Raad van State, 31-05-2006, AX6362, 200505388/1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/2814 van de rechtbank Arnhem van 29 april 2005 in het geding tussen:

appellant sub 2

en

appellant sub 1.

1.    Procesverloop

Op 15 april 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) aan appellant sub 2 meegedeeld het door "Deloitte Bijzonder Onderzoek & Integriteitsadvies" (hierna: Deloitte) over een mogelijke belangenverstrengeling rond appellant sub 2 opgestelde rapport (hierna: het rapport) volledig openbaar te maken in niet-geanonimiseerde vorm.

Bij besluit van 13 oktober 2004 heeft het college het daartegen door appellant sub 2 op 24 mei 2004 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 29 april 2005, verzonden op 12 mei 2005, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant sub 2 ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 21 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 2005, en appellant sub 2 bij brief van 22 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2005, hoger beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 18 augustus 2005. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij besluit van 5 juli 2005 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van appellant sub 2 en dit gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2006, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.J. Schaap, advocaat te Zwolle, en appellant sub 2 in persoon, bijgestaan door mr. H.J.M.G.M. van der Meijden, advocaat te Harderwijk, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 2 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij de wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet.

   Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

   Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

   Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wob verschaft het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, uit eigen beweging informatie over het beleid, de voorbereiding en de uitvoering daaronder begrepen, zodra dat in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.

   Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

   Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

2.2.    In de periode van 1997 tot 2004 was appellant sub 2 zowel afdelingshoofd Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting bij de gemeente Nijkerk als directeur en enig aandeelhouder van een besloten vennootschap met als doelomschrijving "het geven van adviezen op het gebied van ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, aan- en verkoop van onroerende zaken en projectmanagement".

Begin 2004 heeft het bestuur van de gemeente aan het Bureau Bijzonder Onderzoek & Integriteitsadvies Deloitte opdracht gegeven een onderzoek in te stellen naar feiten en omstandigheden betreffende handelingen van appellant sub 2 die zouden kunnen wijzen op belangenverstrengeling. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het "Rapport onderzoek nevenwerkzaamheden [naam appellant sub 2]".

   Bij e-mailbericht van 8 april 2004 heeft appellant sub 2 het college verzocht om een exemplaar van het definitieve rapport. Bij e-mailbericht van 13 april 2004 heeft appellant sub 2 het college eraan herinnerd dat hij bij zijn opmerkingen bij het rapport nadrukkelijk een beroep heeft gedaan op artikel 10 van de Wob en heeft verzocht het rapport niet integraal openbaar te maken maar te anonimiseren door te spreken over "betrokkene" en "derden".

2.3.    Op 15 april 2004 heeft het college dit verzoek gemotiveerd afgewezen en besloten over te gaan tot openbaarmaking van het volledige rapport in niet-geanonimiseerde vorm.

   Daartoe heeft het college overwogen dat het op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob een afweging heeft gemaakt tussen de belangen die worden gediend met openbaarmaking en de mogelijke nadelen die dat voor appellant sub 2 dan wel voor derden heeft. Het college stelt zich op het standpunt dat volledige openheid van zaken de voorkeur heeft en dat volledige anonimisering van het rapport, wat betreft de personalia van zowel appellant sub 2 als van derden, zoveel afbreuk zou doen aan de duidelijkheid van het rapport dat daarmee de gewenste openheid van zaken niet wordt gegeven. Gedeeltelijke anonimisering, waarbij slechts de naam van appellant sub 2 wordt weggelaten, maar zijn functie, de bedrijfsnaam en personalia van derden vermeld blijven, leidt volgens het college tot een formeel geanonimiseerd rapport terwijl voor iedereen duidelijk is over wie het gaat. Deze oplossing acht het college daarom niet bevorderlijk voor de geloofwaardigheid van het rapport en daarmee niet in het belang van de gemeente. Bovendien kan het college zich niet voorstellen dat appellant sub 2 met een dergelijke oplossing is gebaat. Het college heeft op grond hiervan besloten het volledige rapport openbaar te maken in niet-geanonimiseerde vorm.

   Op of omstreeks 19 april 2004 is het rapport volledig en niet-geanonimiseerd openbaar gemaakt en is het tevens aan appellant sub 2 verstrekt.

2.4.    Naar aanleiding van het bezwaar van appellant sub 2 dat het college, samengevat weergegeven, een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt en ten onrechte tot publiceren van het rapport is overgegaan, heeft het college bij besluit van 13 oktober 2004 overwogen dat het op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob een zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Daarbij is doorslaggevend gewicht toegekend aan de transparantie van het bestuur, nu de integriteit van de gemeente Nijkerk en haar ambtelijke organisatie in het geding was en het rapport niet zozeer de persoonlijke levenssfeer van appellant sub 2 betreft als wel zijn zakelijke handelingen en belangen. Op grond hiervan heeft het college het bezwaar van appellant sub 2 ongegrond verklaard.

2.5.    De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het besluit tot volledige openbaarmaking van het rapport heeft kunnen komen.

   Met betrekking tot het betoog van appellant sub 2 dat het rapport had moeten worden geanonimiseerd, overweegt de rechtbank dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat nu de functienaam en de naam van het bedrijf van appellant sub 2 in ieder geval in het rapport zouden staan, het weglaten van de naam van appellant sub 2 geen zin had. Weliswaar zijn veel betrokkenen op de hoogte van de naam van appellant sub 2 en is het voor geïnteresseerden wellicht mogelijk zijn naam te achterhalen, maar dat neemt niet weg, aldus de rechtbank, dat het laten staan van zijn naam een veel ruimere bekendheid daarvan tot gevolg heeft dan bij anonimisering het geval zou zijn. De rechtbank acht het niet onaannemelijk dat appellant sub 2 daarvan schade zou kunnen ondervinden, terwijl het college verder geen baat heeft bij het vermelden van de naam. De rechtbank heeft het bestreden besluit op grond hiervan vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

2.6.    Het college bestrijdt, samengevat weergegeven, het oordeel van de rechtbank dat het niet in redelijkheid het weglaten van de naam van appellant sub 2 uit het rapport achterwege heeft kunnen laten.

   Appellant sub 2 bestrijdt, samengevat weergegeven, het oordeel van de rechtbank dat het college overigens in redelijkheid tot volledige openbaarmaking van het rapport heeft kunnen komen.

2.7.    De Afdeling overweegt ambtshalve het navolgende.

   Indien aan het bestuursorgaan wordt verzocht om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, dient het bestuursorgaan daarop een besluit te nemen met inachtneming van, onder meer, artikel 10 van de Wob. Deze wettelijke bepaling biedt de grondslag om een verzoek geheel of gedeeltelijk af te wijzen indien of in zoverre openbaarmaking zou leiden tot een onevenredige aantasting van de belangen van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Tegen het besluit dat op basis van, onder meer, deze afweging wordt genomen staat voor degene die door gehele of gedeeltelijke openbaarmaking rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen, de bestuursrechtelijke rechtsgang open.

   Artikel 10 van de Wob, dat betrekking heeft op het verstrekken van informatie ingevolge die wet, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de in die bepaling gevergde afweging niet ook dient plaats te vinden indien het bestuur eigener beweging voornemens is tot het openbaarmaken, op voet van artikel 8, eerste lid, van de Wob, van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, waarbij in artikel 10 van de Wob vermelde belangen zijn betrokken. Ook in dat geval dient derhalve met het oog op die belangen een afgewogen besluitvorming plaats te vinden. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat artikel 8, eerste lid, van de Wob, in zoverre het gaat om het openbaarmaken van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid waarbij belangen als vermeld in artikel 10 van de Wob zijn betrokken, de grondslag biedt voor het nemen van besluiten, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen voor degenen die door dat besluit rechtstreeks in hun belang worden getroffen, dezelfde rechtsgang openstaat als die welke beschikbaar is voor degene die rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit tot openbaarmaking van documenten dat is genomen op een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob.

2.8.    Ten aanzien van het hoger beroep van appellant sub 2 stelt de Afdeling voorop dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob het publieke belang dient van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de belangen die bescherming vinden in de in artikel 10 van de Wob neergelegde gronden. Het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de in artikel 10 van de Wob vermelde belangen, wordt door de rechter onderworpen aan een redelijkheidstoetsing. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.

   Gelet hierop sluit de Afdeling zich aan bij het oordeel van de rechtbank dat het college in redelijkheid tot het besluit tot volledige openbaarmaking van het rapport heeft kunnen komen en niet heeft hoeven volstaan met publiceren van slechts enkele hoofdstukken daaruit. Evenals de rechtbank neemt de Afdeling daarbij in aanmerking dat aan het belang van openbaarheid omwille van een goede en democratische bestuursvoering een zeer groot gewicht toekomt, waar de integriteit van de overheid in geding is en dat het aannemelijk is dat, zoals het college stelt, bij een gedeeltelijke openbaarmaking van het rapport vragen rondom de integriteit en onkreukbaarheid zouden kunnen blijven bestaan.

   Oordelend met inachtneming van bovenstaand toetsingskader is de Afdeling eveneens van oordeel dat het college voormeld belang bij volledige, niet-geanonimiseerde openbaarmaking van het rapport heeft mogen laten prevaleren boven de evidente belangen van appellant sub 2 bij anonimisering. Het is aan het college om de in het geding zijnde belangen af te wegen. De uitkomst van die afweging acht de Afdeling niet onredelijk. De stelling van appellant sub 2 dat door het onderzoeksbureau namens het college aan derden die verklaringen hebben afgelegd, vertrouwelijkheid is toegezegd, is door het college uitdrukkelijk bestreden. Nu ter onderbouwing van de stelling geen nadere stukken zijn overgelegd, kan van de aannemelijkheid daarvan niet worden uitgegaan; derhalve faalt het beroep van appellant sub 2 op de gestelde toezegging. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat, nu geen van deze personen bij het college bezwaar heeft gemaakt tegen de openbaarmaking van het rapport, evenmin aannemelijk is dat zij door die openbaarmaking onevenredig in hun belangen zijn getroffen.

2.9.    Ten aanzien van het hoger beroep van het college deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat appellant sub 2 een belang heeft, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, bij weglating van zijn naam uit het rapport. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling evenwel onvoldoende grond voor het oordeel dat het college hieraan een zwaarder gewicht had moeten toekennen dan het in het bij de rechtbank bestreden besluit heeft gedaan. Bij dit oordeel heeft de Afdeling in aanmerking genomen het uitgangspunt van de Wob en hetgeen door het college in het primaire besluit en het besluit op bezwaar ter motivering van publicatie van de naam van appellant sub 2 is aangevoerd, in het bijzonder de omstandigheid dat in dit geval de integriteit van het openbaar bestuur in geding is, dat daarover in openbaarheid commotie was ontstaan, waarbij ook namen zijn genoemd en dat het daarom van groot belang was het publiek duidelijkheid te verschaffen over wat wel is gebeurd en wat niet. De rechtbank is dan ook ten onrechte overgegaan tot vernietiging van het besluit wegens strijd met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

2.10.    Het hoger beroep van appellant sub 2 is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen en het beroep van appellant sub 2 alsnog ongegrond verklaren.

2.11.    De rechtbank heeft het besluit van het college van 13 oktober 2004 vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen.

   Bij besluit van 5 juli 2005 heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en het bezwaar van appellant sub 2 gegrond verklaard voor zover het college ten onrechte niet had besloten tot anonimisering van de persoonsnaam van appellant sub 2 in het rapport.

2.12.    Gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, moeten de hoger beroepen worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 5 juli 2005. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.8 en 2.9 over de rechtmatigheid van het besluit van 13 oktober 2004 en de ten onrechte door de rechtbank uitgesproken vernietiging van dat besluit vloeit voort dat het college niet ten tweede male op het door appellant sub 2 gemaakte bezwaar behoefde te beslissen. Dit betekent dat het besluit van 5 juli 2005 moet worden vernietigd.

2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 april 2005, AWB 04/2814;

II.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijkerk van 5 juli 2005, kenmerk 04.1957/04.3406, gegrond;

IV.    vernietigt dit besluit.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2006

204.