Raad van State, 11-10-2006, AY9901, 200601854/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellanten], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/1034 van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 februari 2006 in het geding tussen:

appellanten

en

de gemeenteraad van Westland.

1.    Procesverloop

Bij besluit van 30 september 2003, voor zover thans van belang, heeft de gemeenteraad van Westland (hierna: de raad) verzoeken van appellanten om vergoeding van planschade afgewezen.

Bij besluit van 26 oktober 2004 heeft de raad het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 februari 2006, verzonden op 7 februari 2006, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 8 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 9 maart 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 10 april 2006 heeft de raad van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A. Jager, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Ruimtelijke Ordening te Warmond, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.H. Kroeze, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of een besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van de WRO, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

2.2.    Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van voormelde bepaling dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van het voordien geldende regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.

2.3.    Appellanten zijn woonachtig aan de [locaties 1], alsmede aan [locaties 2] en hebben verzoeken ingediend om vergoeding van schade veroorzaakt door de vrijstellingsbesluiten van het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) van 3 november 1998, 10 november 1998, 21 maart 2000 en 11 april 2000, alsmede het bestemmingsplan "Essellanden". Zij stellen schade te lijden als gevolg van verlies van situeringswaarde, intensivering van het leef- en verblijfsklimaat, inkijk en verlies aan uitzicht.

2.4.        Ingevolge de planvoorschriften bij het bestemmingsplan "Plan in Hoofdzaak", dat door de raad is vastgesteld op 22 mei 1959, door gedeputeerde staten van Zuid-Holland is goedgekeurd op 11 april 1960 en vervolgens is gewijzigd in 1963, 1964 en 1970, hadden de gronden ten zuidwesten van de onroerende zaken van appellanten de bestemming "agrarische doeleinden categorie B". Op deze gronden mochten uitsluitend worden opgericht woningen, bedrijfsgebouwen en bijgebouwen, benodigd voor de bedrijfsvoering van landbouwbedrijven met dien verstande dat:

   a. het oprichten van glasopstallen niet was toegestaan;

   b. het oprichten van landbouwtechnische hulpbedrijven niet was toegestaan;

    c. geen woning mocht worden opgericht dan op een daarbij behorend terrein met een oppervlakte van ten minste 10 ha, behoudens het bepaalde sub e;

   e. het college bevoegd waren - na voorafgaande schriftelijke toestemming van gedeputeerde staten - ontheffing te verlenen van het bepaalde sub c en d, indien een juiste bedrijfsvoering dit noodzakelijk maakt;

   f. de breedte, langs een weg gemeten, van het perceel waarop een woning werd opgericht ten minste 40 meter moest bedragen;

   g. de goothoogte van een hoofdgebouw ten hoogste 5,5 meter en van een bijgebouw ten hoogste 4 meter mocht bedragen.

Het college van burgemeester en wethouders konden van de genoemde maximummaten ontheffing verlenen, met dien verstande dat deze maten met niet meer dan 1 meter worden overschreden.

   De afstand tot een erfscheiding of tot een naar het betreffende gebouw toegekeerde kant van een waterloop moest voor glasopstallen ten minste 1,5 meter bedragen.

    Ingevolge artikel 3 van de overgangsbepalingen mochten op duurzaam voor intensieve tuinbouw ingerichte bedrijven, welke op 31 december 1960 reeds waren gevestigd op gronden bestemd voor de categorie B, glasopstallen worden opgericht tot een oppervlakte van maximaal 3 ha per bedrijf, zulks met inbegrip van en in aansluiting aan reeds aanwezige glasopstallen.

2.5.    De raad heeft ingevolge de Verordening betreffende de behandeling van verzoeken om schadevergoeding ingevolge artikel 49 van de WRO de verzoeken van appellanten voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). Volgens de adviezen van de SAOZ is sprake van een planologische verslechtering in de vorm van aantasting van de situeringswaarde van de objecten, geluidshinder en verlies aan uitzicht en privacy.

    De raad heeft de adviezen van de SAOZ in handen gesteld van Bouwfonds Ontwikkeling B.V. (hierna: Bouwfonds) en het bedrijf Weboma, waarmee de gemeente Westland een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten wat betreft de grondexploitatie van het plan Essellanden. Op grond van deze overeenkomst komt planschade als gevolg van het bestemmingsplan "Essellanden" ten laste van de grondexploitatie en dragen de gemeente enerzijds en Bouwfonds en Weboma anderzijds ieder voor de helft bij aan toe te kennen planschade. Op verzoek van Bouwfonds is door Overwater Grondbeleid Adviesbureau B.V. (hierna: Overwater) een "second opinion" uitgebracht. In het advies van mei 2003 heeft Overwater in de planvergelijking bij de maximale bebouwingsmogelijkheden onder het bestemmingsplan "Plan in Hoofdzaak" het bepaalde in artikel 3 van de overgangsbepalingen betrokken. Overwater is tot de conclusie gekomen dat er voor appellanten geen planologisch nadeliger situatie is ontstaan als gevolg van de vrijstellingsbesluiten en het bestemmingsplan "Essellanden" en heeft de raad geadviseerd de verzoeken af te wijzen.

    Bij besluit van 30 september 2003 heeft de raad voormeld advies overgenomen.

    Bij het besluit van 26 oktober 2004 heeft de raad het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

2.6.    Appellanten betogen allereerst dat de rechtbank ten onrechte het betoog heeft verworpen dat Overwater niet is aan te merken als onafhankelijk, aangezien Overwater in opdracht van en betaald door Bouwfonds heeft geadviseerd en Bouwfonds een financieel belang heeft bij de uitkomst van het advies.

    De rechtbank heeft volgens appellanten voorts miskend dat het advies van Overwater onzorgvuldig tot stand is gekomen, aangezien Overwater de woningen niet heeft bezocht en appellanten alvorens het advies was opgesteld hun visie niet naar voren hebben kunnen brengen.

2.6.1.    Dit betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat Overwater op verzoek van Bouwfonds advies heeft opgesteld niet zonder meer betekent dat haar advisering niet als onafhankelijk en onpartijdig kan worden aangemerkt en dat concrete omstandigheden op grond waarvan het advies als partijdig zou moeten worden geoordeeld, niet zijn gesteld.

    Ook is er geen grond voor het oordeel dat Overwater zich geen rekeningschap heeft gegeven van de situatie ter plaatse en haar advies om die reden niet zorgvuldig tot stand is gekomen. In het advies staat vermeld dat de woonhuizen van appellanten globaal zijn bezichtigd, doch niet inpandig zijn opgenomen, en dat tevens de directe omgeving van de woonhuizen en het plangebied zijn bezichtigd.

    In dat advies staat voorts vermeld dat voor de beoordeling van hetgeen appellanten tijdens de door de SAOZ gehouden hoorzitting naar voren hebben gebracht, is uitgegaan van hetgeen in de adviezen van de SAOZ is vermeld. Appellanten hebben niet gesteld dat in zoverre niet van de juistheid van de SAOZ-adviezen mocht worden uitgegaan. Nadat het advies door Overwater is vastgesteld, zijn appellanten in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Niet is gebleken dat zij aldus in hun processuele belangen zijn geschaad.

2.7.    Appellanten betogen, onder verwijzing naar de door de SAOZ uitgebrachte adviezen, dat de rechtbank heeft miskend dat Overwater ten onrechte de bouwmogelijkheden op grond van artikel 3 van de overgangsbepalingen bij de planvergelijking heeft betrokken en dat de raad dan ook ten onrechte op het advies van Overwater is afgegaan.

2.7.1.    Zoals de rechtbank heeft aangegeven, heeft de voormalige Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State in haar uitspraak van 30 december 1993 in zaak no. G09.91.0041 (BR 1994, 949) overwogen dat het overgangsrecht bij een bestemmingsplan betrekking heeft op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet past binnen deze bestemmingsregeling betekent dat beoogd wordt om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. Aldus zijn de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde dan de voorschriften betreffende bestemmingen. Om deze reden moeten bij de planvergelijking de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude planologische regime niet worden vergeleken met de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het nieuwe planologische regime.

    In de uitspraken van 26 augustus 1996 in zaak no. G09.93.0148, G09.93.0149 (AB 1996, 513), G09.93.0151 (BR 1997, 847) respectievelijk G09.93.0152 heeft de Afdeling overwogen dat gelet op de verstrekkende werking van de in deze zaken aan de orde zijnde overgangsbepaling, alsmede de algemene redactie daarvan in dit bijzondere geval, en anders dan in de uitspraak van 30 december 1993, de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen wel dienen te worden betrokken in de planvergelijking.

2.7.2.    De raad heeft aangegeven dat vóór inwerkingtreding van het bestemmingsplan"Plan in Hoofdzaak" tuinbouwbedrijven gevestigd op gronden bestemd voor categorie B tot een oppervlakte van maximaal 2 ha glasopstallen mochten oprichten. Ingevolge artikel 3 van de overgangsbepalingen van de bij het bestemmingsplan "Plan in Hoofdzaak" behorende planvoorschriften, zoals herzien in 1964, mochten op de desbetreffende gronden glasopstallen worden opgericht tot een oppervlakte van maximaal 3 ha per bedrijf met inbegrip van en in aansluiting op reeds aanwezige opstallen. Het bepaalde in artikel 3 van de overgangsbepalingen is niet op één lijn te stellen met overgangsbepalingen, waarop voormelde uitspraak van 30 december 1993 betrekking heeft. In die zaak ging het om een beperkte uitbreiding van de bouwmogelijkheden tot ten hoogste 10%. In dit geval om extra toegestane bouwmogelijkheden tot een maximum van 3 ha bebouwing per bedrijf, hetgeen neerkomt op uitbreidingsmogelijkheden met ten minste 50%, te weten van 2 ha naar 3 ha, en in gevallen waarin nog geen 2 ha glasopstallen aanwezig waren nog aanmerkelijk meer. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat gelet op de verstrekkende werking van voormelde bepaling een uitzondering dient te worden gemaakt op de regel dat bij de planvergelijking de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude planologische regime niet worden vergeleken met de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het nieuwe planologische regime. Dat de overgangsbepaling enkel betrekking heeft op in die bepaling vermelde bedrijven en op glasopstallen, doet aan de verstrekkendheid ervan niet af.

2.7.3.    Eveneens terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat in aanmerking genomen het vorenoverwogene Overwater terecht heeft geconcludeerd dat voor appellanten geen planologische nadeel optreedt. Immers op 31 december 1960 waren drie duurzaam voor intensieve tuinbouw ingerichte bedrijven in het plangebied gevestigd, waarvan twee grensden aan de Bovendijk. Deze twee bedrijven hadden op grond van de overgangsbepaling zodanig kunnen uitbreiden dat dit zou hebben geleid tot een vrijwel volledige beperking van het uitzicht van appellanten alsook tot hinder in verband met de bedrijfsvoering.

2.7.4.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de raad het advies van Overwater aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

2.8.    Het betoog van appellanten dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, aangezien de raad aan enkele andere eigenaren van de woningen aan [locatie 2] wel een vergoeding van schade heeft toegekend, is voor het eerst ter zitting in hoger beroep aangevoerd en dient wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te blijven.

2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.F.C. van Rheenen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2006

385.