Raad van State, 17-01-2007, AZ6413, 200510018/1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1.    Procesverloop

Bij besluit van 21 januari 2005 heeft verweerder een verzoek van appellante om de uitkeringskosten, die voortvloeien uit een ontslag uit vast dienstverband van een leerkracht, ten laste van het Participatiefonds te brengen, afgewezen.

Bij besluit van 25 oktober 2005 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 december 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 januari 2006.

Bij brief van 28 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door drs. R.N. Ramsoedh, jurist bij verweerder, is verschenen.

Bij brief van 5 oktober 2006 heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek heropend en verweerder een vraag gesteld. Bij brief van 26 oktober 2006 heeft verweerder geantwoord. Appellante heeft hierop bij brief van 23 november 2006 gereageerd. Met toepassing van artikel 8:57 van de Awb is een nadere zitting achterwege gebleven.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 138, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), worden op de bekostiging van de uitgaven voor het personeel in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.

   Ingevolge artikel 184, eerste lid, van de WPO, is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst aangesloten bij een door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet ten behoeve van gewezen personeel.

   Ingevolge artikel 184, vierde lid, van de WPO - voor zover hier van belang - stelt de rechtspersoon regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als bedoeld in artikel 138, derde lid.

2.2.    Verweerder is de in artikel 184 van de WPO bedoelde rechtspersoon. Hij heeft voor het schooljaar 2003-2004 het "Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2003-2004" (hierna: het Reglement) opgesteld, dat blijkens artikel 32 van het Reglement in werking is getreden op 1 februari 2003 en betrekking heeft op alle ontslagen die zijn of worden geëffectueerd per of na 1 augustus 2003.

2.3.    De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het Reglement op de juiste wijze bekend is gemaakt. Die vraag is bij brief van 5 oktober 2006 voorgelegd aan verweerder.

2.3.1.    Gelet op het bepaalde in artikel 184, vierde lid, van de WPO, moet het Reglement worden aangemerkt als een regeling, houdende algemeen verbindende voorschriften. Uit artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb vloeit voort dat op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, de wijze van bekendmaking zoals neergelegd in artikel 3:42 van de Awb niet van toepassing is.

2.3.2.    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, geschiedt de bekendmaking van de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden, door plaatsing in de Staatscourant.

   Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan een voorschrift als in het eerste lid bedoeld, bepalen dat bekendmaking geheel of gedeeltelijk geschiedt door plaatsing in een bijlage bij de Staatscourant. Van zodanige bekendmaking wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.

   Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, kan in afwijking van artikel 4 een voorschrift als daar bedoeld, bepalen dat het wordt bekendgemaakt door plaatsing in een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad.

   Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt van een bekendmaking als in het eerste lid bedoeld, mededeling gedaan in de Staatscourant.

2.3.1.    Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet bevat een regeling voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften vanwege het Rijk. Daarbij ziet "vanwege het Rijk" naar het oordeel van de Afdeling op de algemeen verbindende voorschriften vanwege de centrale overheid, ter onderscheiding van de algemeen verbindende voorschriften vanwege de decentrale overheid, die immers, met name in de Provinciewet en de Gemeentewet, een eigen regeling voor de bekendmaking kennen. Dat het Participatiefonds, zoals verweerder heeft betoogd, een stichting is en hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een orgaan van de rijksoverheid zoals de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, laat onverlet dat het Participatiefonds op grond van onder meer artikel 184 van de WPO met openbaar gezag is bekleed en een zelfstandig bestuursorgaan is, dat, binnen het hiervoor bedoelde onderscheid, behoort tot de centrale overheid. Nu het openbaar gezag waarmee het Participatiefonds is bekleed, de uitvoering van een taak van het Rijk betreft, wordt het Reglement, anders dan verweerder meent, dan ook geacht vanwege het Rijk te zijn vastgesteld.

2.3.4.    Uit de wetsgeschiedenis van de Bekendmakingswet (TK 1985-1986, 19 583, nr. 3, p. 2, 5 en 10) blijkt dat de wet voorschriften beoogt vast te stellen voor de wijze van bekendmaking van regelgeving van een bestuursorgaan dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet. De wetgever beoogt hiermee te bereiken dat alle vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften getraceerd kunnen worden in het Staatsblad of de Staatscourant. De strekking is blijkens de wetsgeschiedenis niet zodanig dat het achterwege laten van de bepaling en de mededeling als bedoeld in artikel 5 van die wet op zichzelf steeds zou moeten leiden tot onverbindendheid van een overeenkomstig dit artikel elders bekendgemaakte regeling.    

   Nu niet is weersproken dat het Reglement is bekendgemaakt door vermelding ervan in het vanwege de overheid algemeen - in ieder geval voor alle managers en bestuursleden van scholen die verbonden zijn aan het primair en voortgezet onderwijs - verkrijgbaar gesteld publicatieblad 'Rentree' en - naar verweerder evenzeer onweersproken heeft gesteld - het Reglement aan alle schoolbesturen is toegezonden en op de website van verweerder is geplaatst, is voldaan aan hetgeen de wetgever met artikel 5 van de Bekendmakingswet voor ogen stond. Het enkele ontbreken van de mededeling in de Staatscourant en van de vermelding in het Reglement van de wijze van bekendmaking heeft dan ook niet tot gevolg dat deze regeling verbindende kracht mist, waarbij de Afdeling wel opmerkt dat het aanbeveling verdient deze mededeling en vermelding in toekomstige gevallen wel te doen plaats vinden.

   Uit het voorgaande volgt dat het Reglement ten tijde van de besluitvorming op het onderhavige vergoedingsverzoek in werking was en dat verweerder het verzoek hieraan kon en moest toetsen.

2.4.    Ingevolge artikel 4.1 van het Reglement rust op het bevoegd gezag de verplichting in redelijkheid datgene te doen wat van het bevoegd gezag mag worden verwacht ter voorkoming van werkloosheid, respectievelijk om instroom in een werkloosheidsuitkering van betrokkene te voorkomen.

   Ingevolge artikel 4.2 van het Reglement vindt de toetsing trapsgewijs plaats. Eerst wordt de onvermijdbaarheid van het ontslag op grond van de door het bevoegd gezag aangegeven reden getoetst en vervolgens wordt de inspanning van het bevoegd gezag beoordeeld.

   Ingevolge artikel 4.3 van het Reglement, voor zover thans van belang, dient een ontslag gemeld te worden op basis van een van de gronden genoemd in de artikelen 7 tot en met 11.

   Ingevolge artikel 4.4 van het Reglement - voor zover hier van belang - wordt bij elke melding beoordeeld of aan het in artikel 4.1 gestelde is voldaan. Indien blijkt dat onvoldoende uitvoering is gegeven aan de activiteiten genoemd in het artikel dat op het ontslag van toepassing is, wordt het vergoedingsverzoek afgewezen. Omdat niet voor iedere soort ontslag eenzelfde inspanning kan worden verwacht, is bij iedere ontslaggrond zoals gesteld in de artikelen 7 tot en met 11, aangegeven aan welke eisen het bevoegd gezag dient te voldoen. Verweerder heeft de inspanningsverplichting in de categorieën I tot en met IV ondergebracht. De inspanningsverplichting bij ontslag uit een vast dienstverband is, wat betreft categorie IV-A ("hulp bij behoud van werk, extern" bij een ontslag uit een vast dienstverband), onderverdeeld in:

   1. extern een passende functie zoeken; en

   2. ondersteunen van betrokkene bij het zoeken naar een andere functie; en

   3. inschakelen CWI of voormelding bij Loyalis Mens en Werk; of

   4. aanbieden van outplacement (outplacement vervangt de inspanningen 1 tot en met 3 van deze categorie).

   Het bevoegd gezag informeert verweerder schriftelijk op welke wijze aan de inspanningsverplichting is voldaan.

   Ingevolge artikel 4.4.1 van het Reglement geeft het bevoegd gezag, indien niet (volledig) aan de gevraagde inspanning kan worden voldaan, aan wat daarvan de reden is.

   Ingevolge artikel 4.5 van het Reglement wordt het vergoedingsverzoek afgewezen indien er sprake is van kennelijke onredelijkheid in het standpunt van het bevoegd gezag.

   Ingevolge artikel 9, aanhef en onder e, van het Reglement - voor zover hier van belang - kan ontslag op grond van arbeidsongeschiktheid een grond voor toewijzing van een vergoedingsverzoek zijn. Het bevoegd gezag dient te voldoen aan de inspanningsverplichting, artikel 4, categorie I, II, III en IV. Indien betrokkene volledig arbeidsongeschikt is verklaard (ontslag uit vast dienstverband en 80-100% ziek volgens UWV/ USZO) verlangt het Participatiefonds geen inspanning als bedoeld in de categorieën I, III en IV.

2.5.     Appellante heeft het ontslag uit vaste dienstverband van de betrokken leerkracht met ingang van 1 juli 2004 bij verweerder gemeld op grond van artikel 9, aanhef en onder e, van het Reglement, "ontslag op grond van arbeidsongeschiktheid".

2.5.1.    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard en zijn standpunt gehandhaafd dat wordt geweigerd de uitkeringskosten voortvloeiende uit het ontslag ten laste van het Participatiefonds te brengen. Hij heeft hiertoe overwogen dat het ontslag weliswaar onvermijdbaar is, maar dat appellante niet heeft voldaan aan de ingevolge artikel 4.1 e.v. van het Reglement op haar rustende inspanningsverplichting als bedoeld in categorie IV-A.

2.6.    Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet heeft voldaan aan de vereiste inspanningsverplichting. Zij stelt conform artikel 4 van het Reglement te hebben gehandeld aangezien zij, gelet op de omstandigheden van het geval, alles heeft gedaan wat in redelijkheid van een werkgever mag worden verwacht ter voorkoming van werkloosheid respectievelijk om instroom in een werkloosheidsuitkering van de betrokken leerkracht te voorkomen. Appellante voert daartoe aan dat zij de betrokken leerkracht voorafgaand aan het ontslag outplacement heeft aangeboden, maar dat zij dit traject vóór het ontslag niet in gang heeft kunnen zetten, omdat dit vanwege de gezondheidstoestand van de leerkracht niet mogelijk was. Voorts voert appellante aan dat de betrokken leerkracht inmiddels een outplacementtraject heeft gevolgd.

2.6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 10 juli 2002, zaak nr. 200105435/1, mag, gelet op artikel 4.1 e.v. van het Reglement, weliswaar van het betrokken personeelslid verwacht worden dat deze de nodige inspanning verricht tot het behoud van werk, doch staat in het kader van de instroomtoets als hier aan de orde de inspanning van de werkgever centraal. Appellante heeft met haar betoog omtrent de gezondheidstoestand van de betrokken leerkracht miskend dat deze leerkracht ten tijde van het ontslag op basis van een vanwege de Uitvoeringsinstelling Sociale Zekerheid Overheids- en Onderwijspersoneel verrichte keuring in het kader van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, voor 55 tot 65% arbeidsongeschikt is bevonden, en mitsdien in staat was om voor de resterende verdiencapaciteit deel te nemen aan het arbeidsproces. Voorts vereist de in artikel 4.1 e.v. van het Reglement neergelegde inspanningsverplichting bij ontslag uit een vast dienstverband, wat categorie IV-A onder 4 betreft, dat outplacement door de werkgever daadwerkelijk voorafgaand aan het ontslag wordt aangeboden. Appellante heeft evenwel slechts gesteld maar niet ook aannemelijk gemaakt dat zij voorafgaand aan het ontslag outplacement heeft aangeboden. Schriftelijke stukken dienaangaande ontbreken ook. Het betoog faalt derhalve.

2.6.2.    Uit het voorgaande volgt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat van haar niet meer kon worden gevergd dan zij blijkens de stukken heeft gedaan. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat appellante niet datgene heeft gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht ter voorkoming van werkloosheid, respectievelijk om instroom in een werkloosheidsuitkering van betrokkene te voorkomen.

2.7.    Het beroep is ongegrond.

2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2007

344.