Raad van State, 28-10-2008, ECLI:NL:RVS:2008:BU7991 BG3360, 200707551/1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 september 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid SITA ReEnergy Roosendaal B.V. (hierna: SITA) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalverbrandingsinrichting op het adres Potendreef 2 te Roosendaal. Dit besluit is op 24 september 2007 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit heeft de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: de MOB) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2007, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.

De MOB heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

2. Overwegingen

Afvalverbrandingsinstallaties binnen inrichting

2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het verbranden van afval in twee afvalverbrandingsinstallaties, een bestaande en een nieuwe.

Ontvankelijkheid

2.2. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.

2.3. Het college heeft met het oog op de belanghebbendheid van de MOB de ontvankelijkheid van het beroep aan de orde gesteld. Het college wijst er in dit verband op dat de MOB vaak werkt in opdracht.

2.3.1. Op grond van artikel 2, eerste lid onder a, van de statuten van de MOB heeft de MOB tot doel het 'in overeenstemming met artikel 130r(1) (thans artikel 174) van het EG-milieubeleid, bevorderen van:

- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;

- bescherming van de gezondheid van de mens;

- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;

- het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale milieuproblemen'.

2.3.2. Bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 7 en 8 oktober 2008, is de MOB ingegaan op haar feitelijke werkzaamheden binnen Nederland. Deze activiteiten op milieugebied betreffen onder meer het geven van lezingen, het aankaarten van 'knelpunten' bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en regionale overheden, het deelnemen aan overleggen om oplossingen voor problemen te bewerkstelligen en het adviseren van milieuorganisaties. De Afdeling overweegt dat het hierbij ook gaat om werkzaamheden die los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. Het betreft verder niet enkel werk dat de MOB in opdracht verricht. De Afdeling ziet - mede de brief van het college, die als reactie op de desbetreffende brieven van de MOB is gestuurd, in ogenschouw nemend - geen aanleiding voor het oordeel dat de opgave van de feitelijke werkzaamheden onjuistheden bevat.

2.3.3. De Afdeling is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van oordeel dat de MOB door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De omstandigheid dat de MOB ook werkt in opdracht noopt niet tot een andersluidend oordeel.

Gelet op het bovenstaande moet de MOB als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.

2.4. Het college stelt dat twee van de beroepsgronden niet-ontvankelijk zijn. Anders dan het college stelt hebben deze gronden betrekking op een besluitonderdeel waarover een zienswijze naar voren is gebracht, te weten het onderdeel energie. In zoverre is er geen grond voor niet-ontvankelijk verklaring van het beroep.

Coördinatie

2.5. De MOB voert aan dat eveneens een nieuwe vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren had moeten worden aangevraagd. De aanvraag om deze vergunning had naar haar mening gecoördineerd behandeld moeten worden met de aanvraag om onderhavige vergunning.

Het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta heeft bij brief van 31 mei 2006 te kennen gegeven dat voor de lozing die na realisatie van de voorgenomen activiteit zal plaatsvinden vergunning is verleend. De lozing van andere afvalwaterstromen komt te vervallen. Er is geen nieuwe vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren nodig, aldus het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen de MOB heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college er niet van uit heeft mogen gaan dat de aangevraagde situatie niet met zich brengt dat een nieuwe vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren nodig is. Reeds hierom kan het beroep van de MOB in zoverre niet slagen.

Algemeen toetsingskader

2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

BREF Energy Efficiency

2.7. De MOB betoogt dat het college het concept van het BREF-document "Reference document on Best Available Techniques for Energy Efficiency" ten onrechte niet bij de besluitvorming heeft betrokken. Gezien het gestelde onder V.H.5 van het bestreden besluit mist dit betoog feitelijke grondslag.

Benutting restwarmte

2.8. De MOB betoogt dat restwarmte onvoldoende wordt hergebruikt.

Een deel van de warmte wordt gebruikt voor de opwarming van water dat wordt geleverd aan een nabijgelegen kassencomplex. Het college betoogt, onder verwijzing naar het onderzoek dat in het milieueffectrapport is gedaan naar de benutting van restwarmte, dat op het moment verdere afzetmogelijkheden ontbreken. Voor de nieuwe installatie wordt al wel rekening gehouden met de mogelijkheid van benutting van restwarmte in de toekomst. De turbine wordt voor de benutting van restwarmte al voorzien van stoomaftappen, aldus het deskundigenbericht. Daarnaast heeft het college voorgeschreven dat iedere vier jaar onderzoek wordt gedaan naar de haalbaarheid van de afzet van warmte. Het college voert verder onder verwijzing naar het BREF-document "Reference document on Best Available Techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF WI) aan dat bij de locatiekeuze niet alleen de benutting van restwarmte een rol speelt, maar ook andere factoren waaronder de afstanden van de afvaltransporten. Deze laatste factor heeft in onderhavige situatie een belangrijke rol gespeeld, aldus het college.

Gezien het bovenstaande ziet de Afdeling in het enkele betoog van de MOB dat restwarmte onvoldoende wordt hergebruikt, geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het oog op de benutting van restwarmte de vergunning had moeten weigeren dan wel nadere voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden. Het beroep van de MOB faalt in zoverre.

Energetisch rendement

2.9. De MOB kan zich met het oog op het rendement niet vinden in de toepassing van luchtkoeling. Zowel koeling met stromend oppervlaktewater als waterkoeling met koeltorens leveren een hoger rendement op, aldus de MOB.

Luchtkoeling is volgens het college aan te merken als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het college overweegt in dit verband dat koeling met stromend oppervlaktewater vanwege het ontbreken hiervan in de omgeving geen optie is. Waterkoeling via recirculatietorens is weliswaar gunstiger voor het energetisch rendement van de installatie, aldus het college, maar heeft onder meer als nadeel dat het systeem water verbruikt, dat het water moet worden geconditioneerd met onder meer chemicaliën en dat er afvalwater moet worden geloosd. Gelet hierop ziet de Afdeling in het betoog van de MOB geen aanleiding voor het oordeel dat de toepassing van luchtkoeling niet kan worden beschouwd als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.

Voor zover de MOB zich overigens richt tegen het energetisch rendement van de installaties overweegt de Afdeling als volgt. Het college betoogt dat het rendement van beide installaties in overeenstemming is met toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Mede gezien het deskundigenbericht ziet de Afdeling in het enkele betoog van de MOB dat in dit verband niet wordt voldaan aan het BREF WI geen aanleiding voor het oordeel dat dit niet juist is.

Het beroep van de MOB faalt in zoverre.

NEC-richtlijn

2.10. De MOB betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met de in richtlijn 2001/81/EG, de zogenoemde NEC-richtlijn, voor Nederland vastgestelde, uiterlijk in 2010 te bereiken emissieplafonds voor bepaalde stoffen. Ten aanzien van dit betoog stelt de Afdeling voorop dat eerst in 2010 aan deze emissieplafonds hoeft te worden voldaan. Zij ziet in hetgeen de MOB heeft aangevoerd onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat de desbetreffende emissieplafonds als gevolg van de bij het bestreden besluit verleende milieuvergunning in het gedrang dreigen te komen. Reeds hierom kan het beroep in zoverre niet slagen.

Emissie van stoffen

2.11. Het college heeft ten aanzien van de emissie van stoffen in aanvulling op de rechtstreeks werkende emissiegrenswaarden uit de bijlage behorend bij het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva) in het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1 emissiegrenswaarden gesteld.

2.11.1. Ingevolge voorschrift 2.1.1, voor zover hier van belang, mag per component de emissie naar de lucht de volgende grenswaarden niet overschrijden.

tabel

2.12. De MOB voert aan dat onduidelijk is of de in voorschrift 2.1.1 gestelde grenswaarden gelden voor beide afvalverbrandingsinstallaties afzonderlijk of tezamen. De Afdeling leest het voorschrift aldus dat de grenswaarden gelden voor de inrichting als geheel en dus voor beide afvalverbrandingsinstallaties samen. Van onduidelijkheid is geen sprake.

2.13. De MOB betoogt voorts dat het beschermingsniveau wat onderhavige inrichting betreft ontoereikend is, omdat bij andere afvalverbrandingsinrichtingen strengere normen zijn voorgeschreven. Bij de beoordeling van de vraag of het beschermingsniveau toereikend is, komt, als hierboven is vermeld, aan het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. In de enkele omstandigheid dat bij andere inrichtingen strengere waarden aan de vergunning zijn verbonden, wat daar ook van zij, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het beschermingsniveau toereikend is. Het beroep faalt in zoverre.

Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken

2.14. Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft het college het BREF WI betrokken.

2.14.1. De MOB betoogt dat de grenswaarden ten aanzien van de emissie van het totaal aan stofdeeltjes, waterstoffluoride, zwaveldioxide, cadmium en thallium, kwik, dioxinen en furanen en rest metalen niet in overeenstemming zijn met toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Zij voert in dit verband aan dat ten onrechte geen jaargemiddelde normen aan de vergunning zijn verbonden.

2.14.2. In het BREF WI zijn voor de meeste stoffen halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden opgenomen. Voor een aantal stoffen zijn waarden opgenomen voor niet continue metingen. De Afdeling overweegt, zoals zij eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 juli 2008 in zaak nr. 200705503/1 (www.raadvanstate.nl), dat het, in het geval dat in het BREF WI voor een stof halfuursgemiddelde en daggemiddelde waarden zijn opgenomen, om te voldoen aan de beste beschikbare technieken, voldoende is dat ofwel een halfuursgemiddelde norm geldt die valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI, ofwel een daggemiddelde norm geldt die valt binnen de desbetreffende prestatierange van het BREF WI.

2.14.3. Voor het totaal aan stofdeeltjes, waterstoffluoride, zwaveldioxide, cadmium en thallium, kwik, dioxinen en furanen en rest metalen geldt ofwel ingevolge de bijlage behorend bij het Bva ofwel ingevolge vergunningvoorschrift 2.1.1 een grenswaarde die gelijk is aan dan wel lager is dan de hiervoor in het BREF WI vermelde prestatierange. Hiermee is voldoende gewaarborgd dat de beste beschikbare technieken worden toegepast. De Afdeling ziet in het BREF WI geen aanleiding voor het oordeel dat hiervoor eveneens is vereist om, zoals de MOB betoogt, jaargemiddelde normen aan de vergunning te verbinden. Het beroep faalt in zoverre.

Emissie van stoffen - verdergaande eisen

2.15. Het betoog van de MOB inzake de emissie van stoffen komt er voorts op neer dat verdergaande eisen hadden moeten worden gesteld. In dit verband wijst zij erop dat de maximaal toelaatbare risico waarde (hierna: MTR-waarde) voor waterstoffluoride wordt overschreden en dat cadmium en thallium en kwik zwarte lijststoffen zijn.

2.15.1. In de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR) wordt voor fluoride een MTR-waarde genoemd. De Afdeling overweegt dat MTR-waarden niet-wettelijke normen zijn, waarvoor volgens de NeR een inspanningsverplichting geldt. Het zijn geen grenswaarden die in acht moeten worden genomen en waarvoor een resultaatverplichting geldt.

Het college heeft de MTR-waarde voor fluoride in ogenschouw genomen. Het college is van oordeel dat het, gezien de bijdrage aan het achtergrondniveau, niet nodig is ter bescherming van het milieu een strengere grenswaarde te stellen.

De Afdeling ziet in het enkele betoog van de MOB dat de MTR-waarde voor fluoride wordt overschreden geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is verdergaande eisen te stellen.

2.15.2. Ook overigens ziet de Afdeling in het betoog van de MOB geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is verdergaande eisen te stellen. Het beroep faalt in zoverre.

Conclusie

2.16. Het beroep is ongegrond.

Proceskosten

2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2008

446.