Raad van State, 13-05-2009, ECLI:NL:RVS:2009:BW1829 BI3701, 200802624/1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

de vereniging Vereniging Behoud Landgoed Meer en Berg en de stichting Stichting Schapenduinen

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

1. Procesverloop

Bij besluit van 8 mei 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), voor zover thans van belang, de commanditaire vennootschap Park Brederode C.V. (hierna: de vennootschap) ten behoeve van de realisatie van het project "Park Brederode" ontheffing verleend van de verbodsbepalingen van artikel 11 van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) voor zover het betreft het beschadigen, vernielen of verstoren van nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de laatvlieger, de ruige dwergvleermuis, de watervleermuis, de groene specht en de grote bonte specht.

Bij onderscheiden besluiten van 6 februari 2008 heeft de minister de door de stichting Stichting Schapenduinen (hierna: de stichting) en de vereniging Vereniging Behoud Landgoed Meer en Berg (hierna: de vereniging) daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, ontheffing verleend van de verbodsbepalingen van de artikelen 9, 11 en 13 van de Ffw voor zover het betreft de hazelworm, de motivering van het besluit aangevuld en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 3 maart 2008, verzonden op 11 maart 2008, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, de door de vereniging en de stichting daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten van 6 februari 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de vennootschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2008, de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 april 2008, en de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2008, hoger beroep ingesteld. De vennootschap heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 8 mei 2008, de stichting bij brief van 21 mei 2008 en de vereniging eveneens bij brief van 21 mei 2008.

De vereniging, de stichting, de vennootschap en de minister hebben verweerschriften ingediend.

De vennootschap en de stichting hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen gezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2008, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door [projectleider], bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, en H. Kossen, ecoloog bij Royal Haskoning, de stichting, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, de vereniging, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, en P.J.H. van der Linden, deskundige, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. W. van Dijk en mr. K. de Jonge, beiden ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen. De stichting heeft ter zitting verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van Richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) mogen de lidstaten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, afwijken van het bepaalde in de artikelen 12, 13, 14 en 15, letters a en b:

a. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;

b. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom;

c. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;

d. ten behoeve van onderzoek en onderwijs, repopulatie en herintroductie van deze soorten, alsmede voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten;

e. ten einde het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, door de bevoegde nationale instanties vastgesteld aantal van bepaalde specimens van de in bijlage IV genoemde soorten te vangen, te plukken of in bezit te hebben.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) mogen de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, om onderstaande redenen afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8:

a. - in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid,

- in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer,

- ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren,

- ter bescherming van flora en fauna;

b. voor doeleinden in verband met onderzoek en onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en voor de met deze doeleinden samenhangende teelt;

c. ten einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.

Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw worden als beschermde inheemse diersoort aangemerkt alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten.

Ingevolge artikel 9 is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.

Ingevolge artikel 10 is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.

Ingevolge artikel 11 is het verboden nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te beschadigen, te vernielen, uit te halen, weg te nemen of te verstoren.

Ingevolge artikel 13, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, is het verboden dieren dan wel eieren, nesten of producten van dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort te koop te vragen, te kopen of te verwerven, ten verkoop voorhanden of in voorraad te hebben, te verkopen of ten verkoop aan te bieden, te vervoeren, ten vervoer aan te bieden, af te leveren, te gebruiken voor commercieel gewin, te huren of te verhuren, te ruilen of in ruil aan te bieden, uit te wisselen of tentoon te stellen voor handelsdoeleinden, binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen of onder zich te hebben.

Ingevolge artikel 75, derde lid, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kan de minister ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel, zoals dit luidde ten tijde van belang, worden vrijstellingen en ontheffingen, tenzij uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties noodzaakt tot het verlenen van vrijstelling of ontheffing om andere redenen, slechts verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.

Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder c, zoals dat luidde ten tijde van belang, worden, onverminderd het vierde lid, voor soorten genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn, voor soorten vogels als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder b, en voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen beschermde inheemse dier- of plantensoorten vrijstelling of ontheffing slechts verleend wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.

Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (hierna: het Vrijstellingsbesluit) zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 75, vijfde lid, aanhef en onder c, van de Ffw aangewezen: dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten.

Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, zijn als zulke andere belangen aangewezen: de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling.

Ingevolge artikel 2c, eerste lid, aanhef en onder a, kan met betrekking tot de diersoorten, genoemd in bijlage IV van de Habitatrichtlijn, en de diersoorten, genoemd in bijlage 1 bij het Vrijstellingsbesluit, van de artikelen 9 tot en met 12 van de Ffw slechts vrijstelling of ontheffing worden verleend ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, b, c, d, e of f.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, aanhef en onder a, met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde soorten tevens vrijstelling of ontheffing worden verleend van de artikelen 9, 11 en 12 van de Ffw ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder h, i en j, mits ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde soorten:

a. geen benutting of economisch gewin plaatsvindt en

b. zorgvuldig wordt gehandeld.

Ingevolge het derde lid houdt zorgvuldig handelen als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onder b, in elk geval in dat:

a. van de werkzaamheden of het gebruik geen wezenlijke invloed uitgaat op de in het eerste lid bedoelde soorten en

b. voorafgaand en tijdens de werkzaamheden of het gebruik in redelijkheid alles zal worden verricht of gelaten om te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken dat:

1°. de in het eerste lid bedoelde dieren worden gedood, verwond, gevangen, bemachtigd of met het oog daarop worden opgespoord;

2°. nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in het eerste lid bedoelde dieren worden beschadigd, vernield, uitgehaald, weggenomen of verstoord;

3°. eieren van de in het eerste lid bedoelde dieren worden beschadigd of vernield.

Ingevolge artikel 2d, eerste lid, aanhef en onder a, kan met betrekking tot de vogelsoorten, bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw, van de artikelen 9 tot en met 12 van die wet slechts vrijstelling of ontheffing worden verleend ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, b, c of d.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, aanhef en onder a, met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde soorten tevens vrijstelling of ontheffing worden verleend van de artikelen 9, 11 en 12 van de Ffw ten behoeve van de belangen, genoemd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder h, i en j, mits ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde soorten:

a. geen benutting of economisch gewin plaatsvindt en

b. zorgvuldig wordt gehandeld.

Ingevolge het vijfde lid houdt zorgvuldig handelen als bedoeld in het vierde lid, aanhef en onder b, in elk geval in dat:

a. van de werkzaamheden of het gebruik geen wezenlijke invloed uitgaat op de in het eerste lid bedoelde soorten en

b. voorafgaand en tijdens de werkzaamheden of het gebruik in redelijkheid alles zal worden verricht of gelaten om te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken dat:

1°. de in het eerste lid bedoelde dieren worden gedood, verwond, gevangen, bemachtigd of met het oog daarop worden opgespoord;

2°. nesten, holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in het eerste lid bedoelde dieren worden beschadigd, vernield, uitgehaald, weggenomen of verstoord;

3°. eieren van de in het eerste lid bedoelde dieren worden beschadigd of vernield.

2.2. De vennootschap heeft, voor zover thans van belang, de minister verzocht om ontheffing van de in artikel 11 van de Ffw neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van de uitvoering van het project "Park Brederode", dat is gelegen in de gemeenten Bloemendaal en Velsen. Dit project betreft de bouw van maximaal 350 woningen op het terrein van een voormalige zorginstelling, waarbij de woningen deels in de bestaande gebouwen en deels op de plaats van te slopen gebouwen worden gerealiseerd. Tevens wordt ruim 17 hectare van de totale 35 hectare die het terrein omvat ingericht als natuur. Het bebouwde oppervlak wordt met 25% gereduceerd ten opzichte van de bestaande situatie. Voor de realisatie van de plannen moeten bomen worden gekapt en grond worden vergraven. Aanleiding voor het verzoek is de geconstateerde aanwezigheid in het betrokken gebied van een aantal beschermde diersoorten.

2.3. Bij besluit van 8 mei 2006 heeft de minister, voor zover thans van belang, voor de duur van de uitvoering van het project ontheffing verleend van de verbodsbepalingen van artikel 11 van de Ffw voor zover het betreft de gewone dwergvleermuis, gewone grootoorvleermuis, laatvlieger, ruige dwergvleermuis, watervleermuis, groene specht en de grote bonte specht. Aan het besluit heeft de minister het belang van de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling, als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit, ten grondslag gelegd.

2.4. Bij de besluiten op bezwaar van 6 februari 2008 heeft de minister zich, onder gegrondverklaring van de bezwaren in zoverre, op het standpunt gesteld dat ook een ontheffing is vereist ten aanzien van de hazelworm en heeft hij voor de hazelworm ontheffing verleend van de verbodsbepalingen van artikel 9, 11 en 13 van de Ffw. Naast het belang als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit, heeft de minister nu ook dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit aan de ontheffingen ten grondslag gelegd.

De hoger beroepen van de stichting en de vereniging

2.5. De vennootschap heeft ter zitting betoogd dat de stichting en de vereniging niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun hoger beroepen omdat hun doelstellingen te ruim zijn om hen als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb aan te merken.

Uit de statuten van de stichting volgt dat zij onder meer ten doel heeft de instandhouding van cultuurhistorische waarden, in het bijzonder met betrekking tot landgoederen en de daarop aanwezige bebouwing, en het behoud van individuele flora- en faunaelementen. Ter zitting heeft de stichting toegelicht dat zij zich inzet voor het beheren en beschermen van het duinmassief, dat zij vanaf het begin betrokken is geweest bij het overleg met de gemeente over de plannen voor het gebied en dat zij bovendien beheerder is van aan het betrokken perceel grenzende percelen.

Uit de statuten van de vereniging volgt dat haar doel is het bevorderen van het behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke, ecologische, aardkundige, archeologische en cultuurhistorische waarden, in het bijzonder voor zover deze betrekking hebben op het landgoed Meer en Berg, Velserend en andere in Bloemendaal en omgeving gelegen landgoederen en natuurgebieden. Ter zitting heeft de vereniging toegelicht dat zij sinds jaren bezig is de natuurwaarden in het gebied te beschermen, daartoe symposia organiseert en onderzoek doet, ledenvergaderingen organiseert en contacten met de gemeenteraad onderhoudt.

Anders dan de vennootschap ter zitting heeft betoogd, zijn de statutaire doelen van de stichting en de vereniging niet zo veelomvattend dat deze onvoldoende onderscheidend zijn om op grond daarvan te kunnen oordelen dat de belangen van de stichting en de vereniging rechtstreeks zijn betrokken bij de bestreden besluiten.

2.6. De Afdeling stelt naar aanleiding van de hoger beroepen van de stichting en de vereniging voorop dat geen ontheffing is gevraagd voor de zandhagedis en rugstreeppad. Deze zullen daarom in deze procedure buiten beschouwing worden gelaten.

2.7. De stichting en de vereniging betogen dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de minister op goede gronden geen noodzaak aanwezig heeft geacht voor het verlenen van een ontheffing van de in artikel 10 van de Ffw neergelegde verbodsbepaling. Zij stellen dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de vleermuizen en spechten vaste rust- en verblijfplaatsen en nesten hebben in het gebied en dat ook wanneer bepaalde rust- en verblijfplaatsen in de gebouwen en bomen gespaard blijven, de daar verblijvende dieren zullen worden verstoord door de werkzaamheden. Ook zullen de vliegroutes en het foerageergebied in het directe leefgebied van de daarin levende diersoorten worden vernietigd en verstoord. Voor de overige in het gebied levende diersoorten zoals de hazelworm geldt eveneens dat de werkzaamheden niet kunnen plaatsvinden zonder dat verstoring optreedt. De voorzieningenrechter heeft volgens de stichting en de vereniging ten onrechte aangenomen dat sprake zal zijn van een tijdelijke verstoring. Het plangebied zal als gevolg van het beoogde gebruik als woongebied niet meer geschikt zijn voor de daarin levende diersoorten en daarom is sprake van een permanente verstoring van deze soorten, waarvoor een ontheffing als bedoeld in artikel 10 van de Ffw is vereist, aldus de stichting en de vereniging.

2.7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 november 2007 in zaak nr. 200607283/1) geldt als uitgangspunt dat niet ieder plan dat tot gevolg heeft dat een beschermde diersoort zich moet aanpassen aan de veranderde omgeving, moet worden aangemerkt als een opzettelijke verontrusting in de zin van artikel 10 van de Ffw. De voorzieningenrechter heeft in dit verband met juistheid overwogen dat het tijdelijk (doen) wegvluchten voor werkzaamheden naar een rustiger plek niet kan worden aangemerkt als opzettelijke verontrusting in de zin van deze bepaling. In dit verband is van belang dat uit de verschillende onderzoeken die door het ecologisch adviesbureau Royal Haskoning in opdracht van de vennootschap ten behoeve van de ontheffingaanvraag zijn uitgevoerd, kan worden afgeleid dat er voldoende foerageer- en leefgebied in het plangebied en in de omgeving daarvan overblijft en dat de vliegroutes van en naar onder meer het aangrenzende duingebied onaangetast blijven. Gelet voorts op de uitgevoerde onderzoeken, waaronder waarnemingen door de Stichting Reptielen en Amfibieën Onderzoek Nederland (hierna: RAVON) is niet aannemelijk geworden dat een vaste populatie van de hazelworm op het terrein aanwezig is. De aanwezigheid van een enkel exemplaar op de (kale) bouwlocaties is uit te sluiten, omdat faunaschermen ter afrastering van het gebied zijn geplaatst nadat de gebouwen zijn gesloopt, juist om te voorkomen dat diersoorten deze delen van het terrein kunnen bereiken. Niet aannemelijk is gemaakt dat het tijdelijk moeten uitwijken naar het omliggende gebied negatieve effecten zal hebben op de aanwezige diersoorten. De Afdeling is dan ook met de voorzieningenrechter van oordeel dat voor de aangevraagde diersoorten geen ontheffing van artikel 10 van de Ffw is vereist. Uit de uitgevoerde onderzoeken kan voorts worden afgeleid dat, nu de nieuwe woningen uitsluitend zijn voorzien in de bestaande bebouwing dan wel op de locaties waar eerder gebouwen hebben gestaan, ook na voltooiing van de werkzaamheden voldoende leefgebied voor de soorten beschikbaar zal zijn. Voorts bevordert het project landschapselementen die van primair belang zijn voor de beschermde soorten, terwijl de aanleg van het natuurpark met een kwelzone een positief effect zal hebben voor het leefgebied van een aantal soorten. Nu niet aannemelijk is gemaakt dat deze onderzoeken onzorgvuldig zijn uitgevoerd dan wel dat daaraan anderszins gebreken kleven, heeft de voorzieningenrechter voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat sprake zal zijn van een permanente verstoring, waarvoor een ontheffing als bedoeld in artikel 10 van de Ffw is vereist.

2.8. De stichting betoogt verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. De stichting voert daartoe aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan "Meer en Berg" van 14 december 2005 in zaak nr. 200410415/1, waarin de vraag of een andere bevredigende oplossing bestaat volgens haar slechts marginaal is beoordeeld. Volgens de stichting zijn concrete alternatieven niet onderzocht evenmin als is onderzocht of het terrein niet op een andere, goedkopere, wijze kan worden heringericht.

2.8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 december 2004 in zaak nr. 200403380/1) wordt uit artikel 75 van de Ffw duidelijk dat bij de beoordeling van de vraag of een ontheffing kan worden verleend, een dwingend en beperkt toetsingskader wordt gehanteerd. De ontheffing kan slechts worden verleend indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort. Voor de soorten genoemd in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, voor alle van nature op het Europese grondgebied voorkomende vogels en voor soorten genoemd in bijlage 1 bij het Vrijstellingsbesluit geldt als aanvullende voorwaarde dat ontheffing slechts kan worden verleend indien geen andere bevredigende oplossing bestaat met het oog op de in artikel 75 van de Ffw en in het krachtens die bepaling vastgestelde Vrijstellingsbesluit nader aangeduide belangen.

2.8.2. Artikel 75 van de Ffw is een omzetting in het nationale recht van artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) van 20 september 2007 in zaak nr. C-304/05, Jur. 2007, p. I-07495, is in rechtsoverweging 83 met betrekking tot artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn overwogen dat artikel 6, vierde lid, "slechts toepassing kan vinden nadat de gevolgen van een plan of project zijn beoordeeld overeenkomstig het derde lid van dit artikel. De kennis van die aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied is voor de toepassing van artikel 6, vierde lid, noodzakelijk, aangezien anders geen voorwaarde voor de toepassing van deze uitzonderingsregel kan worden getoetst. Het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen immers dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project", aldus het Hof van Justitie. Nu artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn voor de soortenbescherming vergelijkbare begrippen kent als artikel 6, vierde lid, ter regeling van de gebiedsbescherming, wordt voor de uitleg en toepassing van deze begrippen uit artikel 16 aansluiting gezocht bij dit arrest. Voorts is in dit verband van belang dat volgens de Europese Commissie, zoals aangegeven in de Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn van januari 2007, de taak om alternatieve oplossingen te beoordelen bij de bevoegde nationale instanties berust en dat deze beoordeling moet worden verricht in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken gebied.

2.8.3. Het oordeel van de voorzieningenrechter dat de minister zich gelet op de uitkomsten van de onderzoeken van Royal Haskoning, ecologisch onderzoeksbureau Van der Goes en Groot en de Vereniging voor zoogdierkunde en zoogdierbescherming (hierna: de VZZ) op het standpunt heeft kunnen stellen dat een gunstige staat van instandhouding van de in de ontheffing genoemde diersoorten voldoende is gewaarborgd indien wordt gewerkt conform het opgestelde compensatieplan en volgende de overige in de ontheffing opgelegde voorwaarden, is niet bestreden.

2.8.4. De gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de laatvlieger, de ruige dwergvleermuis en de watervleermuis zijn vermeld in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. De groene specht en de grote bonte specht zijn vogels als bedoeld in artikel 4 van de Ffw. De hazelworm is genoemd in bijlage 1 bij het Vrijstellingsbesluit. Voor deze dieren geldt derhalve de onder 2.8.1. vermelde aanvullende voorwaarde.

2.8.5. Bij de beoordeling van de vraag of er een andere bevredigende oplossing bestaat heeft de minister zich onder verwijzing naar de "Regionale visie op het wonen in Zuid-Kennemerland tot 2010" (hierna: de Regionale visie) op het standpunt gesteld dat met het oog op de belangen van de regionale woningbehoefte en taakstelling geen andere bevredigende oplossing aanwezig is, die geen of een geringere aantasting van natuurwaarden of leefgebied van soorten met zich brengt. Daarbij heeft de minister van belang geacht dat de aanwezigheid van beschermde groengebieden in deze regio een beperking vormt om nieuwbouw te kunnen realiseren en om aan de toenemende vraag naar woningen in Zuid-Kennemerland te kunnen voldoen, terwijl de onderhavige locatie een reeds verstedelijkt terrein betreft, dat niet is gelegen in een vanwege natuurwaarden beschermd gebied, en de gunstige staat van instandhouding van de desbetreffende soorten niet in gevaar komt met de uitvoering van het project.

2.8.6. In de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 in het kader van het bestemmingsplan "Meer en Berg", waarin de herinrichting van het gebied voor woondoeleinden en de aanleg van een cultuur- en natuurpark planologisch mogelijk is gemaakt, is overwogen dat, mede gelet op het ontbreken van uitleglocaties, geen andere bevredigende oplossing bestaat om te voldoen aan de woningbouwopgave in bestaand stedelijk gebied binnen de regio Zuid-Kennemerland. Gelet op de hiervoor weergegeven overwegingen die de minister, bij wie de taak berust om alternatieve oplossingen te beoordelen, aan de ontheffingverlening ten grondslag heeft gelegd en gelet op het feit dat de gunstige staat van instandhouding van de onderhavige soorten voldoende is gewaarborgd met de uitvoering van het project, ziet de Afdeling in hetgeen de stichting op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding thans anders te oordelen. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft verwezen naar de uitspraak van 14 december 2005.

2.9. Gelet op het voorgaande, zijn de hoger beroepen van de stichting en de vereniging ongegrond.

Het hoger beroep van de vennootschap

2.10. De vennootschap richt zich allereerst tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het aan de ontheffingverlening ten grondslag gelegde artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit zich niet verdraagt met artikel 16 van de Habitatrichtlijn en artikel 9 van de Vogelrichtlijn en om die reden buiten toepassing had moeten worden gelaten. Daartoe verwijst de vennootschap naar het standpunt van de minister, zoals onder meer verwoord in de besluiten van 6 februari 2008, dat, kort gezegd, het belang van de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting en ontwikkeling weliswaar niet in de richtlijnen staat genoemd als afwijkingsgrond van de daarin opgenomen verboden, maar dat dit ook niet hoeft omdat er ruimte bestaat tussen de nationale en Europeesrechtelijke verbodsbepalingen.

2.10.1. In artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn is onder de letters a tot en met e een aantal belangen genoemd met het oog waarop de lidstaten mogen afwijken van de verbodsbepalingen, neergelegd in de artikelen 12 tot en met 14 en 15, onder a en b, van die richtlijn, waaronder de verbodsbepalingen die gelden ten aanzien van de in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn vermelde soorten. Afwijking van die verbodsbepalingen met het oog op bedoelde belangen is toegestaan, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. In artikel 9, eerste lid, van de Vogelrichtlijn is onder de letters a tot en met c een aantal belangen genoemd met het oog waarop de lidstaten mogen afwijken van de verbodsbepalingen, neergelegd in de artikelen 5 tot en met 8, van die richtlijn, waaronder de verbodsbepalingen die gelden ten aanzien van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het EG-Verdrag van toepassing is. Afwijking van die verbodsbepalingen met het oog op bedoelde belangen is toegestaan, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat.

2.10.2. De Afdeling stelt voorop dat de hazelworm weliswaar volgens nationale regelgeving aanvullende bescherming geniet, maar niet is vermeld in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. Dit betekent dat artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn zich er niet tegen verzet dat het onder artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit genoemde belang aan de ontheffing ten grondslag is gelegd voor zover deze ziet op de hazelworm. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.

2.10.3. Zoals hiervoor is overwogen zijn de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis, de laatvlieger, de ruige dwergvleermuis en de watervleermuis vermeld in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. Zij dienen derhalve te worden aangemerkt als diersoorten van communautair belang die strikt moeten worden beschermd. Deze vleermuizen vallen aldus onder het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn. De groene specht en de grote bonte specht zijn natuurlijk in het wild levende vogelsoorten zoals bedoeld in de Vogelrichtlijn en in artikel 4 van de Ffw, waarvoor eveneens aanvullende communautaire bescherming geldt.

2.10.4. Het door de minister aan het besluit tot ontheffingverlening ten grondslag gelegde belang van de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit, wordt in het eerste lid van artikel 16 van de Habitatrichtlijn en in het eerste lid van artikel 9 van de Vogelrichtlijn niet genoemd.

2.10.5. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat lidstaten in de nationale wetgeving grondslagen voor het verlenen van ontheffing van aan de Habitatrichtlijn ontleende verbodsbepalingen mogen hanteren die niet in die richtlijn zijn genoemd en hiervan ook niet direct zijn af te leiden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 21 januari 2009 in zaak nr. 200802863/1, heeft de in artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit neergelegde grondslag voor het verlenen van ontheffing, een ruimere strekking dan de grondslagen voor ontheffing die zijn neergelegd onder a tot en met e van artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en a tot en met c van artikel 9, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. Derhalve kan niet worden uitgesloten dat toepassing van artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit, ten aanzien van diersoorten vermeld in Bijlage IV bij de Habitatrichtlijn en vermeld in de Vogelrichtlijn, het verlenen van ontheffing van de in de Ffw neergelegde verbodsbepalingen mogelijk maakt om andere redenen dan die welke op uitputtende wijze in artikel 16, eerste lid, onder a tot en met e, van de Habitatrichtlijn en artikel 9, eerste lid, onder a tot en met c, van de Vogelrichtlijn zijn genoemd.

2.10.6. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen dat de grondslag voor het verlenen van ontheffing die is neergelegd in artikel 2, derde lid, aanhef en onder j, van het Vrijstellingsbesluit, zich niet verdraagt met artikel 16 van de Habitatrichtlijn en artikel 9 van de Vogelrichtlijn. Nu de verleende ontheffing mede geldt ten aanzien van genoemde vleermuizen en spechten die onder het beschermingsregime van die richtlijnen vallen, heeft de minister deze bepaling niet aan zijn besluit tot ontheffingverlening, voor zover deze ziet op deze vleermuizen en spechten, ten grondslag mogen leggen.

2.11. De vennootschap richt zich voorts tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat voor zover de ontheffing betrekking heeft op de werkzaamheden op het Provinciaal Ziekenhuis-terrein die geen verband houden met de saneringswerkzaamheden, geen sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang die de ontheffing rechtvaardigen, zodat de ontheffing evenmin kon worden verleend op grond van artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit en de bestreden besluiten op dit punt in strijd zijn met artikel 75, zesde lid, aanhef en onder c, van de Ffw. De vennootschap benadrukt dat de herontwikkeling van het terrein en de daarop aanwezige bebouwing een in logistiek en financieel opzicht samenhangend project is en als één geheel moet worden beoordeeld. De vennootschap voert in dit verband voorts aan dat uit de Regionale visie blijkt dat er binnen de regio Zuid-Kennemerland te weinig aanbod is van woningen in bepaalde prijsklassen, vooral in de middeldure koop- en huursector. Door het gebrek aan uitleggebieden kan in de woningbehoefte uitsluitend worden voorzien door middel van kleinschalige nieuwbouw dan wel opvang in de bestaande woningvoorraad. De grote behoefte aan kwalitatieve woningen in het middensegment leidt tot stagnatie op de woningmarkt. Ook is er een toenemende vraag naar grotere woningen. Volgens het Streekplan Noord-Holland-Zuid is er voor Zuid-Kennemerland in de periode tot 2020 een capaciteitstekort van 5000 woningen. In de berekeningen voor de totale woningbouwopgave voor deze regio tussen 2000 en 2020 is de provincie uitgegaan van de realisering van 420 tot 525 woningen in de gemeente Bloemendaal, waaronder de woningen op Park Brederode. Met dit project worden woningen van een woningtype gerealiseerd, waarmee de doorstroming op de woningmarkt in de regio wordt bevorderd en meer woningen elders in het middensegment vrij komen. Bovendien wordt, aldus de vennootschap, met dit woningtype de identiteit en het unieke karakter van dit terrein versterkt en worden middelen gegenereerd om op het terrein ook sociale woningbouw te kunnen realiseren. De uitvoering van het project maakt het voorts mogelijk dat het hoofdgebouw dat tot Rijksmonument is aangewezen kan worden gerestaureerd en behouden. Daarbij kan op korte termijn tot sanering van in het gebouw ten gevolge van vandalisme verspreid voorkomende asbest worden overgegaan, zoals uit een oogpunt van bescherming van volksgezondheid is aanbevolen. Daarnaast strekt het project tot natuurontwikkeling en is onderdeel van de aanleg van het natuurpark het graven van een kwelbeek en de ontwikkeling van nat schraal grasland. Een dergelijk met kwelwater gevoed binnenduingrasland heeft een hogere natuurwaarde dan het huidige grasland. Volgens de vennootschap moet aan de omvang van het project een relatieve betekenis worden gehecht en moet deze worden afgezet tegen de woningbouwmogelijkheden in de gemeente en in de regio. Verder wijst de vennootschap erop dat het bestuursorgaan een afweging moet maken tussen de belangen die met het project zijn gemoeid en het belang van de bescherming van natuurwaarden. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsvrijheid die door de rechter moet worden gerespecteerd, aldus de vennootschap.

2.11.1. De Afdeling stelt voorop dat uit het bepaalde in artikel 2d, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vrijstellingsbesluit en uit de Nota van Toelichting op het Vrijstellingsbesluit (Staatsblad 2000, 525, p. 17) volgt dat dwingende redenen van groot openbaar belang, zoals vermeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, niet aan een ontheffing ten grondslag mogen worden gelegd die betrekking heeft op vogelsoorten, bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw. Dit betekent dat de minister deze bepaling niet aan zijn besluit tot ontheffingverlening voor zover deze ziet op de groene specht en de grote bonte specht ten grondslag heeft mogen leggen en dat de voorzieningenrechter reeds daarom de besluiten van 6 februari 2008 in zoverre terecht heeft vernietigd.

2.11.2. Uit de hiervoor vermelde Regionale visie kan het volgende worden afgeleid. De regio Zuid-Kennemerland kent een gespannen woningmarkt. Er zijn geringe mogelijkheden voor nieuwbouw door het gebrek aan uitleglocaties in Zuid-Kennemerland. Nieuwbouw zal moeten plaatsvinden binnen het bestaande stedelijk gebied. Er bestaat een stagnatie van doorstroming op de woningmarkt door onder meer gebrek aan kwalitatieve woningen en een gebrek aan beschikbare woningen in het middensegment, waardoor er eveneens druk op de bestaande woningvoorraad bestaat. De financiële middelen voor de bouw van sociale huurwoningen worden door de corporaties opgebracht door verdichting, door verkoop van sociale huurwoningen of door de bouw van duurdere koopwoningen.

2.11.3. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat aan de Regionale visie geen gedegen onderzoek ten grondslag ligt en dat in de Regionale visie geen juist beeld wordt gegeven van de regionale woningbehoefte en de knelpunten op de regionale woningmarkt. Het project voorziet in de bouw van woningen voor de regio, op een terrein waar voorheen al gebouwen stonden met verblijfsvoorzieningen. Aannemelijk is gemaakt dat aan het type woningen, waarin het project voorziet, behoefte bestaat en dat met de uitvoering van het project een noodzakelijke doorstroming op de woningmarkt wordt bereikt. Bovendien maakt het project het mogelijk dat op het terrein ook woningen in de sociale sector worden gerealiseerd. Aldus strekt het project tot het wegnemen van knelpunten op de regionale woningmarkt. Hiermee wordt een dwingend belang van de volkshuisvesting in de gemeente en in de regio gediend en wordt een langetermijndoelstelling nagestreefd. Uit de hiervoor aangehaalde uitspraak van het Hof van Justitie van 20 september 2007 kan worden afgeleid dat het belang dat met de uitvoering van het project is gediend dient te worden afgewogen tegen de aantasting van in dit geval de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in het gebied voorkomende soorten. In een door de vennootschap overgelegde notitie van Royal Haskoning van 2 december 2008 is in aanvulling op de reeds eerder overgelegde onderzoeksrapporten uiteengezet dat er op het betrokken terrein sinds 2002 een doorlopende monitoring plaatsvindt van de aanwezige natuurwaarden. In de monitoringsrapportage worden de resultaten van de door VZZ en RAVON gehouden inventarisaties gekoppeld aan de op het terrein in uitvoering en/of in planning zijnde werkzaamheden. Dit heeft ertoe geleid dat, voor zover al werkzaamheden worden uitgevoerd aan de gebouwen op het terrein waar (tijdelijke) voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in de ontheffing genoemde vleermuizen zijn aangetroffen, deze werkzaamheden door het treffen van mitigerende maatregelen zo zullen worden uitgevoerd dat negatieve effecten voor deze verblijfplaatsen worden tegengegaan. Aan de ontheffing is de voorwaarde verbonden dat moet worden gewerkt volgens een ecologisch werkprotocol, waarin de mitigerende maatregelen moeten worden opgenomen. Verder is aan de ontheffing de voorwaarde verbonden dat verblijfbomen van boombewonende vleermuizen dienen te worden gehandhaafd en dat ten behoeve van de watervleermuis, voor zover deze een vaste rust- of verblijfplaats op het terrein heeft, compensatie plaatsvindt. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling aannemelijk gemaakt dat het project op een zodanige wijze ten gevolge van mitigerende en compenserende maatregelen wordt uitgevoerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan en dat van een ernstige aantasting van de door artikel 11 van de Ffw beschermde belangen geen sprake is.

In het licht hiervan heeft de minister in dit geval het belang dat met de realisatie van het project is gemoeid, afgezet tegen de aantasting van voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de betrokken soorten, zoals hiervoor omschreven en beoordeeld, als een dwingende reden van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 2, derde lid, aanhef en onder e, van het Vrijstellingsbesluit kunnen aanmerken met het oog waarop de ontheffingverlening voor de genoemde vleermuizensoorten gerechtvaardigd kan worden geacht.

2.12. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van de vennootschap gegrond is.

Conclusie

2.13. De hoger beroepen van de stichting en de vereniging zijn ongegrond. Het hoger beroep van de vennootschap is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de beroepen gegrond zijn verklaard en de besluiten van 6 februari 2008 zijn vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de inleidende beroepen in het licht van de voorgedragen gronden en gelet op hetgeen onder 2.11.1. van deze uitspraak is overwogen gegrond verklaren en de besluiten van 6 februari 2008 vernietigen voor zover daarbij de ontheffing is gehandhaafd voor zover deze ziet op de groene specht en de grote bonte specht. De Afdeling ziet geen aanleiding om in zoverre met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. Vaststaat dat er reeds bomen zijn gekapt. De Afdeling gaat er voorts vanuit dat, zoals door de vennootschap toegelicht, voordat tot het kappen van bomen wordt overgegaan, deze ter voorkoming van beschadiging, vernieling of verstoring van nesten en/of verblijfplaatsen door de ecoloog op de aanwezigheid van holtes en daarin mogelijke nesten en/of verblijfplaatsen worden geïnspecteerd.

2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de hoger beroepen van de stichting Stichting Schapenduinen en de vereniging Vereniging Behoud Landgoed Meer en Berg ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van de commanditaire vennootschap Park Brederode C.V. gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 3 maart 2008 in zaken nrs. 08-1592,

08-1591, 08-2161 en 08-2166, voor zover daarbij de beroepen gegrond zijn verklaard en de besluiten van 6 februari 2008 zijn vernietigd;

IV. verklaart de door de stichting Stichting Schapenduinen en de vereniging Vereniging Behoud Landgoed Meer en Berg bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;

V. vernietigt de onderscheiden besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 6 februari 2008, kenmerk 06.1.0398/GV en kenmerk 06.1.0383/GV, voor zover daarbij de ontheffing is gehandhaafd voor zover deze ziet op de groene specht en de grote bonte specht;

VI. wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;

VII. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan de commanditaire vennootschap Park Brederode C.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) terugbetaalt.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2009

419.