Raad van State, 13-01-2010, BK9028, 200900320/1/M1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 2 december 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer aanvullende voorschriften verbonden aan de bij besluit van 31 mei 2005 verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor een spoorwegemplacement op het perceel Stationsplein 1 te Leeuwarden. Dit besluit is op 4 december 2008 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Arriva Personenvervoer Nederland B.V. (hierna: Arriva) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 2009, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 januari 2009, beroep ingesteld. Arriva heeft haar beroep aangevuld bij brief van 6 februari 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2009, waar Arriva, vertegenwoordigd door drs. ing. D. Deelstra, ProRail, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, T.R. de Groot, M.J.J. Hendrikx en ing. C.J. Windhouwer, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.L. Bennen, G. Baatje, G.H. Breukelaar en H. Dijkstra, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2.1.1. Om van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te kunnen spreken moet er, onder meer, een voldoende direct geraakt belang zijn. In de eis van direct geraakt belang komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van het besluit en de belangen van appellante.

Arriva is gebruikster van het door ProRail geëxploiteerde in Leeuwarden gelegen spoorwegemplacement. Hoewel het belang van Arriva door het bestreden besluit kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor Arriva eerst via een contractuele verhouding tussen haar en ProRail tot stand. Aldus heeft Arriva een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken, zodat Arriva ten aanzien van het bestreden besluit niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt. Het beroep van Arriva is niet-ontvankelijk.

2.2. Het beroep van ProRail is mede gericht tegen de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen met betrekking tot de begrippen doorgaand treinverkeer en doorgaande sporen. De overwegingen dienen ter motivering van het besluit, maar roepen op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven. Deze overwegingen zijn als zodanig niet voor beroep vatbaar.

Deze beroepsgrond faalt.

2.3. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag in het belang van de bescherming van het milieu beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.

Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

2.4. In 2007 heeft Arriva nieuwe dieseltreinstellen van het type Stadler GTW in gebruik genomen. Sindsdien heeft het college klachten van omwonenden ontvangen vanwege het gebruik van deze treinstellen, in het bijzonder bij het stationair draaien. Naar aanleiding van deze klachten heeft het college bij het bestreden besluit de voorschriften 1.1 tot en met 1.3 aan de vergunning verbonden. Deze voorschriften strekken tot voorkoming dan wel beperking van hinder door laagfrequent geluid.

2.5. Ingevolge voorschrift 1.1 mag laagfrequent geluid veroorzaakt door de Stadler-treinen, gemeten volgens de NSG-richtlijn laagfrequent geluid d.d. april 1999, in geluidgevoelige ruimten en verblijfsruimten van derden, niet meer bedragen dan 72, 62, 55, 48, 42, 33, 33 en 33 als grenswaarde voor het Leq ongewogen in dB(Z) voor respectievelijk tertsband 20, 25, 31,5, 40, 50, 63, 80 en 100 Hz.

Ingevolge voorschrift 1.2 worden de opgelegde waarden niet gehandhaafd indien en voor zover de gebruiker van de geluidgevoelige ruimten of verblijfsruimten geen toestemming geeft voor het in redelijkheid uitvoeren of doen uitvoeren van LFG-metingen.

Ingevolge voorschrift 1.3 gelden de waarden niet gedurende een periode van maximaal 5 minuten per treinstel indien het desbetreffende treinstel na stilstand op een bepaalde opstelplaats de motoren start en wegrijdt.

2.6. ProRail voert aan dat het verbinden van aanvullende voorschriften voor laagfrequent geluid aan de vergunning van 31 mei 2005 niet nodig is ter bescherming van het milieu. Volgens ProRail is niet komen vast te staan dat zich laagfrequent geluid voordoet. ProRail betoogt hiertoe dat de geluidmetingen die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit niet deugdelijk hebben plaatsgevonden. Zij voert daartoe aan dat de metingen niet volgens de richtlijn laagfrequent geluid van de Nederlandse Stichting Geluidhinder van april 1999 (hierna: de NSG-richtlijn) zijn uitgevoerd, omdat onder meer er te weinig metingen zijn uitgevoerd en de tijdsduur van de uitgevoerde metingen te kort is geweest, en dat het college ten onrechte na november 2007 geen nieuwe metingen heeft verricht, terwijl nadien nog maatregelen zijn uitgevoerd.

2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de metingen zijn gebaseerd op de NSG-richtlijn en dat na de verrichte metingen geen nieuwe fysieke maatregelen zijn getroffen om het laagfrequent geluid te beperken.

2.6.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat in de zomer van 2007 het toerental van de treinen bij het stationair draaien is verhoogd en softwarematige aanpassingen aan de treinen hebben plaatsgevonden om hinder van laagfrequent geluid te beperken. De Milieuadviesdienst van de gemeente Leeuwarden heeft hierna, op 24 september 2007 en 5 november 2007, geluidmetingen verricht, volgens het college op basis van de NSG-richtlijn. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat hierna geen fysieke maatregelen meer zijn getroffen.

De meting in september 2007 is een indicatieve meting geweest die aanleiding vormde nader onderzoek te doen naar het laagfrequent geluid. De meting in november 2007 heeft binnenshuis plaatsgevonden en is volgens het deskundigenbericht conform de NSG-richtlijn uigevoerd. In dit verband vermeldt het deskundigenbericht dat de metingen weliswaar korter waren dan in de NSG-richtlijn is voorgeschreven, maar dat dit is te verklaren omdat de metingen zijn verricht door een deskundige en vooraf duidelijk was dat de Stadler-treinen de bron van het laagfrequent geluid zijn. Ter zitting heeft het college nog nader toegelicht dat het niet mogelijk was langer dan vijf minuten te meten, aangezien de treinen maar vijf minuten stationair draaiden en juist het stationair draaien van treinen als hinderbron van laagfrequent geluid moet worden aangemerkt. Volgens het deskundigenbericht heeft het college met de resultaten van deze metingen aannemelijk gemaakt dat sprake is van hinder door laagfrequent geluid. In hetgeen ProRail heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding het deskundigenbericht in zoverre onjuist te achten.

Naar aanleiding van de uitspraak van de voorzitter van 11 maart 2009 in zaak nr. 200900320/2/M1 heeft het college opnieuw metingen verricht, waarbij mede de na november 2007 getroffen logistieke maatregelen in aanmerking zijn genomen. Deze metingen dateren van na het bestreden besluit, maar geven eenzelfde resultaat.

Ter zitting heeft het college naar voren gebracht te hebben beoogd alleen voorschriften vast te stellen voor de nachtperiode, aangezien juist dan sprake is van hinder door laagfrequent geluid. Nu dit in de voorschriften niet tot uitdrukking is gebracht, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.

2.7. ProRail voert aan dat, voor zover het stellen van normen met betrekking tot laagfrequent geluid nodig is, het college in voorschrift 1.1 ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de Duitse curve DIN 45680, "Messung en Bewertung tieffrequenter Gerauschimmisionen in der Nachbarschaft" (hierna: de DIN-curve) in plaats van de zogeheten Vercammen-curve. In dit verband verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2006, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://200509380/1">200509380/1</a>. Volgens ProRail heeft het college ten onrechte niet gemotiveerd waarom een zogenaamd nulhinderniveau zou moeten worden bereikt. Voorts is volgens ProRail onduidelijk waarom ter bescherming van het milieu in voorschrift 1.3 niet een langere uitzonderingsperiode dan vijf minuten kan worden toegestaan. Met de gestelde voorschriften houdt het bestreden besluit volgens ProRail een impliciete weigering van de vergunning in.

2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de Vercammen-curve onvoldoende bescherming biedt tegen hinder door laagfrequent geluid, omdat daarmee alleen onaanvaardbare en ernstige hinder wordt voorkomen. Ter voorkoming van hinder door laagfrequent geluid acht het college het noodzakelijk dat strengere grenswaarden worden voorgeschreven dan uit de Vercammen-curve voortvloeien. Het college heeft om die reden bij het stellen van grenswaarden aansluiting gezocht bij de DIN-curve.

Het college heeft de uitzondering van vijf minuten gebaseerd op wat omwonenden nog aanvaardbaar vinden. In zijn verweer en ter zitting heeft het college betoogd dat de norm van vijf minuten mede is gebaseerd op een memo van Arriva van 28 september 2007.

2.7.2. Uit het deskundigenbericht volgt dat verschillende vergelijkbare (internationale) richtlijnen voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid van laagfrequent geluid beschikbaar zijn. Het merendeel van de daarbij gehanteerde beoordelingscriteria is gebaseerd op de gehoordrempel voor laagfrequent geluid. Volgens het deskundigenbericht is tussen de Vercammen-curve en de DIN-curve een groot verschil zichtbaar vanaf de frequentie 40 Hz en hoger. Dit komt doordat in de Vercammen-curve besloten ligt dat wordt voorkomen dat meer dan 3 tot 10% van de bevolking zal worden gehinderd door laagfrequent geluid, zodat ernstige geluidhinder in substantiële mate wordt voorkomen. De DIN-curve daarentegen gaat volgens het deskundigenbericht uit van een nulhinderniveau, zodat geen hinder ontstaat van laagfrequent geluid.

Anders dan ProRail naar voren heeft gebracht, kan niet worden geoordeeld dat uit de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2006, in zaak nr. <a target="_blank" href="http://200509380/1">200509380/1</a>, volgt dat het college bij invulling van de beoordelingsvrijheid enkel de Vercammen-curve tot uitgangspunt had mogen nemen.

Het college heeft in dit geval echter niet deugdelijk gemotiveerd waarom het enerzijds in voorschrift 1.1 uitgaat van een nulhinderniveau en anderzijds, in afwijking van het door hem gehanteerde beoordelingskader, in voorschrift 1.3 een uitzondering maakt voor het opstarten en wegrijden van de treinen binnen vijf minuten waarbij de grenswaarden van voorschrift 1.1 worden overschreden. Daarbij is naar het oordeel van de Afdeling onduidelijk of met deze aanvullende voorschriften de in het kader van de onderliggende vergunning aangevraagde en vergunde bedrijfsvoering mogelijk is. In dit verband overweegt de Afdeling dat de grenswaarden in voorschrift 1.1 lager zijn dan de in november 2007 gemeten geluidbelasting. Voorts volgt naar het oordeel van de Afdeling, anders dan het college stelt, uit het memo van Arriva van 28 september 2007 niet dat treinen steeds binnen vijf minuten opstarten en wegrijden. Er wordt slechts vermeld dat de treinstellen zodanig kunnen worden opgestart dat de tijd dat een treinstel stationair draait ongeveer vijf minuten zal bedragen. Voorts is het de Afdeling aannemelijk geworden dat zich situaties kunnen voordoen dat een trein langer dan vijf minuten stationair moet draaien, omdat bijvoorbeeld een sein nog niet op veilig staat. Het bestreden besluit berust gelet hierop, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.

Deze beroepsgrond slaagt.

2.8. Het beroep van Arriva is niet-ontvankelijk. Het beroep van ProRail is gegrond. Het besluit van 2 december 2008 komt voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.

2.9. Het college dient ten aanzien van ProRail op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van Arriva bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van Arriva Personenvervoer Nederland B.V. niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep van ProRail B.V. gegrond;

III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden van 2 december 2008, kenmerk 6WMB/08;

IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden tot vergoeding van bij ProRail B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 845,59 (zegge: achthonderdvijfenveertig euro en negenenvijftig cent), waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden aan ProRail B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2010

271-590.