Raad van State, 24-02-2010, BL5379, 200903615/1/H2

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te Pey, gemeente Echt-Susteren,

tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 10 april 2009 in zaak nr. 08/1913 in het geding tussen:

appellante

en

de raad van de gemeente Echt-Susteren.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 september 2006 heeft de raad van de gemeente Echt-Susteren (hierna: de raad) aan [appellante] € 20.000,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.

Bij besluit van 25 september 2008 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, voor het overige ongegrond, en aan [appellante] een aanvullend bedrag van € 11.500,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.

Bij uitspraak van 10 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard en, voor zover thans van belang, bepaald dat de raad aan [appellante] € 2.168,00 ter vergoeding van de gemaakte kosten voor het inschakelen van een deskundige betaalt. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 mei 2009, hoger beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals die gold ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

2.1.1. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon of kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.

2.2. [appellante], sinds 16 juni 1998 eigenaar van de percelen met woning aan de [locatie] te Pey, gemeente Echt-Susteren (hierna: de percelen), heeft verzocht om vergoeding van de waardevermindering van haar woning ten gevolge van het bestemmingsplan "Kern Pey". Dit plan, in werking getreden op 2 november 2001, kent aan de percelen de bestemming "Woondoeleinden W" toe.

2.2.1. Voorheen gold voor de percelen het door de raad van de toenmalige gemeente Echt op 21 april 1960 vastgestelde bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in onderdelen der gemeente Echt voor de kernen Echt I, Echt II en Pey" (hierna: het Uitbreidingsplan), goedgekeurd door gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten) op 15 mei 1961, dat daaraan de bestemming "Bebouwing met rooilijnen en bebouwingsklasse" toekende.

Het Uitbreidingsplan is gedeeltelijk herzien in 1976 en daarna in 1983.

Ingevolge artikel 9 waren de op de kaart voor bebouwing aangewezen gronden bestemd voor de oprichting van woningen met daarbij behorende niet voor bewoning bestemde al of niet aangebouwde bijgebouwen, zoals garages, tuinhuizen, stallen of schuren. Bij de bebouwingsklassen waarbij op de kaart naast het Romeinse cijfer de letter A voorkomt, waren winkels of bedrijven toegestaan.

Ingevolge artikel 12, eerste lid, voor zover thans van belang, waren de op de kaart voor bebouwing ingevolge artikel 9 van deze voorschriften in aanmerking komende gronden bestemd voor woningen en/of winkels met de daarbij behorende bijgebouwen en andere bouwwerken, met dien verstande dat het bepaalde onder a tot met h in acht moest worden genomen.

2.2.2. Bij besluit van 14 september 2006 heeft de raad zich, in navolging van aan hem uitgebrachte rapporten van de stichting Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van 19 oktober 2004, 7 februari en 8 juni 2005 en 27 juli 2006 op het standpunt gesteld dat [appellante] door de planologische wijziging in een nadeliger situatie is komen te verkeren. Onder het oude planologische regime bestond de mogelijkheid om de woning van [appellante] te verbreden tot vrijwel de gehele breedte van het perceel en kon een deel van het perceel voor onder andere detailhandel gebruikt worden, terwijl deze mate van vergroting onder het nieuwe planologische regime niet meer mogelijk is en detailhandel slechts op een oppervlakte van maximaal 30 m² mag worden uitgeoefend. De raad heeft aan [appellante] € 20.000,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend.

2.2.3. De raad heeft naar aanleiding van het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar nader advies ingewonnen van de stichting Johan van Oldenbarnevelt Stichting (hierna: de JVO), die op 21 juni 2007 een rapport heeft uitgebracht. Volgens de JVO is [appellante] door de planologische wijziging in een nadeliger situatie komen te verkeren doordat de mogelijkheid om een tweede woning op haar percelen op te richten is komen te vervallen, en bedraagt de schade € 31.500,00. De planologische wijziging heeft verder weliswaar tot gevolg dat de detailhandelsbestemming op de percelen is komen te vervallen, maar volgens de JVO was dit ten tijde van de aankoop van de woning door [appellante] voorzienbaar op grond van de nota "Distributie-planologisch Onderzoek Echt-Centrum" (hierna: de nota DPO), zodat de hieruit voortvloeiende schade redelijkerwijs voor haar rekening behoort te blijven. Het vervallen van de vestigingsmogelijkheid voor bedrijven op de percelen is volgens de JVO een gevolg van de tweede herziening van het Uitbreidingsplan en niet van het nieuwe bestemmingsplan.

2.2.4. Bij besluit van 25 september 2008 heeft de raad, met verwijzing naar het rapport van de JVO en een advies van de commissie bezwaarschriften van 20 februari 2008, aan [appellante] een aanvullend bedrag van € 11.500,00, vermeerderd met wettelijke rente, ter vergoeding van planschade toegekend. De raad heeft zich verder, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat de door [appellante] gemaakte kosten voor het inschakelen van een deskundige niet krachtens artikel 49 WRO voor vergoeding in aanmerking komen, omdat het inschakelen van de deskundige redelijkerwijs niet noodzakelijk was om tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen.

2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het aan het besluit van 25 september 2008 ten grondslag liggende rapport van de JVO onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat hierin ten onrechte wordt aangenomen dat het vervallen van de vestigingsmogelijkheid voor bedrijven op haar percelen reeds een gevolg was van de tweede herziening van het Uitbreidingsplan en daarom geen gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan. [appellante] stelt dat de gemeente ook onder het regime van de tweede herziening van het Uitbreidingsplan de vestiging van bedrijven op de percelen aan de Houtstraat 56, 87 en Brugweg 29 mogelijk heeft gemaakt.

2.3.1. Bij besluit van 27 oktober 1983 heeft de raad van de gemeente Echt de tweede herziening van het Uitbreidingsplan vastgesteld, goedgekeurd door gedeputeerde staten op 17 juli 1984, waarbij onder meer een nieuw artikel 12 aan de planvoorschriften is toegevoegd. Ingevolge het eerste lid van dit artikel zijn de op de kaart voor bebouwing in aanmerking komende gronden bestemd voor woningen en/of winkels. Uit oogpunt van rechtszekerheid kunnen de planvoorschriften, die dat niet duidelijk bepalen, evenwel niet zo worden uitgelegd dat op de percelen van [appellante], die ingevolge de plankaart voor bebouwing in aanmerking komen, derhalve geen bedrijven waren toegestaan. Daarbij is van belang dat artikel 9 van de planvoorschriften, dat bedrijven op de percelen van [appellante] toestond, bij deze herziening van het Uitbreidingsplan is gehandhaafd. Voorts is van belang dat uit de toelichting op de tweede herziening niet kan worden afgeleid dat artikel 12 een bestemmingswijziging behelsde, maar slechts dat was beoogd het oude bestemmingsplan aan de WRO aan te passen. De Afdeling merkt daarbij op, dat het standpunt van de raad, dat artikel 12 niettemin een bestemmingswijziging zou inhouden, ook niet wordt bevestigd door het door de gemeente gevoerde beleid ter zake van de vestiging van bedrijven onder het regime van de tweede herziening van het Uitbreidingsplan, zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd.

De rechtbank heeft niet onderkend dat de raad zich derhalve ten onrechte in navolging van het rapport van de JVO op het standpunt heeft gesteld dat het vervallen van de vestigingsmogelijkheid voor bedrijven op de percelen van [appellante] reeds een gevolg was van de tweede herziening van het Uitbreidingsplan en daarom geen gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan.

Het betoog slaagt.

2.4. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het aan het besluit van 25 september 2008 ten grondslag liggende advies van de JVO er ten onrechte van uitgaat dat het vervallen van de detailhandelsbestemming op haar percelen voorzienbaar was op grond van de nota DPO.

2.4.1. Of sprake is van voorzienbaarheid moet, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 februari 2003 in zaak nr. 200202248/1, worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij is van belang of concrete beleidsvoornemens bestonden die openbaar zijn gemaakt.

2.4.2. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, moet de nota DPO ten tijde van de aankoop van haar woning op 16 juni 1998 kenbaar worden geacht, omdat hetgeen in deze nota is neergelegd als beleid is vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 24 juni 1993 van de toenmalige gemeente Echt.

2.4.3. In de nota DPO staat op pagina's 3 en 4 onder meer:

'Overeenkomstig het rijks- en provinciale beleid met betrekking tot verzorgingsstructuur is het beleid van de gemeente Echt gericht op handhaving c.q. versterking van de functioneel-hiërarchische opbouw van het voorzieningenapparaat en in het bijzonder van de winkelvoorzieningen.(…) Voor Echt betekent dit in concreto dat wordt uitgegaan van de volgende winkelstructuur (zie figuur 1):

(…)

b. twee nevenconcentraties namelijk in de kern Echt de Nieuwe Markt en in de kern Pey de winkelconcentratie in het westelijk deel van de Houtstraat. Deze nevenconcentraties hebben in beginsel alleen een lokaal-verzorgende functie op buurt/wijkniveau (aanbod dagelijkse behoeften op loop c.q. fietsafstand);

c. verspreide winkelvestigingen, waarbij het gaat om reeds bestaande winkelvestigingen. Voor zover deze een lokaal-verzorgende functie hebben kunnen ze gehandhaafd blijven; overigens is het beleid gericht op concentratie c.q. verplaatsing. Uitgangspunt is dat nieuwe perifere vestigingen buiten de winkelconcentraties alleen in uitzonderingsgevallen worden toegestaan.

(…) het gemeentelijke beleid [is] gericht op verdergaande concentratie van het winkelapparaat door middel van de volgende maatregelen: (…) het tegengaan van (aanzienlijke) uitbreiding van bestaande verspreide winkelvestigingen c.q. nieuwe perifere vestigingen (buiten het Centrumgebied en buiten de nevenconcentraties).'

2.4.4. De raad heeft zich in navolging van het advies van de JVO op het standpunt gesteld dat het vervallen van de detailhandelsbestemming op de percelen van [appellante] op grond van de nota DPO voorzienbaar was, omdat de percelen van [appellante] niet aan het westelijk deel van de Houtstraat en derhalve buiten de nevenconcentratie van het winkelapparaat zijn gelegen, alwaar de vestiging van winkels niet wenselijk was. Figuur 1 van de nota DPO biedt evenwel onvoldoende concrete aanknopingspunten voor de juistheid van het standpunt dat de percelen van [appellante] niet aan het westelijk deel van de Houtstraat zijn gelegen. Daarentegen is ter zitting gebleken dat de percelen van [appellante] volgens een door de raad getoonde kaart wel aan het westelijk deel van de Houtstraat liggen. Voorts ziet het in de nota DPO neergelegde concentratiebeleid, zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd en de raad ter zitting heeft bevestigd, louter op winkels met een 'bovenwijkse' functie en niet op winkels met een louter lokale functie. De rechtbank heeft niet onderkend dat de raad zich derhalve ten onrechte in navolging van het rapport van de JVO op het standpunt heeft gesteld dat het vervallen van de detailhandelsbestemming op de percelen van [appellante] op basis van de nota DPO voorzienbaar was.

Ook dit betoog slaagt.

2.5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft bepaald dat de raad € 2.168,00 ter vergoeding van de gemaakte kosten voor het inschakelen van een deskundige aan haar moet betalen. [appellante] voert aan dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de kosten voor het inschakelen van Adviesgroep Langhout & Wiarda juristen (hierna: Langhout), dat heeft geresulteerd in een rapport van 21 december 2005, € 2.618,00 bedragen. [appellante] wijst in dit verband op een factuur van Langhout van 23 januari 2006.

2.5.1. De raad heeft ter zitting toegegeven dat de rechtbank blijkbaar een kennelijke schrijffout heeft gemaakt en toegezegd dat de raad de door [appellante] gemaakte kosten voor het laten opstellen van het rapport van 21 december 2005 door Langhout ten bedrage van € 2.618,000 zal vergoeden. Het betoog behoeft derhalve geen verdere bespreking meer en faalt wegens gebrek aan belang.

2.6. [appellante] voert voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen aanleiding bestaat om een bijdrage toe te kennen in de deskundigenkosten voor het laten uitbrengen van het rapport van Langhout van 22 november 2007.

2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 januari 1998 in zaak nr. H01.96.0011; gepubliceerd in AB 1998, 143), kan bij de toepassing van artikel 49 WRO aanleiding bestaan voor het toekennen van een bijdrage in de deskundigenkosten, indien het inschakelen van de deskundige redelijkerwijs noodzakelijk was om tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen. Het rapport van de Langhout van 22 november 2007 is uitgebracht nadat het rapport van de JVO aan de raad tot stand was gekomen en was, gezien de inhoud van deze reactie en hetgeen hiervoor is overwogen, redelijkerwijs noodzakelijk om tot een geobjectiveerde waardebepaling te komen. De rechtbank heeft niet onderkend dat de raad zich derhalve ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante] hiervoor gemaakte kosten ten bedrage van € 1.435,44 niet krachtens artikel 49 WRO voor vergoeding in aanmerking komen.

Het betoog slaagt derhalve.

2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 september 2008 van de raad alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht eveneens voor vernietiging in aanmerking. De raad dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

2.8. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 10 april 2009 in zaak nr. 08/1913, voor zover daarbij het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond is verklaard;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ook voor het overige gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Echt-Susteren van 25 september 2008, kenmerk 2008/7111;

V. veroordeelt de raad van de gemeente Echt-Susteren tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 137,05 (zegge: honderdzevenendertig euro en vijf cent);

VI. gelast dat de raad van de gemeente Echt-Susteren aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2010

344.