Raad van State, 10-03-2010, BL7011, 200903950/1/H2

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij onderscheiden besluiten van 3 en 10 juli 2008 heeft het College voor zorgverzekeringen (hierna: het college) de aan de stichting Stichting MEE Zuid-Holland Noord (hierna: de Stichting) voor 2004 en 2005 verleende subsidies lager vastgesteld.

Bij besluit van 22 april 2009 heeft het college het door de Stichting tegen het besluit van 3 juli 2008 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de subsidie voor 2004 opnieuw lager vastgesteld.

Tegen dit besluit, alsmede tegen het feit dat het college in dat besluit geen beslissing had genomen ten aanzien van de bezwaren tegen de subsidievaststelling voor 2005, heeft de Stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 juni 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 28 juni 2009.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Bij besluit van 25 september 2009 heeft het college alsnog het door de Stichting tegen het besluit van 10 juli 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

De Stichting heeft een nadere reactie ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2010, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, vergezeld door [directeur] en [financieel manager], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.D. van der Herberg en J. Wesdorp, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ter zitting heeft de Stichting de beroepsgrond dat in het besluit van 22 april 2009 ten onrechte geen toepassing is gegeven aan artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingetrokken.

2.2. Ingevolge artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) worden op de balans voorzieningen opgenomen tegen naar hun aard duidelijk omschreven verplichtingen die op de balansdatum als waarschijnlijk of als vaststaand worden beschouwd, maar waarvan niet bekend is in welke omvang of wanneer zij zullen ontstaan. Tevens kunnen voorzieningen worden opgenomen tegen uitgaven die in een volgend boekjaar zullen worden gedaan, voor zover het doen van die uitgaven zijn oorsprong mede vindt voor het einde van het boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren.

Ingevolge artikel 1.1.2, eerste lid, van de Regeling Subsidies AWBZ en Ziekenfondswet (hierna: de Regeling), voor zover hier van belang, verstrekt het college op grond van deze regeling subsidies voor de in hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3 van deze regeling aangegeven doeleinden.

Ingevolge het tweede lid geschiedt het aanvragen van de subsidie en de subsidievaststelling alsmede het nemen van besluiten met betrekking tot subsidies overeenkomstig de in deze regeling gestelde regels.

Ingevolge artikel 1.8.7, eerste lid, wordt het bedrag van de verleende instellingssubsidie voor zover dat, zonder toepassing van de in artikel 1.2.2 bedoelde vermindering, na uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten overeenkomstig de geldende verplichtingen, niet is besteed aan de doeleinden waarvoor het is verstrekt, gereserveerd.

Ingevolge het derde lid, worden toevoegingen aan voorzieningen als bedoeld in artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het BW, die samenhangen met de gesubsidieerde activiteiten, gerekend tot de lasten van de gesubsidieerde activiteiten bedoeld in het tweede lid.

Ingevolge artikel 1.10.1 geeft het college binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag, bedoeld in artikel 1.9.1, een beschikking tot vaststelling van de subsidie.

Ingevolge artikel 2.4.4.1, eerste lid, worden aan de door het college, op basis van door het college vast te stellen nadere regels inzake spreiding en behoefte, aangewezen MEE-organisaties instellingssubsidies verleend voor laagdrempelige, onafhankelijke en betrouwbare cliëntondersteuning ten behoeve van verzekerden met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap of een beperking uit het autistisch spectrum.

Ingevolge het derde lid, zoals dat luidde tot 1 januari 2005, wordt bij de subsidiëring van cliëntondersteuning onderscheid gemaakt tussen de volgende taken:

a. collectieve cliëntondersteuning;

b. individuele cliëntondersteuning;

c. extra productie met betrekking tot de individuele cliëntondersteuning, bedoeld onder b; en

d. faciliteren van de aansturing, coördinatie en ondersteuning van projecten integrale vroeghulp.

Ingevolge artikel 2.4.4.3 wordt de subsidie verdeeld met inachtneming van de door het college vast te stellen beleidsregels.

Ingevolge artikel 2.4.4.10, eerste lid, zijn de artikelen 1.2.2 en 1.8.7 niet van toepassing.

Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde tot 1 januari 2005, worden toevoegingen aan voorzieningen niet gerekend tot de lasten van de taken, bedoeld in artikel 2.4.4.1, derde lid.

Ingevolge het tweede lid, zoals dat luidde vanaf 1 januari 2005, vinden toevoegingen aan voorzieningen plaats in overeenstemming met de door het college vast te stellen beleidsregel.

2.3. Bij besluit van 8 juli 2004 heeft het college voor 2004 aan de Stichting een subsidie verleend voor collectieve en individuele cliëntondersteuning en projecten integrale vroeghulp ten bedrage van € 12.973.007,00.

Bij besluit van 20 oktober 2004 heeft het college voor 2004 aan de Stichting een aanvullende subsidie verleend van € 1.951.771,00.

Bij besluit van 1 juli 2005 heeft het college voor 2005 aan de Stichting een subsidie verleend voor collectieve en individuele cliëntondersteuning en projecten integrale vroeghulp ten bedrage van € 15.206.024,00.

Bij besluit van 3 juli 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, de subsidie voor 2004 vastgesteld op een bedrag van € 13.368.063,00 en aangekondigd dat het teveel aan ontvangen voorschotten zal worden verrekend met het subsidiebedrag voor 2008. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de dotaties aan de voorziening sociaal beleid en de reservering voor vakantiedagen niet subsidiabel zijn, nu de beleidsregel productie MEE-organisaties 2004 daarin niet voorziet.

Bij besluit van 10 juli 2008 heeft het college de subsidie voor 2005 vastgesteld op een bedrag van € 14.119.599,00 en aangekondigd dat het teveel aan ontvangen voorschotten zal worden verrekend met het subsidiebedrag voor 2008. Het college heeft aan de lagere vaststelling ten grondslag gelegd dat de dotaties aan de voorzieningen sociaal beleid reorganisatie en scholing reorganisatie niet subsidiabel zijn.

Bij besluit van 22 april 2009 heeft het college, beslissende op de bezwaren tegen de besluiten van 3 en 10 juli 2008, het besluit van 3 juli 2008 herroepen, de dotatie aan de voorziening voor vakantiedagen alsnog bij de subsidievaststelling betrokken en de subsidie voor 2004 vastgesteld op een bedrag van € 13.609.430,00. Het college heeft aan de lagere vaststelling ten grondslag gelegd dat de Regeling uitgaat van een kasstelsel, waarbij alleen daadwerkelijke uitgaven in enig subsidiejaar en voorzieningen die uitdrukkelijk in de Regeling zijn genoemd voor subsidie in aanmerking komen. De regeling voorziet niet in het creëren van een voorziening voor sociaal beleid en voorziet evenmin in het toevoegen aan die voorziening in enig jaar, aldus het college.

Bij brief van 28 juni 2009, waarbij de gronden van beroep zijn aangevuld, heeft de Stichting er op gewezen dat in het besluit van 22 april 2009 niet inhoudelijk is beslist op het bezwaar, voor zover dat was gericht tegen de vaststelling voor het jaar 2005.

Bij besluit van 25 september 2009 heeft het college het besluit van 10 juli 2008 gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat de Regeling uitgaat van een kasstelsel, waarbij alleen daadwerkelijke uitgaven in enig subsidiejaar en voorzieningen die uitdrukkelijk in de Regeling zijn genoemd voor subsidie in aanmerking komen. De regeling voorziet niet in het creëren van voorzieningen voor sociaal beleid en scholing en voorziet evenmin in het toevoegen aan die voorzieningen in enig jaar, aldus het college.

2.4. Het besluit van 25 september 2009 komt niet geheel aan de bezwaren van de Stichting tegen het besluit van 10 juli 2008 tegemoet. Om die reden wordt het beroep van de Stichting, gelet op artikel 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.

2.5. De Stichting betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de toevoegingen in enig jaar aan de voorzieningen sociaal beleid en scholing niet subsidiabel zijn. Ter motivering voert zij aan dat zij op grond van het jaarrekeningrecht verplicht is voorzieningen voor sociaal beleid en scholing te vormen, omdat het in rechte afdwingbare verplichtingen betreft, waarvan de afwikkeling leidt tot een uitstroom van middelen. Het is volgens de Stichting bedrijfseconomisch onverantwoord om geen voorziening te treffen en af te wachten of de verplichtingen die ontstaan in 2004 en 2005, in enig jaar in de toekomst geheel of gedeeltelijk uit de in dat jaar verleende subsidie of uit de reserve kunnen worden gefinancierd. Ter zitting heeft de Stichting in dat verband uiteengezet dat de MEE-organisaties werden geconfronteerd met de toekomstige invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Als gevolg daarvan hadden zij er rekening meer te houden dat taken die tot die tijd nog door de MEE-organisaties werden uitgevoerd in de toekomst mogelijk door gemeenten zouden worden overgenomen. Dat zou betekenen dat de MEE-organisaties mogelijk zouden moeten gaan inkrimpen. Om de financiële gevolgen daarvan op te vangen was het volgens de Stichting noodzakelijk om voorzieningen te treffen voor het voeren van sociaal beleid en scholing en had het beleid er in moeten voorzien dat ook die voorzieningen met subsidiegelden mochten worden gevormd. Dat de Regeling en de daarop gebaseerde beleidsregels niet voorzien in voorzieningen voor sociaal beleid en scholing, staat er gelet daarop volgens de Stichting dan ook niet aan in de weg dat toevoegingen aan die voorzieningen kunnen worden betrokken in de subsidievaststelling.

2.5.1. Voorop moet worden gesteld dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 november 2007 in zaak nr. 200702262/1), de onderhavige subsidies niet worden vastgesteld op basis van de jaarrekening van de gesubsidieerde instelling, maar op basis van de werkelijk gemaakte subsidiabele kosten. Dat de Stichting, naar zij stelt, op grond van het jaarrekeningrecht verplicht is voorzieningen voor sociaal beleid en scholing te vormen, wat daar verder ook van zij, is derhalve niet van doorslaggevend belang voor de vaststelling van de subsidie.

2.5.2. Hoewel, naar de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 april 2009 in zaak nr. 200805544/1/H2) artikel 1.8.7, derde lid, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 374 van Boek 2 van het BW, de algemene mogelijkheid biedt aan subsidieontvangers om toevoegingen aan voorzieningen te plegen voor zover de voorzieningen samenhangen met gesubsidieerde activiteiten, zijn in de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk II van de Regeling betreffende subsidies ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten op die algemene mogelijkheid beperkingen aangebracht. Een dergelijke beperking vormt artikel 2.4.4.10, eerste lid, van de Regeling, waarin de artikelen 1.2.2 en 1.8.7. niet van toepassing worden verklaard op subsidiëring van zogenoemde MEE-organisaties. In de toelichting op die bepaling is vermeld dat de hoogte van de instellingssubsidie wordt bepaald overeenkomstig de vast te stellen beleidsregels 'productie MEE-organisatie' en 'MEE-organisatiekosten'. Ter beantwoording ligt thans voor de vraag of de Regeling en de daarop gebaseerde, door het college vastgestelde, beleidsregels een basis vormen voor de subsidiëring van toevoegingen aan de voorzieningen sociaal beleid en scholing. Artikel 2.4.4.1, derde lid, van de Regeling geeft blijkens de toelichting daarop een limitatieve opsomming van de taken van de MEE-organisatie. Deze taken komen voor subsidiëring in aanmerking. In 2004 gold ingevolge artikel 2.4.4.10, tweede lid, van de Regeling dat toevoegingen aan voorzieningen niet gerekend werden tot de lasten van de door de MEE-organisaties in het kader van de cliëntondersteuning uit te voeren taken, als hiervoor bedoeld. Dat betekent dat in 2004 op grond van de Regeling geen enkele toevoeging aan een voorziening voor subsidiëring in aanmerking kwam. Halverwege 2004 bleek echter, naar het college ter zitting uiteen heeft gezet, dat er bij de MEE-organisaties behoefte bestond om voorzieningen te vormen voor in enig jaar uit te keren vakantietoeslagen en de financiering van een spaar/verlofovereenkomst ten behoeve van de opbouw van een doorbetaald langdurig verlof in een toekomstig jaar. Daarom is in paragraaf 7.4, van de toen geldende Beleidsregel MEE-organisatiekosten, opgenomen dat die voorzieningen met subsidiegelden mochten worden gevormd. De voorzieningen sociaal beleid en scholing, die door de Stichting met subsidiebedragen zijn gevormd, zijn in deze limitatieve opsomming niet opgenomen, zodat, nog daargelaten of de Regeling de subsidiëring van toevoegingen aan voorzieningen überhaupt toeliet, ook de beleidsregel die mogelijkheid niet bood. Met ingang van 1 januari 2005 is artikel 2.4.4.10, tweede lid, van de Regeling gewijzigd, met dien verstande dat voorzieningen mochten worden gevormd met subsidiegelden, mits dat in overeenstemming was met de door het college vast te stellen beleidsregel. In paragraaf 3.4 van de Beleidsregel MEE-organisatiekosten, zoals die gold in 2005, was bepaald dat, naast de in de in 2004 geldende beleidsregel reeds opgenomen voorzieningen, ook voorzieningen voor kosten van geschillen zoals omschreven in paragraaf 4 en voorzieningen voor loonkosten ingevolge ziekte en arbeidsongeschiktheid waarvoor de MEE-organisatie niet verzekerd is, met subsidiegelden mochten worden gevormd. Ook deze beleidsregel voorziet derhalve niet in de vorming van voorzieningen voor sociaal beleid en scholing met subsidiegelden.

2.5.3. Tegen het betoog van de Stichting dat het vormen van voorzieningen voor sociaal beleid en scholing noodzakelijk was, heeft het college ingebracht dat de definitieve besluitvorming over de toekomstige wijze van financiering van cliëntondersteuning nog niet heeft plaatsgevonden en dat niet kan worden uitgesloten dat de financiering in zijn huidige vorm blijft bestaan. Evenmin valt volgens het college uit te sluiten dat de MEE-organisaties een afbouwsubsidie ontvangen bij het beëindigen van de subsidierelatie. Gelet hierop bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat het noodzakelijk was om voorzieningen te treffen voor het voeren van sociaal beleid en scholing. Het college heeft dan ook in redelijkheid het beleid kunnen voeren dat die voorzieningen niet met subsidiegelden mochten worden gevormd.

2.5.4. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de toevoegingen aan de voorzieningen sociaal beleid en scholing in 2004 en 2005 niet subsidiabel waren. Het betoog faalt.

2.6. De Stichting betoogt verder dat het college niet heeft kunnen overgaan tot terugvordering van de teveel betaalde voorschotten. Daartoe voert zij aan dat het college, door eerst in 2008 de subsidies voor 2004 en 2005 vast te stellen het recht heeft verwerkt om de te veel ontvangen voorschotten terug te vorderen. Door toch de terug te betalen voorschotten te verrekenen met de subsidie voor 2008 handelt het college volgens de Stichting in strijd met het vertrouwens-, rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel, nu zij er door het verstrijken van de tijd op heeft vertrouwd dat de subsidie overeenkomstig de aanvraag zou worden vastgesteld.

2.6.1. Door subsidiegelden aan de voorzieningen voor sociaal beleid en scholing toe te voegen heeft de Stichting in strijd met de aan de subsidie verbonden verplichtingen gehandeld en was het college op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb bevoegd de subsidie lager vast te stellen. Op grond van artikel 4:57, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met het derde lid, kan het college de terug te vorderen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen verrekenen met aan de Stichting voor dezelfde activiteit verstrekte subsidie voor een ander tijdvak. Dat artikel 1.10.1 van de Regeling bepaalt dat het college binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking tot vaststelling van de subsidie geeft, terwijl het college eerst drie onderscheidenlijk twee jaar na de vaststellingsaanvraag daarop heeft beslist, doet aan die bevoegdheid niet af, aangezien het een termijn van orde betreft en overschrijding van die termijn niet tot verval van de bevoegdheid leidt. Aan het overschrijden van de beslistermijn kan evenmin het vertrouwen worden ontleend dat de subsidie overeenkomstig de verlening zal worden vastgesteld. Zolang de subsidie niet is vastgesteld heeft de subsidieaanvrager er rekening mee te houden dat de subsidie lager kan worden vastgesteld. Dat in de subsidietijdvakken, volgend op 2004 en 2005 door de Stichting op dezelfde voet is doorgegaan, komt derhalve voor rekening en risico van de Stichting. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet de bevoegdheid had de over de jaren 2004 en 2005 teveel betaalde voorschotten te verrekenen met de over 2008 verstrekte subsidie en faalt het betoog.

2.7. Tot slot betoogt de Stichting, zoals toegelicht ter zitting, dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden, nu volgens haar geruime tijd is verstreken alvorens het college op de vaststellingsaanvragen heeft beslist. Zij verzoekt in dit verband om vergoeding van immateriële schade.

2.7.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).

2.7.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200805262/1/M2, blijft de duur van de primaire besluitvormingsprocedure buiten beschouwing bij de beoordeling of zich een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM voordoet. De Afdeling heeft in die uitspraak voorts overwogen dat in een zaak als deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en één rechterlijke instantie bestaat, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste drie jaar redelijk is. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar bedragen, waarbij de in 2.7.1 vermelde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

2.7.3. In het geval van het uitblijven van een besluit, als hier aan de orde, vangt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2009 in zaak nr. <a target="_blank" href="http://200904819/1/H2">200904819/1/H2</a>) de redelijke termijn aan bij het indienen van het bezwaar tegen het uitblijven van een besluit. Niet in geschil is dat de Stichting geen bezwaar heeft gemaakt tegen het niet-tijdig beslissen op haar verzoek om vaststelling van de subsidies voor de jaren 2004 en 2005. Dat betekent dat in dit geval de redelijke termijn aanvangt bij het indienen van het bezwaar tegen de vaststellingsbesluiten op 14 juli 2008. De periode tussen de ontvangst van het bezwaarschrift door het college en het besluit op bezwaar van 22 april 2009 bedraagt minder dan één jaar. De behandeling van de zaak bij de Afdeling heeft eveneens minder dan één jaar geduurd. Aldus zijn de in 2.7.2 bedoelde behandelingsduren in deze zaak niet overschreden en bestaat geen grond voor het oordeel dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.

2.8. Het beroep is ongegrond.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2010

502.