Raad van State, 30-06-2010, BM9703, 200909929/1/H2

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 november 2009 in zaak nr. 02/311 in het geding tussen:

Zadkine

en

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

1. Procesverloop

Bij besluit van 17 maart 1999 heeft de Regionale Directie voor de Arbeidsvoorziening Nederland (hierna: de Regionale Directie) de aan Zadkine voor de jaren 1995, 1996 en 1997 voor het project 'Futuro Laboral '95-'97' (projectnummers 9520125/96130265; hierna: het project) verleende subsidie ingetrokken en een bedrag van ƒ 2.502.625,00 (€ 1.135.641,71) teruggevorderd.

Bij besluit van 12 juli 2000 heeft de Algemene Directie voor de Arbeidsvoorziening (hierna: de Algemene Directie) het door Zadkine daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 20 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door Zadkine daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 17 maart 1999 voor wat betreft de intrekking van de voor de projectperiode in 1997 verleende subsidie ongegrond is verklaard, het besluit van 12 juli 2000 in zoverre vernietigd en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) bedoelde termijn afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Zadkine bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 januari 2010.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 200906448/1, 200907335/1, 200907337/1, 200907339/1, 200907350/1, 200908958/1, 200909702/1, 200909703/1, 200909802/1, 200909814/1, 200909817/1 en 200909820/1 ter zitting behandeld op 6 april 2010, waar Zadkine, in deze zaak vertegenwoordigd door mr. N.J.M. de Munnik, advocaat te Rotterdam, vergezeld door ir. J.C.N.E. Willems en mr. E.J. Slachter, beiden werkzaam bij Zadkine, en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, ambtenaar bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen

Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.

Bij brief van 7 april 2010 is de minister van Justitie in de gelegenheid gesteld zijn standpunt met betrekking tot de door Zadkine gestelde overschrijding van de redelijke termijn toe te lichten. Bij brief van 25 mei 2010 heeft de Raad voor de rechtspraak, mede namens de minister van Justitie, gereageerd. Zadkine heeft daarop gereageerd bij brief van 7 juni 2010.

Met toestemming van partijen is geen nadere zitting gehouden.

2. Overwegingen

2.1. De subsidie is verstrekt uit het Europees Sociaal Fonds (hierna: het ESF), één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Dit Fonds vindt zijn grondslag in de artikelen 146 en 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, de artikelen 162 en 164 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU). Op grond van artikel 158 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 174 van het VWEU, wordt onder meer het ESF ingezet bij het voeren van een Europese structuurpolitiek. Op grond van de artikelen 161, 163 en 209 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, de artikelen 177, 179 en 242 van het VWEU, zijn twee kaderverordeningen vastgesteld waarin de hoofdlijnen van het structuurfondsenbeleid zijn neergelegd, namelijk de Verordening nr. 2052/88 van 24 juni 1988 betreffende de taken van de Fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten, en de Verordening nr. 4253/88 van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van de Verordening nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (hierna: de Coördinatieverordening). Onder verwijzing naar voormelde Verordeningen en de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 17 augustus 1994, nr. C (94)1414, waarbij de Commissie het Enig Programmeringsdocument voor de structurele bijstandsverlening door de Gemeenschap (het ESF) voor het gehele Nederlandse grondgebied met betrekking tot doelstelling 3 heeft goedgekeurd voor de periode van 1 januari 1994 tot en met 31 december 1999 onder vaststelling van prioritaire zwaartepunten en van een indicatief financieringsplan, heeft het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening besloten tot vaststelling van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA nr. 1994/187, Stcrt. 1994, 239, zoals gewijzigd bij CBA nr. 1995/232, Stcrt. 1995, 205 en CBA nr. 1997/034, Stcrt. 1997, nr. 30; hierna: de ESF-regeling).

Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Verordening nr. 2988/95 van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995 L 312) wordt onder onregelmatigheid verstaan elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Europese Unie of de door de Europese Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen die rechtstreeks voor rekening van de Europese Unie worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.

Ingevolge artikel 2, derde lid, bepaalt het Unierecht de aard en de draagwijdte van de administratieve maatregelen en sancties die voor een juiste toepassing van de betrokken regeling nodig zijn rekening houdend met de aard en de ernst van de onregelmatigheid, het toegekende of ontvangen voordeel, evenals de mate van schuld.

Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening, voor zover thans van belang, nemen de lidstaten, teneinde de acties van de particuliere of publiekrechtelijke projectontwikkelaars te doen slagen, bij de tenuitvoerlegging van de acties de nodige maatregelen om:

- regelmatig te verifiëren dat de door de Europese Unie gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd,

- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,

- door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren.

Behalve indien de lidstaat en/of de bemiddelende instantie en/of projectontwikkelaar het bewijs levert/leveren dat het misbruik of de nalatigheid hem/hun niet kan worden aangerekend, is de lidstaat subsidiair aansprakelijk voor de terugbetaling van de ten onrechte betaalde bedragen.

2.1.1. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de ESF-regeling wordt subsidie uit het ESF slechts verleend, indien de aanvrager zorgdraagt voor een medesubsidiëring in de kosten van minimaal 55% van de subsidiabele kosten van het project.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, voor zover thans van belang, draagt de aanvrager er zorg voor dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.

Ingevolge het tweede lid, geeft de deelnemersadministratie inzicht in de geplande, gerealiseerde en geprognotiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren.

Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.

Ingevolge het vijfde lid biedt de administratie voldoende mogelijkheden voor een goede accountantscontrole en controle op de juiste naleving van de subsidievoorwaarden.

Ingevolge artikel 15, vierde lid, toegevoegd bij besluit van 31 januari 1997, Stcrt. 1997, nr. 30, voor zover thans van belang, vindt intrekking van de verleende subsidie plaats, indien de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorwaarden niet of onvoldoende naleeft.

2.1.2. Voor de in geding zijnde subsidiejaren is het recht van toepassing zoals dat gold voorafgaande aan de inwerkingtreding van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

2.2. Zadkine heeft bij formulier, gedateerd 27 december 1994, een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de ESF-regeling voor het project voor de periode van 1 april 1995 tot 1 april 1997.

Bij besluit van 21 april 1995 heeft het Regionaal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening Rijnmond (hierna: het Regionale Bestuur) aan Zadkine een subsidie verleend voor de projectperiode in het jaar 1995 (projectnummer 9520125) ten bedrage van maximaal ƒ 1.020.000,00 (€ 462.855,82). Het Regionaal Bestuur heeft bij besluit van 16 augustus 1996 het besluit van 21 april 1995 herzien en voor de projectperiode in het jaar 1995 een subsidie verleend van maximaal ƒ 1.147.500,00 (€ 520.712,80). Bij besluit van 26 april 1996 heeft het Regionaal Bestuur voor de projectperiode in het jaar 1996 (projectnummer 96130265) een subsidie verleend van maximaal ƒ 1.030.000,00 (€ 467.393,62). Bij de subsidieverlening is de verplichting opgelegd dat de aanvrager een aparte projectadministratie voert waarin alle gegevens zijn te verifiëren.

Bij besluit van 2 juli 1996 heeft het Regionaal Bestuur de subsidie voor het jaar 1995 vastgesteld op ƒ 1.447.500,00 (€ 656.846,86).

Bij besluit van 4 april 1997 heeft de Regionale Directie aan Zadkine voor de projectperiode in het jaar 1997 een subsidie verleend van maximaal ƒ 325.125,00 (€ 147.535,29).

Bij besluit van 17 maart 1999 heeft de Regionale Directie de aan Zadkine voor de jaren 1995, 1996 en 1997 verleende subsidie op grond van artikel 15, vierde lid, van de ESF-regeling ingetrokken en een bedrag van ƒ 2.502.625,00 (€ 1.135.641,71) teruggevorderd. Zij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat is geconstateerd dat de projectadministratie niet voldoet aan de administratievoorschriften, opgenomen in artikel 10 van de ESF-regeling. In het bijzonder is de cofinanciering van de publiekrechtelijke instelling ("inkomen deelnemers") onvoldoende gewaarborgd met bewijsstukken van uitkerende instanties.

Bij besluit van 12 juli 2000 heeft de Algemene Directie de bezwaren tegen het besluit van 17 maart 1999, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.

2.3. Zadkine betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat de ESF-regeling op dit geding ten volle van toepassing is. Daartoe voert zij aan dat uit de door haar in beroep overgelegde correspondentie blijkt dat het project uit de ESF-administratie is gehaald en is gefinancierd uit het budget voor de Bijzondere Regionale Projecten.

2.3.1. Het betoog faalt. Uit het aanvraagformulier en de bij de aanvraag overgelegde 'Toelichting ESF-aanvraag voor het project Futuro Laboral 1995/97' blijkt dat Zadkine subsidie heeft aangevraagd op grond van de ESF-regeling. De subsidie is blijkens de verleningsbesluiten ook verleend op grond van die regeling. Bij brief van 9 februari 1999 heeft de Arbeidsvoorziening Rijnmond aangekondigd dat is besloten de aan Zadkine voor het project verstrekte subsidie uit het ESF in te trekken. Bij brief van 11 maart 1999 heeft de Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening Rijnmond die intrekking herroepen, omdat gebleken was dat de subsidie niet meer kon worden ingetrokken nu het project al eerder uit de ESF-administratie was verwijderd en dus al vóór de brief van 9 februari 1999 was ingetrokken. Dit vormt, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat de ESF-regeling niet van toepassing is in dit geding. Ook de door Zadkine genoemde brief van 15 april 1999, waarbij de Regionaal Directeur Arbeidsvoorziening Rijnmond te kennen heeft gegeven om, aangezien het onzeker is of voor het project subsidie zal worden verkregen uit het ESF, gelet op de doelstelling van het project en de positieve uitstroomresultaten, bij te dragen aan de financiering uit het budget voor Bijzondere Regionale Projecten, leidt niet tot dat oordeel. Daartoe is van belang dat, wat er van die brief van 15 april 1999 ook zij, het in deze procedure gaat om de intrekking van de ESF-subsidie bij besluit van 17 maart 1999 en niet om de eventuele subsidieverlening voor het project uit andere middelen. Evenmin volgt uit de omstandigheid dat er al sinds 1995 voorschotten zijn betaald, dat de ESF-regeling niet van toepassing is. Daarbij is van belang dat de Arbeidsvoorziening Rijnmond in een faxbericht van 13 augustus 1998 te kennen heeft gegeven dat voorschotten worden verleend om het project van de liquiditeitsproblemen te verlossen. Het gaat derhalve om voorschotten die zijn betaald in afwachting van de ESF-subsidies, opdat met de uitvoering van het project niet hoefde te worden gewacht. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de door Zadkine overgelegde correspondentie niet afdoet aan het oordeel dat de ESF-regeling ten volle van toepassing is.

2.4. Zadkine betoogt verder dat de rechtbank - door met betrekking tot het inzetten van het inkomen van de deelnemers als cofinanciering te overwegen dat gelet op de ESF-regeling niet de hele uitkering als cofinanciering gebruikt kan worden als een deelnemer slechts een gedeelte van de beschikbare tijd is ingezet en derhalve uit de administratie moet blijken hoeveel uren een deelnemer voor het project is ingezet - er aan voorbij is gegaan dat zij ten tijde van de uitvoering van het project niet bekend was met de eisen, nu deze niet in de ESF-regeling en de subsidiebeschikkingen waren opgenomen. Eerst bij de wijziging van de ESF-regeling in december 1997 zijn deze eisen opgenomen.

2.4.1. Ook dit betoog faalt. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de ESF-regeling, zoals die bepaling reeds gold ten tijde van de subsidieverlening, moet de aanvrager zorgen voor cofinanciering van ten minste 55% van de projectkosten. In de toelichting staat dat bij het opvoeren van uitkeringen als subsidiabele kosten de omvang van dat bedrag minimaal tot uitdrukking dient te komen als publiekrechtelijke cofinanciering. In de toelichting bij artikel 5 van de ESF-regeling staat dat het niet de bedoeling is dat kosten aan ESF-projecten worden toegerekend die hiervoor feitelijk niet zijn gemaakt. Uit het vorenstaande vloeit voort dat slechts de uitkeringen die deelnemers ontvangen gedurende de tijd dat zij deelnemen aan het project, als subsidiabele kosten kunnen worden aangemerkt. Dat betekent ook, naar de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dat alleen de uitkering die is ontvangen voor de tijd dat een deelnemer beschikbaar is voor het project, als cofinanciering kan worden gebruikt. Dat vereist dat uit de projectadministratie blijkt hoeveel uren een deelnemer is ingezet voor een project, aangezien alleen aan de hand daarvan kan worden vastgesteld welk gedeelte van de uitkering kan worden aangewend als cofinanciering. Het betoog van Zadkine dat deze eis ten tijde van de uitvoering van het project niet bekend was, kan gelet op het vorenstaande niet worden gevolgd.

2.5. Zadkine betoogt verder dat de rechtbank ten aanzien van het projectdeel met nummer 9520125 ten onrechte heeft overwogen dat de Regionale Directie bevoegd en verplicht was de subsidie lager vast te stellen op nihil en de reeds betaalde subsidie terug te vorderen. Zadkine betwist daartoe in de eerste plaats de overweging van de rechtbank dat zij zich niet aan de op haar rustende verplichtingen heeft gehouden en dat haar dit kan worden tegengeworpen. Zij voert in dat verband aan dat de rechtbank er aan voorbij is gegaan dat de Arbeidsvoorziening, nu zij een groot politiek-bestuurlijk belang had bij het slagen van het project, met haar bewust afspraken heeft gemaakt over de te voeren projectadministratie die in strijd waren met de ESF-regeling. Zadkine wijst ter onderbouwing op een door de Algemene Directie opgestelde notitie van 1 september 2000, waaruit volgens haar blijkt dat de Arbeidsvoorziening haar, tegen wil en dank, heeft betrokken bij de onjuiste uivoering van de regelgeving. Zadkine stelt zich op het standpunt dat de Arbeidsvoorziening gelet daarop niet meer bevoegd was om de subsidieverlening in te trekken. Zadkine betwist verder de overweging van de rechtbank dat, samengevat weergegeven, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ondanks het ontbreken van een grondslag in het nationale recht, bij verordeningsconforme toepassing van het ongeschreven subsidierecht bevoegd was het vaststellingsbesluit van 2 juli 1996 te wijzigen en de subsidie voor de projectperiode in 1995 opnieuw, op nihil, vast te stellen en onverschuldigd betaalde subsidie terug te vorderen. Zij voert in dat verband aan dat de in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening neergelegde verplichting om als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen ook een verplichting voor de lidstaten inhoudt om de in die bepaling genoemde maatregelen te nemen. Door met haar afspraken te maken over de uitvoering van het project die in strijd waren met de ESF-regelgeving, heeft de Arbeidsvoorziening niet aan deze verplichting voldaan en kon zij de verloren middelen niet meer terugvorderen.

2.5.1. Door Zadkine wordt niet bestreden dat zij de ingevolge artikel 10 van de ESF-regeling en de subsidieverlening op haar rustende verplichtingen betreffende de projectadministratie niet strikt heeft nageleefd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200502910/1, waarin is verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, thans de Europese Unie, van 13 maart 2008 in de gevoegde zaken C-383/06 tot en met C-385/06 (www.curia.europa.eu), houdt dit in dat Zadkine artikel 10 van de ESF-regeling heeft geschonden en dat haar mitsdien misbruik en nalatigheid als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet worden verweten. Gelet op punt 1 van het dictum van het arrest heeft dit tot gevolg dat in de onderhavige zaak de lidstaat Nederland op grond van artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening moet overgaan tot terugvordering van de subsidie die in strijd met de ESF-regeling aan Zadkine is verstrekt, nu deze bepaling voor de lidstaat daartoe een verplichting schept, zonder dat een bevoegdheidsattributie naar nationaal recht noodzakelijk is. Deze bepaling schept derhalve de grondslag voor de bevoegdheid van de lidstaat Nederland tot terugvordering. In punt 2 van het dictum heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de terugvordering van als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen moet geschieden volgens de modaliteiten van het nationale recht, vooropgesteld dat de toepassing van dit recht geen afbreuk doet aan de toepassing en de werkzaamheid van het gemeenschapsrecht en niet tot gevolg heeft dat de terugvordering van de op onregelmatige wijze toegekende gelden nagenoeg onmogelijk wordt gemaakt. Het staat aan de nationale rechter om de toepassing van het gemeenschapsrecht ten volle te verzekeren door indien nodig nationale bepalingen zoals de Awb die hieraan in de weg staan, buiten toepassing te laten of uit te leggen. De nationale rechter kan de unierechtelijke beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen toepassen bij de beoordeling van het gedrag van zowel de begunstigde van de verloren middelen als de betrokken bestuursorganen, vooropgesteld dat met het belang van de Unie ten volle rekening wordt gehouden, aldus het Hof van Justitie.

2.5.2. Uit het vorenstaande volgt dat, nu de bevoegdheidsgrondslag voor de lidstaat Nederland tot terugvordering ingevolge het Unierecht een gegeven is, de uitoefening van de bevoegdheid moet plaatsvinden volgens de regels van het nationale recht en door het volgens het nationale recht bevoegde bestuursorgaan. Dat betekent, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, dat het ongeschreven, maar in de rechtspraak verankerde subsidierecht, zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de subsidietitel in de Awb, aldus moet worden uitgelegd dat het bestuursorgaan dat de subsidie heeft vastgesteld ook bevoegd is het vaststellingsbesluit in te trekken of ten nadele van de ontvanger te wijzigen indien ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening voor de lidstaat Nederland een verplichting bestaat van de subsidieontvanger door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren. Naar Nederlands recht dient er een besluit tot intrekking of wijziging van een eerder vaststellingsbesluit te worden genomen waarbij de onverschuldigdheid van reeds betaalde subsidiebedragen wordt vastgesteld, voordat tot terugvordering kan worden overgegaan. Dat betekent dat de Regionale Directie voor het projectdeel met nummer 9520125 ingevolge het toen geldende ongeschreven subsidierecht bevoegd was het besluit van 2 juli 1996 tot subsidievaststelling in te trekken.

2.5.3. Dat de Arbeidsvoorziening met Zadkine afspraken heeft gemaakt over de te voeren projectadministratie die in strijd waren met de in de ESF-regeling daaraan gestelde eisen doet aan vorenstaande bevoegdheid niet af. Daartoe is in de eerste plaats van belang dat het voeren van een juiste projectadministratie een eigen verantwoordelijkheid van de subsidieaanvrager betreft. Voorts is van belang dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 13 maart 2008 volgt dat uit artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening de verplichting voortvloeit om de als gevolg van misbruik en nalatigheid verloren middelen te recupereren. Het Hof van Justitie heeft in het arrest verder, in punt 56, overwogen dat op het unierechtelijke vertrouwensbeginsel geen beroep kan worden gedaan door een begunstigde die zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en daarbij verwezen naar het arrest van 12 december 1985 in zaak 67/84, Sideradria/Commissie, punt 21 (www.curia.europa.eu). Uit deze arresten leidt de Afdeling af dat volgens het Hof van Justitie sprake is van een kennelijke schending van de geldende regeling, indien de schending kenbare vereisten of verplichtingen ingevolge de geldende regeling betreft. Nu ingevolge artikel 10, eerste lid, van de ESF-regeling de aanvrager ervoor zorg draagt dat een aparte projectadministratie wordt gevoerd, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, betrouwbaar en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken, was voor Zadkine, als aanvrager, kenbaar aan welke administratieve verplichtingen zij ingevolge de ESF-regeling moest voldoen. Zoals hiervoor is overwogen, heeft Zadkine in strijd met artikel 10 van de ESF-regeling gehandeld. Gelet op het vorenstaande betekent dit dat Zadkine zich schuldig heeft gemaakt aan kennelijke schending van de geldende regeling en dat haar geen beroep toekomt op het op deze zaak van toepassing zijnde unierechtelijke vertrouwensbeginsel.

2.5.4. Aan de bevoegdheid om de als gevolg van misbruik of nalatigheid verloren middelen terug te vorderen doet evenmin af dat, naar Zadkine heeft aangevoerd, de Arbeidsvoorziening de ingevolge artikel 23, eerste lid, van de Coördinatieverordening op haar rustende verplichtingen om regelmatig te verifiëren dat de door de Europese Unie gefinancierde maatregelen stipt zijn uitgevoerd en onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen niet heeft nageleefd. Daartoe is van belang dat deze omstandigheid de ingevolge diezelfde bepaling op de lidstaat rustende verplichting om door misbruik of nalatigheid verloren middelen te recupereren, onverlet laat.

2.5.5. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij een verordeningconforme toepassing van het Nederlandse ongeschreven subsidierecht, de subsidie opnieuw, op een lager bedrag, kon en moest vaststellen en het bedrag van de onverschuldigd betaalde subsidie kon en moest terugvorderen. Het betoog faalt.

2.6. Zadkine betoogt voorts dat de rechtbank ten aanzien van het projectdeel in 1996 met nummer 96130265 ten onrechte heeft overwogen dat de Regionale Directie bevoegd en verplicht was de subsidie lager vast te stellen op nihil en de reeds betaalde subsidie terug te vorderen. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat aan de toepasselijkheid van artikel 15, vierde lid, van de ESF-regeling op de intrekking van de subsidieverlening voor het jaar 1996 niet afdoet dat dit artikellid eerst aan de ESF-regeling is toegevoegd bij besluit van 30 januari 1997, nu intrekking van de subsidie materieel hetzelfde is als vaststelling op nihil en de Regionale Directie die laatste bevoegdheid op grond van artikel 14 van de ESF-regeling in dit geval zonder meer had, ten onrechte als het ware zelf in de zaak heeft voorzien. Volgens Zadkine is de rechtbank de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aldus wel bijzonder ter wille geweest.

2.6.1. Ook dit betoog faalt. De subsidie voor het projectdeel in 1996 met nummer 96130265 is verleend bij besluit van 2 april 1996. Artikel 15, vierde lid, van de ESF-regeling, op grond waarvan een verleende subsidie kan worden ingetrokken indien de aanvrager de aan de subsidie verbonden voorwaarden niet of onvoldoende naleeft, gold toen nog niet. Dat betekent dat, naar Zadkine terecht opmerkt, de Regionale Directie strikt genomen niet bevoegd was de verlening van de subsidie voor de projectperiode in het jaar 1996 in te trekken. Nu de subsidie voor 1996 echter nog niet was vastgesteld, was de Regionale Directie ingevolge artikel 14, eerste lid, van de ESF-regeling wel bevoegd de subsidie lager, op nihil, vast te stellen, hetgeen, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, materieel hetzelfde is als het intrekken van de subsidieverlening. De rechtbank heeft gelet daarop terecht geen aanleiding gezien het in beroep bestreden besluit in zoverre te vernietigen. Voor het oordeel dat de rechtbank de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid daarmee bijzonder ter wille is geweest, bestaat dan ook geen grond.

2.7. Zadkine betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, samengevat weergegeven, de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, niet is geschonden, nu namens Zadkine verschillende malen om uitstel is gevraagd en voorts, gelet op de complexiteit en het principiële karakter van deze zaak, waarvoor het oordeel van de Afdeling over het arrest van het Hof van Justitie van 13 maart 2008 van belang is, de totale duur van de procedure wel lang, maar niet onredelijk lang is. Zadkine voert ter motivering aan dat uitsluitend uitstel is gevraagd om in vakantieperiodes te voorkomen dat de zaak op korte termijn zou worden geagendeerd voor een zitting en niet om de zaak te vertragen. Voorts had volgens Zadkine niets de rechtbank ervan hoeven weerhouden om de zaak gewoon te behandelen en een beslissing te nemen, wat er ook zij van de procedures bij het Hof van Justitie en de Afdeling.

2.7.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

2.7.2. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, nr. 30979/96; AB 2001, 86, en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00; JB 2006, 134).

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1) is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag, zoals de Afdeling voorts in die uitspraak heeft overwogen, de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de hiervoor vermelde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Daarbij heeft de Afdeling tevens overwogen dat een trage behandeling in bezwaar of beroep, kan worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling in beroep of hoger beroep.

In gevallen zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. De rechtbank mag echter niet anticiperen op een mogelijke voortvarende behandeling van een eventueel tegen haar uitspraak in te stellen hoger beroep en evenmin vanwege de mogelijkheid van hoger beroep zich van een oordeel over de schending van de redelijke termijn onthouden. In hoger beroep staat het oordeel van de rechtbank over de gestelde schending van de redelijke termijn ter beoordeling. Daarbij bestaat geen aanleiding voor compensatie van een ten tijde van de uitspraak van de rechtbank bestaande overschrijding van de redelijke termijn door een voortvarende behandeling van het hoger beroep door de Afdeling, nu de rechtbank over de behandeling van het bezwaar en beroep onafhankelijk van de behandelingsduur van een eventueel ingesteld hoger beroep binnen een redelijke termijn had te oordelen.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 4 maart 2009 in zaak nr. 200804799/1) vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juni 2007 in zaak nr. 200608140/1) volgt uit de jurisprudentie van het EHRM (onder meer de al aangehaalde uitspraak van 29 maart 2006) dat bij overschrijding van de redelijke termijn voor het nemen van een besluit, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld.

2.7.3. Sinds de ontvangst door de Algemene Directie van het bezwaarschrift van Zadkine op of omstreeks 26 april 1999 waren ten tijde van de uitspraak van de rechtbank, op 20 november 2009, tien jaar en bijna zeven maanden verstreken, zodat de redelijke termijn met zeven jaar en bijna zeven maanden is overschreden. Ter beoordeling ligt voor aan wie deze overschrijding dient te worden toegerekend. De termijn tussen de ontvangst van het bezwaarschrift door de Algemene Directie en het besluit op bezwaar van 12 juli 2000 bedraagt een jaar en ruim twee maanden. Deze termijn overschrijdt de voor de bezwaarschriftenprocedure in aanmerking te nemen termijn van een jaar. Naar het oordeel van de Afdeling rechtvaardigen de omstandigheden van het geval deze te lange duur van de bezwaarschriftenprocedure niet, temeer nu is gebleken dat in de andere ESF-zaken die tegelijk met deze zaak ter zitting bij de Afdeling zijn behandeld het wel mogelijk is gebleken om binnen de termijn van een jaar op de gemaakte bezwaren te beslissen. Aldus moet worden geoordeeld dat de redelijke termijn in de bezwaarfase door de Algemene Directie is geschonden. De rechtbank heeft dat niet onderkend, zodat het betoog reeds daarom slaagt. Vervolgens dient te worden beantwoord, de vraag of ook in beroep de redelijke termijn is overschreden. Op 18 januari 2000 heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, dat destijds bevoegd was kennis te nemen van beroepen op grond van de Arbeidsvoorzieningswet 1996, het beroep van Zadkine ontvangen. In verband met het op 1 januari 2002 van kracht worden van artikel 31 van de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, op grond waarvan het College van Beroep voor het Bedrijfsleven niet langer bevoegd was, heeft het het beroepschrift doorgezonden aan de rechtbank, waar het op 28 januari 2002 is binnengekomen. Sinds de ontvangst van het beroepschrift door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de uitspraak van de rechtbank op 20 november 2009 zijn negen jaar en ruim drie maanden verstreken, zodat de redelijke termijn voor de behandeling van het beroep is overschreden. Ter beantwoording ligt voor de vraag of zich omstandigheden hebben voorgedaan die aanleiding kunnen geven de overschrijding van de behandelingsduur in beroep gerechtvaardigd te achten.

In dit verband heeft de rechtbank in de eerste plaats overwogen dat zij vanwege de complexiteit en het principiële karakter van deze zaak, de uitspraken in hoger beroep van de Afdeling in een aantal andere zaken betreffende de intrekking van subsidie krachtens de ESF-regeling heeft afgewacht en dat zij na de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 30 augustus 2006 in de zaken nrs. 200505580/1, 200502951/1 en 200502898/1 de einduitspraken van de Afdeling, van 24 december 2008, heeft afgewacht. In deze omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende grond gelegen om in dit geval de overschrijding van de behandelingsduur van het beroep gerechtvaardigd te achten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, deze zaak niet bijzonder complex is en de enkele omstandigheid dat in vergelijkbare zaken hoger beroep is ingesteld, geen reden vormt om overschrijding van de behandelduur van twee jaar in beroep, aanvaardbaar te achten. Verder waren sinds de ontvangst van het beroepschrift van Zadkine op 18 augustus 2000 ten tijde van de verwijzingsuitspraken van de Afdeling op 30 augustus 2006 al ruim zes jaar verstreken, zodat de redelijke termijn reeds voorafgaande aan die uitspraken ruim was overschreden. Voorts is niet gebleken dat de rechtbank Zadkine in kennis heeft gesteld van haar beslissing de zaak aan te houden wegens de door de Afdeling gestelde vragen aan het Hof van Justitie, waardoor Zadkine niet de gelegenheid heeft gehad haar opvatting daarover aan de rechtbank kenbaar te maken.

De rechtbank heeft voorts overwogen dat Zadkine in verband met de complexiteit van de zaak verschillende malen om uitstel heeft gevraagd voor het aanvullen van de beroepsgronden, hetgeen in totaal gedurende een jaar en drie maanden is verleend, en dat Zadkine tevens heeft verzocht om uitstel van de behandeling ter zitting tot in ieder geval september of oktober 2003. Hierin is evenmin grond gelegen om in dit geval de overschrijding van de behandelingsduur van het beroep gerechtvaardigd te achten, nu uit hetgeen hiervoor is overwogen niet blijkt en overigens niet aannemelijk is dat als Zadkine niet had gevraagd om uitstel voor het aanvullen van de beroepsgronden en de behandeling ter zitting, eerder uitspraak zou zijn gedaan door de rechtbank.

2.7.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het verzoek om schadevergoeding is afgewezen. De Afdeling zal zelf op dit verzoek beslissen. Uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling op de voet van artikel 8:73 van de Awb de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, als rechtsopvolger van de Algemene Directie, veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan Zadkine als vergoeding voor de door haar als gevolg van de schending van de redelijke termijn in de bezwaarfase geleden immateriële schade. Voor de door Zadkine als gevolg van de schending van de redelijke termijn in beroep geleden immateriële schade zal de Afdeling de minister van Justitie met toepassing van artikel 8:73 van de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 7.500,00 aan Zadkine.

2.7.5. Voor het oordeel dat, naar de minister van Justitie bij brief van 25 mei 2010 heeft betoogd, niet de minister van Justitie maar de Raad voor de rechtspraak moet worden veroordeeld tot betaling van de vergoeding wegens immateriële schade bestaat geen grond. Daartoe is van belang dat, zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200909703/1) de Raad voor de rechtspraak ingevolge artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb geen bestuursorgaan in de zin van de Awb is en derhalve reeds daarom niet op grond van het vierde lid kan worden veroordeeld in de schade. Verder is van belang dat ingevolge de artikelen 19, eerste lid en 20, eerste en tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001, de ministers, ieder met betrekking tot het ministerie met de leiding waarvan hij is belast, verantwoordelijk zijn voor het beheer van de begrotingen van hun ministeries, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid dat aan hun begroting ten grondslag ligt en het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en dat ingevolge artikel 100 van de Wet op de rechterlijke organisatie, voor zover hier van belang, de minister van Justitie, met inachtneming van de regels, bedoeld in artikel 97, eerste lid, jaarlijks aan de Raad voor de rechtspraak een budget toekent ten laste van de rijksbegroting ten behoeve van de activiteiten van de Raad en de gerechten gezamenlijk. Hieruit volgt dat de minister van Justitie een eigen bevoegdheid heeft. Dat bij de op 1 januari 2002 in werking getreden Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de instelling van de Raad voor de rechtspraak (Wet Raad voor de rechtspraak) is voorzien in de toedeling van beheersmatige taken en bevoegdheden naar het niveau van de gerechten, alsmede de instelling van een Raad voor de rechtspraak als schakel tussen de minister van Justitie en de gerechten teneinde de institutionele onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht te versterken, laat blijkens de Memorie van Toelichting bij deze wet (Kamerstukken II, 1999/2000, 27 182, nr. 3, p. 34) deze bevoegdheid onverlet.

2.8. De minister van Justitie dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht met betrekking tot samenhangende zaken en een wegingsfactor van 1,5 gehanteerd nu het gaat om vier samenhangende zaken. Het totaal te vergoeden bedrag wordt gelijkelijk verdeeld over deze zaak en de zaken met de nummers 200907337/1, 200907354/1 en 200909817/1.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 november 2009 in zaak nr. 02/311, voor zover daarbij het verzoek om schadevergoeding is afgewezen;

III. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om aan de stichting Stichting ROC voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro) te betalen;

IV. veroordeelt de minister van Justitie om aan de stichting Stichting ROC voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine een vergoeding voor immateriële schade van € 7.500,00 (zegge: zevenduizend vijfhonderd euro) te betalen;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VI. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij de stichting Stichting ROC voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 483,00 (zegge: vierhonderddrieëntachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; waarvan € 241,50 (zegge: tweehondereenenveertig euro en vijftig eurocent) voor het beroep en € 241,50 (zegge: tweehondereenenveertig euro en vijftig eurocent) voor het hoger beroep;

VII. gelast dat de minister van Justitie aan de stichting Stichting ROC voor Educatie en Beroepsonderwijs Zadkine het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2010

502.