Raad van State, 04-08-2010, BN3162, 200904339/1/R2

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 21 april 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Het Rond, Vierde Kwadrant 2009" (hierna: het plan) vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de werkgroep en de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juni 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 15 juli 2009.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De werkgroep en de stichting hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 mei 2010, waar de werkgroep en de stichting, vertegenwoordigd door E. Schuler en P. Greeven, en de raad, vertegenwoordigd door drs. A.J.R. Roosken en B. Gangelhof, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.

2. Overwegingen

2.1. Het plan betreft de herstructurering en herinrichting van het Vierde Kwadrant van het Rond. Het plangebied wordt aan de zuidwestzijde begrensd door de 1e Dorpsstraat, aan de zuidoostzijde door de Slotlaan en aan de noordoost- en westzijde door de Maurikstraat.

Bouwmassa

2.2. De werkgroep en de stichting kunnen zich niet verenigen met het plan. Zij stellen dat het plan voorziet in te grote bouwvolumes in verhouding tot de omvang van het plangebied. Niet een goede ruimtelijke ordening maar de opbrengsten die met de bouw van de woningen worden verkregen zijn volgens hen het uitgangspunt geweest. Voorts stellen de werkgroep en de stichting dat de maximale bouwhoogten in het plan te hoog zijn en niet aansluiten bij de reeds bestaande bebouwing.

2.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met de bouwplannen een kwalitatief hoogwaardige invulling aan het gebied wordt gegeven. Bij de invulling van het plan is gekozen voor een programma gericht op een budgettair neutrale uitbreiding van het gemeentehuis. Voorts is in ogenschouw genomen de woningbehoefte en het feit dat een intensieve en multifunctionele invulling van het gebied voorkomt dat elders in de kern ruimte dient te worden aangewend voor de beoogde voorzieningen. Wat betreft de bouwhoogte is volgens de raad aangesloten bij de reeds aanwezige bebouwingshoogte.

2.2.2. Niet in geschil is dat het plan voorziet in intensieve bebouwing. Naast de reeds bestaande bebouwing maakt het plan de bouw van maximaal 100 woningen met een gezamenlijk bruto vloeroppervlak van maximaal 13.500 m² mogelijk. Daarnaast voorziet het plan in een aanzienlijke uitbreiding van het gemeentehuis. Het plangebied is te typeren als een stedelijke omgeving. Een grote bebouwingsdichtheid kan naar het oordeel van de Afdeling in zijn algemeenheid in een stedelijke omgeving niet onaanvaardbaar worden geacht. Van de zijde van de raad is aangegeven dat bij de invulling van het plan mede in ogenschouw is genomen dat de kosten voor de uitbreiding van het gemeentehuis dienen te worden gedekt door de opbrengsten die voortvloeien uit de voorziene woningbouw. Een dergelijke planopzet wordt vaker toegepast en acht de Afdeling niet op voorhand onaanvaardbaar. Mede gelet op de beperkte omvang van het gebied, de reeds bestaande bebouwing en gelet op de begrenzing van het aantal woningen zoals opgenomen in de planregels, is de Afdeling van oordeel dat met de invulling van het plan geen sprake is van een zodanige hoge bebouwingsdichtheid dat de raad deze in redelijkheid in strijd met een goede ruimtelijke ordening had moeten achten.

2.2.3. Op de verbeelding is voor de bouwhoogte een verloop in hoogte te zien. Voor de zijde van het plangebied gelegen ten zuidoosten van de Maurikstraat, ter plaatse waar deze het plan doorkruist, is een bouwhoogte variërend van 12 tot maximaal 17 meter opgenomen. Aan de zijde van het plangebied ten noordwesten van dit gedeelte van de Maurikstraat is een lagere bouwhoogte opgenomen tot maximaal 14 meter direct grenzend aan de voorziene uitbreiding van het gemeentehuis tot maximaal 11 meter direct grenzend aan het perceel van de kerk. Voor het bouwblok gelegen aan de Kerkweg is een maximale hoogte van 10 meter opgenomen. Gelet op de bouwhoogte van de reeds bestaande bebouwing in het plangebied bestaat geen grond voor het oordeel dat met de bebouwingshoogten onvoldoende is aangesloten bij de reeds aanwezige bebouwing.

Groen

2.3. De werkgroep en de stichting stellen verder dat in het plan het bestaande groen, waaronder het plantsoen naast het oude gemeentehuis op de hoek van de 1e Dorpsstraat, de binnenruimte rondom de Oosterse plataan, het gebied grenzend aan het Walkartpark ter hoogte van de Kerkweg en de Maurikstraat alsmede de entree van het Walkartpark, ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Voorts is volgens hen in de plantoelichting ten onrechte niet opgenomen dat de Slotlaan deel uitmaakt van het gemeentelijke groenstructuurplan.

2.3.1. Het plangebied betreft volgens de raad een stedelijk gebied waarbij nagenoeg overal verharding aanwezig is. Om die reden is afgezien van het aanwijzen van specifieke groenbestemmingen. De inrichting van het plangebied doet volgens de raad geen afbreuk aan het nabijgelegen Walkartpark. De Slotlaan valt grotendeels buiten het plangebied. Voor zover deze weg binnen de plangrens ligt geldt dat daar geen (laan)bomen aanwezig zijn, aldus de raad. Het plantsoen naast het oude gemeentehuis betreft volgens de raad een grotendeels verhard oppervlak.

2.3.2. De Afdeling ziet in hetgeen de werkgroep en de stichting hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat ten onrechte geen groenbestemming is opgenomen voor de door hen genoemde gebieden. De bestreden plandelen betreffen kleine eenheden groen en hebben een bestemming overeenkomstig de voornaamste functie ter plaatse. Niet gebleken is dat het plan het in stand houden van groenvoorzieningen op deze plaatsen onmogelijk maakt. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat mogelijke verdwijning van deze groensnippers zal leiden tot een zodanige aantasting van de beleving van de omgeving van het plangebied dat de raad daarin een overwegend bezwaar had moeten zien.

Het bezwaar gericht tegen het ontbreken van een verwijzing naar het gemeentelijke groenstructuurplan wat betreft de Slotlaan voor zover deze in het plangebied ligt, betreft een bezwaar gericht tegen de plantoelichting. Gelet op artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening maakt de plantoelichting geen onderdeel uit van het plan. Aan dit bezwaar moet derhalve worden voorbijgegaan.

Cultuurhistorische waarden

2.4. De werkgroep en de stichting voeren verder aan dat de aanwezige cultuurhistorische waarden in het plangebied onvoldoende worden beschermd. Bestaande cultuurhistorische elementen, waaronder de waardevolle groenomgeving van de kerk, worden volgens hen ten onrechte niet als zodanig bestemd. Ook is ten onrechte geen herplantplicht opgenomen voor de historische Oosterse plataan en zijn de historische zichtlijnen op de kerk niet op de verbeelding opgenomen.

Zij stellen voorts dat de raad de aanwijzing van het plangebied tot monumentale structuur ten onrechte heeft ingetrokken nu daarvoor geen advies van de gemeentelijke monumentencommissie is gevraagd. Het gehele plangebied is volgens de werkgroep en de stichting wel als monumentaal gebied aan te merken. Voor het gehele plangebied had volgens hen dan ook de dubbelbestemming "Cultuurhistorisch waardevol gebied" dienen te worden opgenomen. Het argument van de raad dat het plan voldoende bescherming biedt is volgens de werkgroep en de stichting onjuist. Voor zover de raad daarbij doelt op de in de plantoelichting opgenomen verwijzing naar het beeldkwaliteitsplan geldt volgens hen dat met het ontbreken van een verwijzing in de planregels, aan het beeldkwaliteitsplan geen enkele bindende betekenis toekomt.

2.4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat voor de door de werkgroep en de stichting genoemde gebieden geen noodzaak bestaat voor nadere bescherming. Het aanwezige groen ter plaatse van de kerk heeft volgens de raad geen historische waarde. Dit gedeelte is conform de bestaande situatie bestemd, aldus de raad. Uit onderzoek is voorts gebleken dat de huidige conditie van de Oosterse plataan niet optimaal is en dat het terugplanten van een vergelijkbare boom, gelet op de omvang en de leeftijd van de boom, niet mogelijk is. Om die reden is volstaan met de aanduiding 'beeldbepalende boom' en is afgezien van een herplantplicht, aldus de raad. Van een zichtlijn op de kerk is volgens de raad geen sprake.

Voor het toekennen van de dubbelbestemming "Cultuurhistorisch waardevol gebied" aan het plangebied bestaat volgens de raad geen aanleiding. Voor gebieden die voorheen als cultuurhistorische structuur op de gemeentelijke monumentenlijst waren opgenomen geldt thans dat deze worden beschermd met een specifieke aanduiding dan wel met een bepaling in de planregels. Het intrekken van de aanwijzing tot monumentale structuur van het plangebied acht de raad geen onderwerp dat in de bestemmingsplanprocedure aan de orde kan komen.

2.4.2. Blijkens de toelichting op het raadsvoorstel is beoogd aan een aantal elementen in het plan een beschermde status toe te kennen. Deze bescherming is blijkens de verbeelding in samenhang met de planregels van toepassing op de Oosterse plataan, waaraan de aanduiding 'beeldbepalende boom' is toegekend, aan het Azijnhuisje, waaraan de aanduiding 'karakteristiek' is toegekend en aan de Oude kerk en de historische muren bij het Walkartpark.

De Afdeling ziet in hetgeen de werkgroep en de stichting aanvoeren geen grond voor het oordeel dat het plan onvoldoende bescherming biedt aan de aanwezige cultuurhistorische elementen. Voor de Oosterse plataan geldt dat in het plan reeds een nadere aanduiding is opgenomen teneinde een bepaalde mate van bescherming te bieden. Wat betreft de tuin aan de achterzijde van de kerk is uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat daaraan een zodanige cultuurhistorische waarde toekomt dat hieraan in het plan een bijzondere waarde dient te worden toegekend in de vorm van een specifieke bestemming of aanduiding. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat bezien vanaf het gemeentehuis sprake is van een zichtlijn op de Oude kerk, zodat voor de raad in redelijkheid geen aanleiding bestond om deze op de verbeelding op te nemen.

De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het opnemen van de dubbelbestemming "Cultuurhistorisch waardevol gebied" voor het gehele plangebied niet noodzakelijk is. Voor zover de werkgroep en de stichting stellen dat aan het beeldkwaliteitsplan op dit punt ten onrechte geen bindende betekenis is toegekend is de Afdeling van oordeel dat, gelet op het bovenstaande, voldoende beschermende werking is voorzien voor de cultuurhistorische elementen in het plangebied, zodat de raad in redelijkheid via een koppeling met de planregels van een directe werking ervan heeft kunnen afzien.

Het besluit omtrent de intrekking van de aanwijzing tot monumentale structuur dient in de onderhavige procedure buiten beschouwing te worden gelaten nu dit besluit niet in het kader van de bestemmingsplanprocedure is genomen.

Structuurplan en Bouwvisie

2.5. De werkgroep en de stichting betogen voorts dat het plan in strijd is met het Structuurplan gemeente Zeist van 9 juli 2001 (hierna: het Structuurplan), waarin is verwoord dat aan de oostkant van de Oude kerk, georiënteerd op het Walkartpark, een ontspannen woonsfeer tot stand dient te worden gebracht. In het plan wordt volgens hen niet voldaan aan dit uitgangspunt.

Ook stellen de werkgroep en de stichting dat het plan in strijd is met de Bouwvisie van 18 maart 2008. Ten onrechte is voor de vastgestelde bouwhoogten niet getoetst aan de Bouwvisie, in het bijzonder aan de daarin verwoorde 'Jantje Betonnorm'.

2.5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met het Structuurplan en heeft daarbij gewezen op het gestelde op blz. 141 van het Structuurplan. Het plan is volgens de raad ook in overeenstemming met de Bouwvisie. In het centrum van Zeist is bewust gekozen voor intensivering en verdichting van bebouwing waarop de bouwhoogten zijn afgestemd, aldus de raad.

2.5.2. In het Structuurplan is op blz. 141 ten aanzien van nieuwbouw in de centrumdelen het volgende opgenomen: 'In vorm en sfeer moet worden benadrukt, welke nieuwbouw is bedoeld om het oude dorp te revitaliseren, welke nieuwbouw specifiek gericht is op de sfeer van het Slotcomplex, op de herbouw van het Rond, of op de voltooiing van het winkelcentrum.' De Afdeling is van oordeel dat de raad zich met een beroep op deze passage uit het Structuurplan op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan daarmee niet in strijd komt. Daarbij acht de Afdeling van betekenis dat het Structuurplan niet meer dan globale kaders voor de ontwikkeling van het gebied aangeeft.

2.5.3. Blijkens de stukken geeft de Bouwvisie stedenbouwkundige aanwijzingen voor het in concrete gevallen bepalen van de aanvaardbaarheid van bouwhoogten. De Bouwvisie is geen rechtstreeks toetsingsinstrument maar is met name bedoeld voor het inzetten van een denklijn voor concrete gevallen. Bij nieuwbouw en herstructurering is de 'Jantje Betonnorm' het uitgangspunt. Deze norm houdt in dat wanneer bij intensiveren hoger bouwen dan de omgeving aan de orde komt, door nader onderzoek, voor elke potentiële bouwlocatie wordt bepaald wat de locatie kan verdragen. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat de raad de in het plan mogelijk gemaakte bouwhoogten niet volgens deze aanwijzingen heeft bepaald.

Water

2.6. De werkgroep en de stichting betogen verder dat in het plan ten onrechte niet is voorzien in compensatie voor de opvang van water in verband met de verharding in het plangebied. Onduidelijk is voorts hoe de opmerkingen van het waterschap in de plantoelichting zijn verwerkt. Volgens de werkgroep en de stichting voldoet het plan daarom niet aan de watertoets.

Ook is volgens de werkgroep en de stichting in het plan de bouw van een ondergrondse parkeergarage onvoldoende gereguleerd. Dit zal leiden tot een te hoge grondwaterstand, hetgeen nadelige effecten heeft op de bomen in het naastgelegen Walkartpark. Het argument van de raad dat de parkeergarage half verdiept zal worden aangelegd en niet geheel verdiept doet daar volgens hen niet aan af. Overigens blijft het op grond van de planregels volgens hen mogelijk een volledig verdiepte parkeergarage te realiseren tot een diepte van vijf meter.

2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plangebied reeds nagenoeg geheel verhard is zodat van een compensatieplicht wat betreft water geen sprake is. Tijdens het opstellen van het plan is overleg gevoerd met het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (hierna: het Hoogheemraadschap). Het Hoogheemraadschap heeft het plan in overeenstemming geacht met het te voeren waterbeleid, aldus de raad. Verder worden aan de uitvoerende aannemer volgens de raad eisen gesteld bij de uitvoering van het plan, zodat van schade aan het groen in het Walkartpark geen sprake zal zijn.

2.6.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat moet worden voorzien in compensatie voor de opvang van oppervlaktewater in verband met de verharding in het plangebied. In het plangebied is thans reeds sprake van nagenoeg volledige verharding en niet gebleken is dat dit tot problemen bij de opvang van water heeft geleid. Het plan leidt niet tot een toename van betekenis van het verharde oppervlak ter plaatse.

2.6.3. In de plantoelichting is met betrekking tot de waterhuishouding een beschrijving opgenomen van het in 2004 vastgestelde Waterplan Zeist. Voorts is in de toelichting een beschrijving opgenomen van het hydrologische onderzoek van Nelen & Schuurmans B.V. van 15 oktober 2007, naar de effecten van de bouw van de parkeergarage alsmede van het hydrologische onderzoek van Fugro Ingenieursbureau B.V. van 3 oktober 2007, naar het effect op de grondwaterstand na de bouw van de parkeergarage. In beide onderzoeken is zowel het scenario van een half verdiepte parkeergarage als dat van een volledig ondergrondse parkeergarage onderzocht. Uit de onderzoeken volgt dat voor beide scenario's het effect op de grondwaterstand kan worden beperkt, mits gebruik wordt gemaakt van retourbemaling dan wel een bouwkelder wordt aangelegd.

Het Hoogheemraadschap heeft in het kader van het vooroverleg een reactie ingediend. De raad heeft ter zitting gesteld dat naar aanleiding van deze reactie in bovengenoemde onderzoeken een verduidelijking is gegeven van de gevolgen van de ondergrondse parkeergarage voor de grondwaterstand. Gelet op hetgeen het Hoogheemraadschap naar voren heeft gebracht alsmede in aanmerking genomen dat de hydrologische onderzoeken als bijlage bij het plan zijn gevoegd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat onvoldoende verantwoord is wat in dit opzicht de gevolgen van het plan zullen zijn.

2.6.4. Wat betreft de vrees van de werkgroep en de stichting voor beschadiging van het groen in het Walkartpark als gevolg van bouwwerkzaamheden geldt dat dit een onderwerp is dat niet in een bestemmingsplan kan worden geregeld. Dit betreft immers de uitvoering van het plan. Overigens volgt uit de uitgevoerde onderzoeken met betrekking tot de bouw van de parkeergarage niet dat het groen in het Walkartpark tijdens de bouw schade zal ondervinden. Voorts is ter zitting van de zijde van de raad naar voren gebracht dat het Hoogheemraadschap de bouwwerkzaamheden zal monitoren.

Parkeren

2.7. De werkgroep en de stichting stellen voorts dat in het plan onvoldoende is voorzien in parkeerplaatsen. Ten onrechte is in strijd met toezeggingen van de raad in het plan niet voorzien in parkeerplaatsen ter vervanging van de parkeerplaatsen langs de Slotlaan. Volgens hen is voorts geen rekening gehouden met de huidige kantoorlocatie die gewoon in gebruik blijft. Verder is in de planregels volgens hen ten onrechte geen verwijzing naar de normen zoals opgenomen in de Parkeerbeleidsnota gemeente Zeist (hierna: Parkeerbeleidsnota) opgenomen. De werkgroep en de stichting achten het in artikel 3.2 van de planregels opgenomen aantal parkeerplaatsen in de ondergrondse parkeerkelder van tenminste 200 onvoldoende. Bij toepassing van de parkeernormen zijn er volgens hen 313 parkeerplaatsen vereist in plaats van 200. Door gedurende de planprocedure het aantal parkeerplaatsen naar beneden bij te stellen heeft de raad onzorgvuldig gehandeld en volgens de werkgroep en de stichting de behoefte aangepast aan de mogelijkheden.

2.7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het plan wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen. Er is uitvoerig onderzoek gedaan naar het benodigde aantal plaatsen en de berekende parkeerbehoefte blijft volgens de raad binnen de geldende norm van de Parkeerbeleidsnota. Voorts is in de planregels opgenomen dat in de voorziene parkeergarage tenminste 200 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd teneinde te garanderen dat er voldoende parkeerruimte is, aldus de raad.

2.7.2. Op grond van artikel 3.2 van de planregels geldt dat in de ondergrondse parkeergarage tenminste 200 parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd.

2.7.3. In de Parkeerbeleidsnota is op blz. 46 opgenomen dat de parkeernormen gelden voor nieuwbouw-, uit- en inbreidingsprojecten, alsmede functieveranderingen. De parkeernormen gelden niet voor bestaande situaties. Voor bestaande plannen zal een overgangssituatie gelden, dat wil zeggen dat per geval zal worden bekeken of en zo ja in welke mate een aanpassing aan de nieuwe normen (nog) mogelijk is, aldus de Parkeerbeleidsnota.

2.7.4. Ten behoeve van de parkeergelegenheid in het plangebied heeft Grontmij Nederland B.V. een onderzoek verricht. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport 'Onderzoek Parkeren Plan 4e Kwadrant/ Gemeentehuis Zeist' van 12 maart 2008 (hierna: het onderzoek). In het onderzoek is aangenomen dat bij de woningen in het duurste segment wordt voorzien in een eigen parkeerplaats in de parkeergarage. Voorts is bij de berekening uitgegaan van dubbelgebruik van plaatsen in de ondergrondse parkeergarage door bewoners en parkeerders van het gemeentehuis en is bij het aantal plaatsen niet gecompenseerd voor de parkeerplaatsen aan de Slotlaan.

In tabel 2.3 op blz. 8 van het onderzoek is berekend dat op het drukste tijdstip van de week 194 parkeerplaatsen noodzakelijk zijn. Daarbij is uitgegaan van dubbelgebruik van de parkeerplaatsen door bewoners en parkeerders van het gemeentehuis. Aangezien de behoefte aan parkeerruimte van de verschillende functies niet in tijd samenvalt, acht de Afdeling het niet onaanvaardbaar dat met dubbelgebruik rekening is gehouden. Gelet op hetgeen in de Parkeerbeleidsnota is opgenomen omtrent bestaand gebruik alsmede gelet op de uitkomsten van het onderzoek van Grontmij naar de parkeerbehoefte en hetgeen in artikel 3.2 van de planregels is bepaald, bestaat geen grond voor het oordeel dat het aantal voorziene parkeerplaatsen niet voldoet aan de normen zoals opgenomen in de Parkeerbeleidsnota.

2.7.5. Ten aanzien van de parkeerplaatsen aan de Slotlaan overweegt de Afdeling het volgende. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat de 30 aangelegde parkeerplaatsen aan de Slotlaan waren beoogd tijdelijk van aard te zijn. Vanwege financiële redenen heeft de raad ervoor gekozen af te zien van het oorspronkelijke voornemen om deze plaatsen te compenseren in de ondergrondse parkeergarage. Ter zitting is van de zijde van de raad aangegeven dat dit aspect uitdrukkelijk in de afweging is betrokken en dat de parkeerplaatsen zullen worden opgeheven zodra elders compensatie is gevonden dan wel minder parkeerplaatsen noodzakelijk zijn. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om de parkeerplaatsen aan de Slotlaan niet in het plan te compenseren.

Conclusie

2.7.6. De conclusie is dat hetgeen de werkgroep en de stichting hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het beroep is ongegrond.

Proceskostenveroordeling

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2010

59-608.