Raad van State, 15-12-2010, BO7326, 201004458/1/H3

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 maart 2010 in zaak nr. 08/4645 in het geding tussen:

de VVR

en

de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.

1. Procesverloop

Bij besluit van 9 september 2008 heeft de staatssecretaris het door de VVR gemaakte bezwaar tegen de weigering van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (hierna: de IVW) om handhavend op te treden tegen de naamloze vennootschappen Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. (hierna: de KLM) en Surinaamse Luchtvaart Maatschappij N.V./Surinam Airways (hierna: de SLM) op de vliegroute Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam opnieuw ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de VVR daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de VVR bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 3 juni 2010.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De VVR heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2010, waar de VVR, vertegenwoordigd door haar voorzitter [voorzitter], bijgestaan door [vice-voorzitter] van de VVR, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.J. Lemmers, bijgestaan door mr. R.P.H. Rozenbrand en J. van Egmond, allen werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46; hierna: de Verordening), stelt deze verordening onder de erin genoemde voorwaarden de minimumrechten vast die luchtreizigers hebben bij:

a) instapweigering tegen hun wil,

b) annulering van hun vlucht,

c) vertraging van hun vlucht.

Ingevolge artikel 2 wordt voor de toepassing van deze verordening verstaan onder:

a) luchtvaartmaatschappij: een luchtvervoersonderneming met een geldige exploitatievergunning;

b) luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert: een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert of voornemens is een vlucht uit te voeren in het kader van een overeenkomst met een passagier of namens een andere natuurlijke of rechtspersoon die een overeenkomst heeft met die passagier;

c) communautaire luchtvaartmaatschappij: een luchtvaartmaatschappij met een geldige exploitatievergunning die door een lidstaat is verleend overeenkomstig de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen (PB 1992 L 240);

[…].

Ingevolge artikel 3, eerste lid, is deze verordening van toepassing

a) op passagiers die vertrekken vanaf een luchthaven die gelegen is op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is;

b) op passagiers die vertrekken vanaf een in een derde land gelegen luchthaven naar een luchthaven op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is, tenzij zij bepaalde voordelen of compensatie hebben ontvangen en bijstand hebben gekregen in dat derde land, indien de luchtvaartmaatschappij die de vlucht in kwestie uitvoert, een communautaire luchtvaartmaatschappij is.

Ingevolge artikel 6 wordt, wanneer een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert redelijkerwijs kan verwachten dat een vlucht een vertraging tot na de geplande vertrektijd oploopt, en wel

a) van twee uur of meer voor alle vluchten van 1 500 km of minder,

b) van drie uur of meer voor alle vluchten binnen de Gemeenschap van meer dan 1 500 km en voor alle andere vluchten tussen 1 500 en 3 500 km, of

c) van vier uur of meer voor alle vluchten die niet onder a) of b) vallen,

de passagiers door de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, bijstand geboden als bedoeld in

i. artikel 9, lid 1, onder a), en artikel 9, lid 2, en

ii. artikel 9, lid 1, onder b), en artikel 9, lid 1, onder c), in geval de vertrektijd, naar redelijkerwijs wordt verwacht, ten vroegste daags na de geplande vertrektijd is, en

iii. artikel 8, lid 1, onder a), in geval van een vertraging van ten minste vijf uur.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, krijgen, wanneer naar dit artikel wordt verwezen, de passagiers gratis:

a) maaltijden en verfrissingen, in redelijke verhouding tot de wachttijd;

b) hotelaccommodatie in gevallen

- waarin een verblijf van één of meer nachten noodzakelijk wordt, of

- waarin een langer verblijf noodzakelijk wordt dan het door de passagier geplande verblijf;

c) vervoer tussen de luchthaven en de plaats van de accommodatie (hotel of andere accommodatie).

Ingevolge het tweede lid kunnen de passagiers bovendien twee gratis telefoongesprekken of telex-, fax- of e-mailberichten verzenden.

Ingevolge artikel 14, eerste lid, zorgt de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert, ervoor dat bij het inchecken een goed leesbaar bericht duidelijk zichtbaar voor de passagiers is uitgehangen waarvan de tekst als volgt luidt: "Indien u niet tot uw vlucht wordt toegelaten, of indien deze is geannuleerd of voor minstens twee uur is vertraagd, vraagt u dan bij de incheckbalie of bij de boarding gate om de tekst waarin uw rechten vermeld staan, met name met betrekking tot compensatie en bijstand".

Ingevolge het tweede lid bezorgt een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert die overgaat tot instapweigering of annulering van een vlucht iedere daardoor getroffen passagier een schriftelijke mededeling waarin de regels voor compensatie en bijstand overeenkomstig deze verordening zijn uiteengezet. Ook passagiers wier vlucht minstens twee uur vertraging heeft, krijgen een soortgelijke mededeling. Tevens worden de passagiers in schriftelijke vorm gegevens verstrekt die nodig zijn om contact op te nemen met de nationale instantie als bedoeld in artikel 16.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, wijst elke lidstaat een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.

Ingevolge het tweede lid kan een passagier een klacht indienen bij elke overeenkomstig het eerste lid aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven.

Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, onder 1, van de Wet luchtvaart, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, is de minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Instellingsbesluit Inspectie Verkeer en Waterstaat is de IVW, voor zover dit niet bij of krachtens de wet aan anderen is opgedragen of gemandateerd, belast met de uitvoering en handhaving van de wetgeving op het terrein van de luchtvaart.

2.2. De VVR heeft de IVW verzocht om handhavend op te treden tegen de luchtvaartmaatschappijen KLM en SLM op de vliegroute Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam, omdat deze luchtvaartmaatschappijen volgens haar bij vertragingen van vluchten structureel de Verordening overtreden. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft de VVR elf schriftelijke klachten van haar leden aan de IVW toegezonden.

Bij besluit van 11 augustus 2006 heeft de staatssecretaris geweigerd om handhavend op te treden. Tegen dat besluit heeft de VVR beroep ingesteld. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 17 januari 2008 in zaak nr. 06/4810 ten aanzien van acht klachten overwogen dat de Verordening niet van toepassing is dan wel dat niet is gebleken dat de Verordening is overtreden. Ten aanzien van drie klachten, ingediend door [partijen], heeft de rechtbank in de uitspraak van 17 januari 2008 overwogen dat de staatssecretaris een te beperkt onderzoek heeft verricht waardoor onvoldoende duidelijk is geworden of een overtreding van de Verordening heeft plaatsgevonden. Zij heeft het besluit van 11 augustus 2006 vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

2.3. Bij het besluit van 9 september 2008 heeft de staatssecretaris opnieuw geweigerd handhavend op te treden tegen de KLM en de SLM. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat ook uit nader onderzoek van de klachten van [partijen] niet is gebleken dat de KLM en de SLM de Verordening structureel overtreden.

Volgens de staatssecretaris is de Verordening niet van toepassing op de door Ramawadhdoebe ingediende klacht over de vlucht van Paramaribo naar Amsterdam op 18 maart 2005, omdat deze vlucht is uitgevoerd door de SLM en deze geen communautaire luchtvaartmaatschappij is. Ten aanzien van de klachten van [partijen] over de vluchten van Amsterdam naar Paramaribo op onderscheidenlijk 15 en 19 februari 2006 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de SLM aan de verzorgingsplicht op grond van artikel 6, gelezen in verbinding met artikel 9, van de Verordening heeft voldaan. Daarnaast blijkt volgens de staatssecretaris uit deze klachten niet dat de KLM en de SLM op de vliegroute Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam de informatieverplichting op grond van artikel 14 van de Verordening hebben geschonden.

2.4. De VVR betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de staatssecretaris het recht van de VVR op een eerlijk proces niet heeft geschonden door de KLM en de SLM niet uit te nodigen voor de hoorzitting in bezwaar, heeft miskend dat de staatssecretaris de KLM en de SLM aldus de mogelijkheid heeft ontnomen om op haar standpunt te reageren. Volgens de VVR is dat in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor en met de zorgvuldigheid.

2.4.1. Het besluit van 9 september 2008 is een tweede besluit op het bezwaar van de VVR tegen de weigering van de staatssecretaris om handhavend tegen de KLM en de SLM op te treden. Zowel de VVR als de KLM en de SLM zijn belanghebbenden bij dat besluit. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 15 mei 1997 in zaak nr. H01.96.0228; AB 1997, 263) valt uit artikel 7:2, eerste lid, van de Awb niet een algemene verplichting af te leiden tot het opnieuw horen van belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar ter voldoening aan een uitspraak van de rechtbank, waarbij het eerdere besluit op het bezwaar is vernietigd. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar te horen. In dit geval heeft de staatssecretaris in het kader van het nadere onderzoek naar de klachten van [partijen] nieuwe stukken ontvangen van de KLM en de SLM. Aangezien deze stukken voor het op het bezwaar te nemen nieuwe besluit van aanmerkelijk belang konden zijn, heeft de staatssecretaris terecht aanleiding gezien om de VVR opnieuw uit te nodigen voor een hoorzitting. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris evenwel geen aanleiding behoeven te zien om de KLM en de SLM uit te nodigen voor die hoorzitting, aangezien de stukken van hen afkomstig waren en hun standpunten voldoende bekend waren. Voorts is niet gebleken dat de VVR door het niet uitnodigen van de KLM en de SLM in haar belangen is geschaad.

Het betoog faalt.

2.5. De VVR betoogt voorts dat de rechtbank ten aanzien van de klacht van [partij] ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat de Verordening hierop niet van toepassing is. Volgens de VVR bestaat tussen de SLM en de KLM een dusdanig vergaande samenwerking dat de KLM mede verantwoordelijk dient te worden gehouden voor door de SLM uitgevoerde vluchten van Paramaribo naar Amsterdam, zodat de Verordening wel van toepassing is. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft de VVR een besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de NMa) van 8 oktober 2001 overgelegd.

2.5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat de vlucht waarop de klacht van [partij] betrekking heeft, is vertrokken vanuit Paramaribo, zijnde een in een derde land gelegen luchthaven. Op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening kan deze in dat geval alleen van toepassing zijn als de luchtvaartmaatschappij die de vlucht in kwestie heeft uitgevoerd, een communautaire luchtvaartmaatschappij is. Vaststaat dat de betrokken vlucht feitelijk is uitgevoerd door de SLM. Naar het oordeel van de Afdeling dient de SLM daarom te worden aangemerkt als de luchtvaartmaatschappij die de vlucht heeft uitgevoerd als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van de Verordening. Dat uit het besluit van de NMa blijkt van een vergaande samenwerking tussen de SLM en de KLM, maakt niet dat de KLM kan worden aangemerkt als de luchtvaartmaatschappij die de vlucht heeft uitgevoerd. De Afdeling stelt voorts vast dat de SLM niet kan worden aangemerkt als een communautaire luchtvaartmaatschappij als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c, van de Verordening, aangezien niet is gebleken dat zij in het bezit is van een exploitatievergunning die door een lidstaat is verleend. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de Verordening in dit geval niet van toepassing is.

Het betoog faalt.

2.6. De VVR betoogt voorts dat de rechtbank ten aanzien van de klacht van Niermans ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris niet in strijd heeft gehandeld met artikel 7:9 van de Awb door bij het besluit van 9 september 2008 correspondentie tussen de SLM en Niermans te voegen die niet eerder door de staatssecretaris is overgelegd. Volgens de VVR had zij in de gelegenheid dienen te worden gesteld op deze correspondentie te reageren alvorens het besluit werd genomen.

Voorts heeft de rechtbank volgens de VVR ten aanzien van deze klacht miskend dat de geboden verzorging niet in redelijke verhouding staat tot de langdurige vertraging van 7,5 uur.

2.6.1. Het betoog faalt. Uit het besluit van 9 september 2008 blijkt dat de staatssecretaris de bij dat besluit gevoegde correspondentie tussen de SLM en [partij], waarin de SLM aan [partij] € 50,00 aanbiedt ter aanvullende compensatie, niet ten grondslag heeft gelegd aan zijn standpunt dat de SLM heeft voldaan aan de verzorgingsplicht. Volgens de staatssecretaris heeft de SLM aan die plicht reeds voldaan door het verstrekken van een consumptiebon van € 15,00. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het overleggen van voormelde correspondentie niet meer is dan een feitelijke weerlegging door de staatssecretaris van de stelling van de VVR dat de SLM nimmer op de klacht van [partij] heeft gereageerd. Aangezien deze correspondentie niet van aanmerkelijk belang is geweest voor het nieuwe besluit op bezwaar, hoefde de staatssecretaris de VVR niet in de gelegenheid te stellen daarover te worden gehoord.

Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat gesteld noch gebleken is dat [partij] ten gevolge van de ondervonden vertraging meer kosten heeft gemaakt dan € 15,00, zodat de staatssecretaris op goede grond heeft vastgesteld dat door de SLM is voldaan aan de verzorgingsplicht.

Ter zitting in hoger beroep heeft de VVR betoogd dat uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 november 2009, C-402/07 en C-432/07, Sturgeon (www.curia.europa.eu), volgt dat Niermans naast recht op verzorging ook recht heeft op compensatie als bedoeld in artikel 7 van de Verordening. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dat betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden gevoerd, en de VVR dit uit een oogpunt van zorgvuldig handelen en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven. Uit hetgeen de VVR in beroep heeft aangevoerd, kan niet worden afgeleid dat zij zich in die instantie reeds op het standpunt heeft gesteld dat ten aanzien van [partij] de compensatieplicht is geschonden.

2.7. De VVR betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het op haar weg lag om concrete feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit de schending van de in artikel 14 van de Verordening neergelegde informatieplicht blijkt en dat zij niet kon volstaan met het louter doorgeven van klachten over de informatievoorziening. Volgens de VVR heeft de rechtbank miskend dat uit de Verordening duidelijk voortvloeit dat luchtvaartmaatschappijen actief informatie moeten verstrekken en had de Inspectie naar aanleiding van de klachten dienen te onderzoeken of de KLM en de SLM zich hieraan hielden.

2.7.1. In de overgelegde klachten voeren de klagers niet aan dat ze geen informatie hebben ontvangen van de KLM of de SLM over de rechten die passagiers op grond van de Verordening hebben bij vertraging. De klachten hebben uitsluitend betrekking op schending van de verzorgingsplicht. Op basis van deze klachten kon de staatssecretaris dan ook niet vaststellen dat artikel 14, tweede lid, van de Verordening in deze individuele gevallen is overtreden. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat het op de weg van de VVR lag om de klacht over deze mogelijke schending van de Verordening op concrete gegevens te doen steunen. Dat de VVR geen gebruik heeft gemaakt van de door de staatssecretaris geboden gelegenheid om na de hoorzitting in bezwaar aanvullende verklaringen betreffende schending van de informatieplicht over te leggen, dient voor haar rekening en risico te komen. De twee verklaringen die de VVR in hoger beroep heeft overgelegd, stonden ten tijde van het nemen van het besluit van 9 september 2008 niet ter beschikking van de staatssecretaris, zodat deze daarmee geen rekening heeft kunnen houden.

Voor zover de VVR beoogt te betogen dat de KLM en de SLM stelselmatig de algemene informatieplicht als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Verordening overtreden en dat de IVW dit ook onafhankelijk van individuele klachten kan vaststellen, wordt overwogen dat de staatssecretaris onweersproken heeft gesteld dat de in dat lid vermelde mededeling op Schiphol op de wand achter de incheckbalies of op LCD-schermen wordt getoond, zodat evenmin is gebleken van schending van deze plicht.

Het betoog faalt.

2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2010

187-611.