Raad van State, 19-01-2011, BP1342, 201006773/1/R2

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 2 juni 2010, kenmerk PS2010-397, hebben provinciale staten het inpassingsplan "Rondweg N348 Zutphen - Eefde" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2010, [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2010, de Stichting en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 juli 2010, [appellanten sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 juli 2010, en [appellant sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 juli 2010, beroep ingesteld.

Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.

De Stichting en anderen, [appellant sub 5], [appellanten sub 2], [appellanten sub 4] en provinciale staten hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2010, waar [appellanten sub 1], bij monde van [appellant sub 1 B], [appellanten sub 2], bij monde van [appellant sub 2 A], de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de Stichting, [appellanten sub 4], vertegenwoordigd door ir. P.E. Minnigh, [appellant sub 5], vertegenwoordigd door mr. R.S.J. Schmull, advocaat te Den Haag, en provinciale staten, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, H. Kimmels en ing. P.J. van der Eijk, beiden werkzaam bij de provincie, en ir. R.L.M. Westerhof, werkzaam bij Royal Haskoning Nederland B.V., zijn verschenen. Voorts is daar als partij gehoord, de raad van de gemeente Zutphen, vertegenwoordigd door O.J. Lussenburg, werkzaam bij de gemeente Zutphen.

2. Overwegingen

2.2. Provinciale staten stellen dat [appellanten sub 1] gelet op de afstand tussen het plangebied en hun woonpercelen niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit.

2.2.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2.2.2. [appellanten sub 1] wonen aan de [locatie 1] onderscheidenlijk de [locatie 2] te [plaats], op ongeveer 150 meter afstand van het plangebied. Vanuit hun woning hebben zij geen zicht op de in het plan voorziene rondweg. Door de aantakking van het tracé op de Zutphenseweg kan het plan echter wel gevolgen voor hun woon- en leefklimaat met zich brengen. [appellanten sub 1] kunnen dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb worden aangemerkt.

2.3. Wat betreft het betoog van provinciale staten dat [appellant sub 2 A] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit overweegt de Afdeling als volgt. [appellant sub 2 A] is eigenaar van een woning aan de [locatie 3] in [plaats], op ongeveer 4,5 kilometer afstand van het plangebied. Dit perceel ligt in de kern van Gorssel en wordt niet direct ontsloten op de in het plan voorziene rondweg. [appellant sub 2 A] woont in een andere woning, maar deze staat in [plaats] op een nog grotere afstand van het plangebied. Gelet op deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 2 A] niet wordt geraakt in een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang. Voorts heeft hij geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat desondanks een objectief en persoonlijk belang van hem rechtstreeks door het besluit wordt geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.

De conclusie is dat [appellant sub 2 A] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het bestreden besluit, zodat hij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, geen beroep kan instellen. Het beroep van [appellanten sub 2], voor zover ingediend door [appellant sub 2 A], is niet-ontvankelijk.

2.4. Wat betreft het betoog van provinciale staten dat de Stichting E.G.E.L. niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit, overweegt de Afdeling als volgt.

2.4.1. Ingevolge het derde lid van artikel 1:2 van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

2.4.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Stichting heeft zij als doel het behartigen van alle belangen van eigenaars en/of bewoners van registergoederen in de gemeenten Lochem en Zutphen en bedrijven gevestigd in de gemeenten Lochem en Zutphen, meer in het bijzonder hun belangen ten aanzien van ruimtelijke ontwikkeling en planologische invulling met betrekking tot de wegenstructuur in het gebied van Zutphen-Zuid tot aan de autosnelweg A1 bij Deventer en nog meer in het bijzonder hun belangen bij het feit dat:

- de provinciale weg N348 niet wordt omgelegd ten westen van Eefde;

- de N348 derhalve niet via een nieuwe brug over het Twentekanaal beneden de sluizen wordt omgelegd;

- het gebied genaamd Mettray ten westen van Eefde niet wordt aangetast door de aanleg van een verhoogde weg;

- de N348 van Zutphen tot aan de A1 niet wordt "opgewaardeerd" naar een doorgaande weg met parallelwegen;

- de bomen langs de N348 zoveel mogelijk behouden blijven; en

- duurzame en bestendige alternatieven voor de huidige N348 worden aangeboden aan het (vracht)verkeer.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel streeft de Stichting na het bevorderen van de leefbaarheid van de bewoners in het gebied tussen Zutphen-Zuid en de A1 bij Deventer door het verminderen van de last die wordt ondervonden van de verkeersbewegingen op de N348 alsook van de last die de westelijke omleiding van de N348 met zich mee zal brengen.

2.4.3. De aanleg van de rondweg raakt in ieder geval rechtstreeks de belangen van alle personen die als omwonende feitelijk gevolgen van deze aanleg kunnen ondervinden. De Stichting E.G.E.L., die blijkens haar doelstelling in het bijzonder opkomt voor het belang van omwonenden bij de beoogde rondweg, brengt door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200807294/1/H2), kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht in de aldus tot stand gebrachte bundeling van individuele belangen. De Stichting kan daarom als belanghebbende bij het bestreden besluit worden aangemerkt.

2.5. Wat betreft het betoog dat de stichting in oprichting Jan Regelink niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting is naar voren gekomen dat het belang van de stichting in oprichting bij het bestreden besluit is gelegen in de algemene en collectieve belangen die zij beoogt te behartigen. Om in een dergelijk geval als belanghebbende aan te kunnen worden gemerkt, is ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb rechtspersoonlijkheid vereist. Nu de stichting in oprichting geen rechtspersoonlijkheid bezit, kan zij niet als belanghebbende in de zin van dit artikellid worden aangemerkt. Het beroep van de Stichting en anderen, voor zover ingesteld door de stichting in oprichting Jan Regelink, is niet-ontvankelijk.

Terinzagelegging

2.6. [appellant sub 5] voert aan dat de rapporten "Ruimtelijke en verkeerskundige effecten oplossingsvarianten verkeersproblematiek N348" van oktober 1997, "Omlegging N348 Zutphen, vergelijking Polbeek varianten" van maart 1999 en de notitie "M.e.r. Zutphen-Noord - Eefde-West Omleidingen N348 en noordelijke ontsluiting bedrijventerrein De Mars" van september 2005 ten onrechte niet met het ontwerp ter inzage hebben gelegen. Verder betoogt hij dat hem ten onrechte geen gelegenheid is geboden om te reageren op de resultaten van het proefsleuvenonderzoek.

2.6.1. Provinciale staten stellen dat zij alle stukken ter inzage hebben gelegd die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp. In dit verband stellen zij zich op het standpunt dat de verkeersrapporten van oktober 1997 en maart 1999 zijn verouderd en dat de m.e.r.-notitie van september 2005 geen zelfstandige betekenis heeft naast de wel ter inzage gelegde notitie "M.e.r. N348 Rondweg Zutphen-Noord en Eefde-West" van juni 2007. Ter zitting hebben provinciale staten naar voren gebracht dat de voorlopige resultaten van het proefsleuvenonderzoek die ten tijde van de terinzagelegging van het vastgestelde plan bekend waren niet ter inzage zijn gelegd, omdat die resultaten nog te onzeker waren.

2.6.2. Ingevolge artikel 3.26, tweede lid, van de Wro, voor zover thans van belang, is afdeling 3.2 van overeenkomstige toepassing op een provinciaal inpassingsplan, met dien verstande dat voor "bestemmingsplan" "inpassingsplan" wordt gelezen.

Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wro is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing met dien verstande dat in artikel 3.8 van de Wro enkele aanvullende voorschriften worden gegeven.

Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

2.6.3. Niet in geschil is dat in de rapporten van oktober 1997 en maart 1999 de resultaten van onderzoeken naar de verkeerssituatie op de N348 zijn neergelegd. In opdracht van provinciale staten is in 2007 een nieuw verkeersonderzoek verricht, dat is weergegeven in het rapport "Verkenning van het onderliggend wegennet Stedendriehoek" van december 2007. In de "Corridorstudie N348 Zutphen - Deventer" van juni 2008 en de "Trechternotitie Rondweg N348 in Zutphen-Noord en Eefde-West en noordelijke ontsluiting bedrijventerrein De Mars" van september 2008 zijn de conclusies van dit verkeersonderzoek uitgewerkt. Provinciale staten hebben zich gelet op deze nieuwe onderzoeken op het standpunt kunnen stellen dat de rapporten van oktober 1997 en maart 1999 verouderd zijn.

In het onderzoek dat in de m.e.r.-notitie van juni 2007 is vastgelegd, is gebruik gemaakt van de resultaten van het in de m.e.r.-notitie van september 2005 neergelegde onderzoek. In deze omstandigheid wordt echter geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de m.e.r.-notitie van september 2005 een stuk betreft dat redelijkerwijs nodig is voor de beoordeling van het ontwerp, nu in de m.e.r-notitie van juni 2007 een compleet onderzoek naar het in het plan voorziene tracé is vastgelegd dat zelfstandig als grondslag voor de besluitvorming heeft gediend.

Voor zover [appellant sub 5] in dit verband stelt dat meerdere pagina's ontbraken uit de wel ter inzage gelegde m.e.r.-notitie van juni 2007, overweegt de Afdeling als volgt. De ontbrekende pagina's van de m.e.r.-notitie van juni 2007 betroffen een archeologische verwachtingskaart en een kaart waarop de resultaten van boringen zijn aangegeven. [appellant sub 5] heeft op verzoek kopieën van deze kaarten toegezonden gekregen en heeft de mogelijkheid gehad om in het vervolg van de procedure op deze kaarten te reageren. Gelet hierop is niet aannemelijk dat [appellant sub 5] door de onvolledige terinzagelegging in zijn belangen is geschaad. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de rest van de m.e.r.-notitie van juni 2007 een toelichting op deze kaarten is gegeven en dat de kaart waarop de resultaten van boringen zijn aangegeven ook in de plantoelichting is opgenomen. Gelet op het voorgaande is evenmin aannemelijk dat andere belanghebbenden zijn benadeeld. In de onvolledige terinzagelegging van de m.e.r.-notitie van juni 2007 ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor een vernietiging van het bestreden besluit.

Wat betreft de terinzagelegging van de resultaten van het proefsleuvenonderzoek overweegt de Afdeling als volgt. Ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp waren nog geen resultaten van dit onderzoek bekend, zodat deze niet met het ontwerp ter inzage konden worden gelegd. Er bestond geen wettelijke verplichting voor provinciale staten om het ontwerp opnieuw ter inzage te leggen toen in mei 2010 de voorlopige conclusies van het proefsleuvenonderzoek beschikbaar werden. Onder omstandigheden kan er uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding wel aanleiding bestaan om bepaalde partijen in de gelegenheid te stellen om een reactie op de later beschikbaar gekomen onderzoeksresultaten te geven. Wat betreft [appellant sub 5] bestond hiervoor in dit geval geen aanleiding, aangezien het proefsleuvenonderzoek een onverplicht vervolgonderzoek betreft van het bureau- en inventariserend veldonderzoek dat is neergelegd in de m.e.r.-notitie van juni 2007. Voorts is van belang dat op pagina 51 van de plantoelichting van het vastgestelde plan de voorlopige conclusies van het proefsleuvenonderzoek zijn vermeld en dat los van de uitkomsten van het onderzoek in het plan is voorzien in bescherming van de in het plangebied aanwezige archeologische waarden. Ter plaatse van de gronden die zijn aangewezen voor "Waarde-Archeologie" moet ingevolge artikel 13 van de planregels immers onder overlegging van een archeologisch onderzoek een aanlegvergunning bij het college van burgemeester en wethouders worden aangevraagd alvorens over te kunnen gaan tot de in dit artikel genoemde grondwerkzaamheden.

Bevoegdheid provinciale staten

2.7. [appellanten sub 4] en de Stichting en anderen betogen dat provinciale staten niet bevoegd waren tot de vaststelling van een inpassingsplan, aangezien er geen sprake is van provinciale belangen.

2.7.1. Ingevolge artikel 3.26, eerste lid, van de Wro kunnen provinciale staten, indien sprake is van provinciale belangen, de betrokken gemeenteraad gehoord, voor de daarbij betrokken gronden een inpassingsplan vaststellen met uitsluiting van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voor die gronden een bestemmingsplan vast te stellen.

2.7.2. De in het plan voorziene rondweg doorsnijdt twee gemeenten en zal onderdeel uit gaan maken van de provinciale infrastructuur. Als zodanig heeft de rondweg een belangrijke functie voor het regionale verkeer. De ontwikkeling van nieuwe infrastructuur ten behoeve van de ontsluiting van het industrieterrein De Mars bij Zutphen en de omleiding bij de kern van Eefde is voorts genoemd in het Streekplan Gelderland 2005, dat is gelijkgesteld aan een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 van de Wro. Projecten met betrekking tot de provinciale infrastructuur zijn in de parlementaire geschiedenis (TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 53) bovendien genoemd als voorbeeld van een project van provinciaal belang. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten in dit geval niet bevoegd waren tot het vaststellen van een inpassingsplan.

Startnotitie milieueffectrapport

2.8. De Stichting en anderen betogen dat het milieueffectrapport (hierna: MER) ondeugdelijk is, nu dit is gebaseerd op de startnotitie milieueffectrapportage (hierna: m.e.r.) "Zutphen-Noord - Eefde-West Startnotitie m.e.r. Omleidingen N348 en Noordelijke ontsluiting bedrijventerrein De Mars" uit 2003. In deze startnotitie wordt er volgens hen nog van uitgegaan dat de aanleg van de rondweg een juridisch-planologische basis zou krijgen in twee bestemmingsplannen van de voormalige gemeente Gorssel (thans: de gemeente Lochem) en de gemeente Zutphen, terwijl deze basis nu wordt geboden door een provinciaal inpassingsplan.

2.8.1. Artikel 2, aanhef en onder e, van de Regeling startnotitie milieueffectrapportage bepaalt dat de startnotitie tenminste bevat een vermelding van het besluit dan wel de besluiten, bij de voorbereiding waarvan het MER wordt gemaakt.

Ingevolge artikel 3.26, tweede lid, van de Wro, voor zover thans van belang, zijn de afdelingen 3.1 en 3.2 van overeenkomstige toepassing op een provinciaal inpassingsplan, met dien verstande dat voor "bestemmingsplan" "inpassingsplan" wordt gelezen. Het derde lid van artikel 3.26 bepaalt dat het inpassingsplan geacht wordt deel uit te maken van het bestemmingsplan of de bestemmingsplannen waarop het betrekking heeft.

2.8.2. Gelet op artikel 3.26, tweede en derde lid, van de Wro moet een inpassingsplan voor de toepassing van artikel 2, aanhef en onder e, van de Regeling startnotitie milieueffectrapportage op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan. In de omstandigheid dat in de startnotitie uit 2003 is vermeld dat de rondweg een juridisch-planologische basis krijgt in twee bestemmingsplannen in plaats van in een inpassingsplan, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een vernietiging van het bestreden besluit.

Inspraak en MER

2.9. De Stichting en anderen betogen dat zij geen reële mogelijkheid hebben gehad om hun zienswijze op de plannen voor de nieuwe rondweg naar voren te brengen. Zij voeren in dit verband aan dat zij ten onrechte niet zijn betrokken bij het opstellen van het MER en het plan en dat de door hen naar voren gebrachte bezwaren niet serieus door provinciale staten in overweging zijn genomen. Volgens hen is de totstandkoming van het plan niet in overeenstemming met de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu) van 12 mei 2006 (Kamerstukken II, 2005/06, 29 385, nr. 7). Voorts is de totstandkoming volgens hen niet in overeenstemming met het verdrag betreffende de toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: Verdrag van Aarhus) en de richtlijnen die strekken tot uitvoering van de verplichtingen die uit dit verdrag voortvloeien.

2.9.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat alle burgers voldoende mogelijkheden hebben gehad om hun mening kenbaar te maken. Hun standpunten zijn volgens provinciale staten meegenomen in de besluitvorming.

2.9.2. Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) stelt het bevoegd gezag de commissie en de adviseurs in de gelegenheid advies uit te brengen over het geven van richtlijnen inzake de inhoud van een MER dat betrekking heeft op een besluit. Ingevolge het vierde lid van dit artikel stelt het bevoegd gezag een ieder in de gelegenheid naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren te brengen over het geven van richtlijnen inzake de inhoud van het MER.

Ingevolge artikel 7.20, derde lid, van de Wm, voor zover thans van belang, zijn artikel 3:11 en artikel 3:15, eerste lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat in plaats van «het ontwerp van het te nemen besluit» wordt gelezen: het MER. Zienswijzen kunnen naar voren worden gebracht door een ieder.

Ingevolge artikel 7.26, tweede lid, van de Wm betrekt de commissie voor de m.e.r. in haar advies de overeenkomstig afdeling 3.3. van de Awb uitgebrachte adviezen en de overeenkomstig artikel 7.20, derde lid, juncto artikel 3:15, eerste lid, van de Awb naar voren gebrachte zienswijzen.

Ingevolge artikel 3:15, eerste lid, van de Awb kunnen belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.

2.9.3. Niet in geschil is dat het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen, waarbij betrokkenen, waaronder ook de Stichting en anderen, hun zienswijzen naar voren konden brengen. Deze zienswijzen zijn beantwoord in de bij het besluit tot vaststelling van het plan behorende nota van zienswijzen. Daarmee is aan de formele eisen van de Wro met betrekking tot de inbreng van belanghebbenden bij de totstandkoming van het plan voldaan.

2.9.4. In 2003 is een startnotitie m.e.r. opgesteld waarin alternatieve tracés en de mogelijke effecten hiervan op de omgeving zijn beschreven. Na terinzagelegging van deze startnotitie is een ieder in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de richtlijnen inzake de inhoud van het MER. De commissie voor de m.e.r. heeft met haar rapport van 22 april 2004 advies over de richtlijnen uitgebracht. De richtlijnen zijn vervolgens in 2004 door het bevoegd gezag vastgesteld. Blijkens de tekst van het advies van de commissie voor de m.e.r. en het stuk van augustus 2004 waarin de richtlijnen zijn neergelegd, zijn de naar voren gebrachte zienswijzen bij het advies over en bij de vaststelling van de richtlijnen betrokken.

Niet in geschil is dat het MER uit 2009 ter inzage heeft gelegen ten behoeve van de mogelijkheid voor een ieder om zienswijzen hierop naar voren te brengen. Blijkens het advies van de commissie van 1 februari 2010 over het MER heeft zij de naar voren gebrachte zienswijzen bij het opstellen van het advies in aanmerking genomen.

Gelet op het voorgaande is voldaan aan de eisen van artikel 7.14, vierde lid, en artikel 7.20, derde lid, van de Wm, zoals deze golden ten tijde van de vaststelling, met betrekking tot de inbreng van een ieder bij de totstandkoming van het MER. Gelet hierop bestaat, anders dan de Stichting en anderen stellen, voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de verplichting tot het bieden van inspraak is omzeild door de procedure te baseren op de startnotitie uit 2003.

2.9.5. Wat betreft de brief van de minister van Verkeer en Waterstaat (thans: de minister van Infrastructuur en Milieu), overweegt de Afdeling dat het een brief betreft waarin slechts een visie op de werkwijze met betrekking tot inspraak in het kader van de aanleg en de aanpassing van hoofdinfrastructuur is verwoord. De brief bevat geen rechtsnormen. Een mogelijke strijdigheid met de tekst van de brief kan daarom niet tot het oordeel leiden dat een gebrek kleeft aan de planprocedure.

2.9.6. Wat betreft het beroep op het Verdrag van Aarhus en de richtlijnen die strekken tot uitvoering van de verplichtingen die uit dit verdrag voortvloeien, overweegt de Afdeling als volgt.

2.9.7. Artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat elke partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.

2.9.8. Zowel Nederland als de Europese Unie zijn partij bij het Verdrag van Aarhus. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (hierna: het Hof) van 11 september 2007, in zaak C-431/05, Merk Genéricos (www.curia.europa.eu), volgt dat in zo'n geval een rechtstreeks beroep op een regel van het verdrag in een procedure bij de nationale rechter niet is toegestaan, indien die regel betrekking heeft op een gebied waarop de Europese Unie regelgevend is opgetreden.

De richtlijnen 2003/4/EG en 2003/35/EG strekken mede tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus. Richtlijn 2003/4/EG gaat over de toegang van publiek tot milieu-informatie. Richtlijn 2003/35/EG voorziet onder meer met betrekking tot artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus in een wijziging van richtlijn 85/337/EG (hierna: de m.e.r.-richtlijn). In dit kader is aan artikel 6 van de m.e.r.-richtlijn een vierde lid toegevoegd dat bepaalt dat het betrokken publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak in de in artikel 2, tweede lid, van de richtlijn bedoelde milieubesluitvormingsprocedures dient te krijgen en daartoe het recht heeft, wanneer alle opties open zijn, opmerkingen en meningen kenbaar te maken aan de bevoegde instantie(s) voordat het besluit over de vergunningsaanvraag wordt genomen. De artikelen 7.14, vierde lid, en 7.20, derde lid, van de Wm strekken mede ter uitvoering van artikel 6, vierde lid, van de m.e.r.-richtlijn.

Gelet op het vorenstaande kan in het huidige geschil geen rechtstreeks beroep op artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus worden gedaan, maar moet worden beoordeeld of artikel 7.14, vierde lid, en artikel 7.20, derde lid, van de Wm in overeenstemming zijn met het ter zake vastgestelde recht van de Europese Unie.

2.9.9. Artikel 1, eerste lid, van de m.e.r.-richtlijn bepaalt dat onder een vergunning wordt verstaan het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren.

Artikel 2, tweede lid, van de m.e.r.-richtlijn bepaalt dat de milieu-effectbeoordeling kan worden geïntegreerd in de bestaande procedures van de Lidstaten voor het verlenen van vergunningen voor projecten of, bij gebreke hiervan, in andere procedures of in de procedures die moeten worden ingesteld om aan de doelstellingen van deze richtlijn te voldoen.

2.9.10. Een inpassingsplan kan worden aangemerkt als een project waarvoor een besluit is genomen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de m.e.r.-richtlijn. Ingevolge artikel 7.14, vierde lid, en artikel 7.20, derde lid, van de Wm wordt in het kader van de totstandkoming van het MER en in het kader van het ontwerp van het inpassingsplan, de gelegenheid aan het betrokken publiek geboden om opmerkingen te maken en meningen kenbaar te maken. Op dat moment is nog geen besluit door het bevoegde gezag genomen en staan alle opties nog open. Gelet op het voorgaande is artikel 6, vierde lid, van de m.e.r.-richtlijn correct geïmplementeerd in de Wm. De Stichting en anderen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de mogelijkheden tot inspraak niet reëel zijn geweest. De omstandigheid dat provinciale staten andere keuzen hebben gemaakt dan overeenkomt met de wens van de Stichting en anderen, valt binnen de beleidsvrijheid van provinciale staten en betekent niet dat de zienswijzen van de Stichting en anderen niet bij de besluitvorming zijn betrokken. Daarbij kan worden opgemerkt dat hun belang slechts één van de belangen is die bij een belangenafweging dienen te worden betrokken.

Onderzoek alternatief tracé

2.10. [appellant sub 5] betoogt dat in het kader van de voorbereiding van het plan ten onrechte alleen een tracé ten noorden van de wijk Polbeek is onderzocht. [appellant sub 5] brengt in dit verband twee alternatieve tracés naar voren die ten zuiden van de wijk Polbeek zijn gesitueerd.

2.10.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat geen aanleiding bestond om de door [appellant sub 5] naar voren gebrachte alternatieve tracés nader te onderzoeken, omdat bij voorbaat duidelijk is dat deze alternatieve tracés de leefbaarheid in Zutphen-Noord niet zullen verbeteren.

2.10.2. In de door [appellant sub 5] voorgestelde tracés wordt uitgegaan van een routering van de N348 over de Van der Capellenlaan. De Van der Capellenlaan, die tussen twee woonwijken in Zutphen-Noord ligt, maakt nu ook al onderdeel uit van de N348. Niet in geschil is dat omwonenden hinder ondervinden van het verkeer dat van deze weg gebruik maakt. Realisering van één van de door [appellant sub 5] voorgestelde tracés zal geen wijziging in de feitelijke situatie met zich brengen, tenzij de Van der Capellenlaan verdiept wordt aangelegd. De ter zitting naar voren gebrachte stelling van provinciale staten dat dit vanwege de hoge kosten die hieraan zijn verbonden geen reële mogelijkheid is, is niet door [appellant sub 5] weersproken. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten nader onderzoek naar de door [appellant sub 5] voorgestelde alternatieve tracés ten onrechte achterwege hebben gelaten.

Toezegging

2.11. [appellant sub 2 B] voert aan dat [appellant sub 2 A], als watergraaf van de Berkel, ergens in de jaren '60 van de vorige eeuw een mondelinge afspraak met de burgemeester van de toenmalige gemeente Gorssel heeft gemaakt over een nieuw tracé. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een inpassingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij provinciale staten. Reeds hierom kan het beroep van [appellant sub 2 B] op het vertrouwensbeginsel niet slagen.

Historische buitenplaats 't Klaphek

2.12. Onder verwijzing naar het door hem overgelegde rapport van november 2010 betoogt [appellant sub 5] dat de als rijksmonument aangewezen historische buitenplaats 't Klaphek door de aanleg van de nieuwe rondweg zal worden aangetast. In dit verband wijst hij erop dat de omgeving van de tuin- en parkaanleg ingrijpend van karakter zal veranderen en dat het zicht vanaf de buitenplaats in zuidwestelijke richting zal worden doorsneden. Volgens hem hadden provinciale staten onderzoek moeten doen naar de effecten van de nieuwe rondweg op de cultuurhistorische en architectonische waarden van de historische buitenplaats.

2.12.1. Provinciale staten stellen dat de historische buitenplaats wel in de aan het plan ten grondslag liggende onderzoeken is betrokken. Voorts stellen zij zich op het standpunt dat een aantasting van de beschermde onderdelen van het rijksmonument door de aanleg van de nieuwe rondweg, zo die zich al voordoet, niet ernstig is.

2.12.2. Bij besluit van 29 augustus 2005 zijn alle onderdelen van de historische buitenplaats, waaronder het hoofdgebouw en de historische tuin- en parkaanleg, als rijksmonument aangewezen. Blijkens de redengevende omschrijving behorende bij de aanwijzing als rijksmonument is de historische tuin- en parkaanleg aangewezen onder meer wegens de fraaie inpassing van het landschapspark in een bestaande agrarische omgeving. Verder wordt het zicht in zuidwestelijke richting via het dal van de Polbeek richting Zutphen in de redengevende omschrijving genoemd.

2.12.3. Omdat de historische buitenplaats 't Klaphek is genoemd in het MER, is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk dat de buitenplaats niet in de onderzoeken is betrokken. De Afdeling stelt vast dat de historische buitenplaats niet in het plangebied ligt en dat de kortste afstand van de grenzen van de buitenplaats tot de in het plan voorziene rondweg ongeveer 20 meter bedraagt. De gronden tussen de rondweg en de buitenplaats behouden voorts hun agrarische functie, zodat in zoverre de aansluiting van de buitenplaats met de agrarische omgeving behouden blijft. Het zicht richting Zutphen vanuit de buitenplaats blijft - anders dan [appellant sub 5] stelt - wel bestaan, maar verandert van karakter. Het karakter van het zicht richting Zutphen is echter niet als zodanig in de redengevende omschrijving genoemd. Gelet op voornoemde omstandigheden hebben provinciale staten zich op het standpunt kunnen stellen dat een mogelijke aantasting van de als rijksmonument aangewezen buitenplaats niet zo ernstig is dat hieraan een doorslaggevend gewicht moet worden toegekend.

Waterberging

2.13. De Stichting en anderen betogen dat door de aanleg van de nieuwe rondweg onvoldoende ruimte overblijft voor de berging van water. Volgens hen is dit in strijd met het provinciale beleid inzake waterberging. Hieromtrent overweegt de Afdeling als volgt. In het plan is aan een gebied van 16.000 m3 de bestemming "Agrarisch met Waarden" en de aanduiding "waterberging" toegekend. Gelet op artikel 4.1, aanhef en onder d, van de planregels kan dit gebied worden ingezet voor de berging van water. Volgens pagina 12 van de plantoelichting wordt hiermee het verlies aan bergingscapaciteit gecompenseerd dat optreedt door aanleg van de nieuwe rondweg. De Stichting en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat onvoldoende ruimte voor waterberging overblijft. Verder hebben provinciale staten zich terecht op het standpunt gesteld dat geen strijd bestaat met het provinciale beleid inzake waterberging, aangezien op pagina 11 van de streekplanuitwerking Waterberging van december 2006 uitdrukkelijk is aangegeven dat in het gebied ten westen van Eefde de functie van waterberging wordt gecombineerd met de aanleg van een wegtracé.

Verkeer

2.14. De Stichting en anderen betogen dat de aan het plan ten grondslag gelegde verkeersberekeningen onjuist zijn. In dit verband brengen de Stichting en anderen naar voren dat de met een model verkregen verkeerscijfers ten onrechte niet aan de werkelijkheid zijn getoetst. Voorts zijn de toekomstige ontwikkelingen in de omgeving van de rondweg, zoals de ontwikkeling van de bedrijventerrein Epse-Noord en Eefde-West, volgens hen ten onrechte niet bij de verkeersberekeningen betrokken. De Stichting en anderen brengen verder naar voren dat sommige conclusies van het onderzoek, waaronder de conclusie dat 80% van het verkeer de herkomst of bestemming Zutphen heeft, niet stroken met hun eigen bevindingen. Gelet op het voorgaande kan de uitkomst van het verkeersonderzoek dat van de rondweg geen verkeersaantrekkende werking uitgaat niet kloppen, aldus de Stichting en anderen.

2.14.1. Provinciale staten stellen dat bekende toekomstige ontwikkelingen bij de verkeersberekeningen zijn betrokken. Voorts stellen zij dat het gebruikte verkeersmodel een algemeen aanvaard verkeersmodel is. Volgens provinciale staten behoeft dan ook niet te worden getwijfeld aan de uitkomst van de verkeersberekeningen dat de hoeveelheid verkeer als gevolg van de aanleg van de rondweg niet zal groeien.

2.14.2. Ten behoeve van het plan is onderzoek gedaan naar de gevolgen van de aanleg van de weg voor het verkeer. Daartoe is eerst de autonome ontwikkeling van het verkeer in 2020 in beeld gebracht. Anders dan de Stichting en anderen stellen zijn de bekende toekomstige ontwikkelingen in de omgeving van de rondweg blijkens pagina 15 van deel A van het MER ook in de verkeersberekeningen betrokken. Dit geldt ook voor het bedrijventerrein Epse-Noord, dat in het MER is aangeduid als Bedrijvenpark A1. Provinciale staten hebben de mogelijke ontwikkeling van het bedrijventerrein Eefde-West niet in de verkeersberekeningen mee hoeven nemen, aangezien hieromtrent nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden.

2.14.3. De berekende verkeersintensiteiten bij autonome ontwikkeling van het verkeer zijn vervolgens vergeleken met de situatie na aanleg van de rondweg. Voor de berekeningen van de verkeersintensiteiten na aanleg van de rondweg is een model gebruikt. Toetsing aan de werkelijke situatie zoals door de Stichting en anderen voorgestaan, is niet mogelijk, daar het om de te verwachten verkeersintensiteiten na aanleg van de nieuwe rondweg in de toekomst gaat.

2.14.4. De omstandigheid dat de bevindingen van de Stichting en anderen niet overeenkomen met de uitkomsten van de verkeersberekeningen, is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van deze uitkomsten. Ook de door de Stichting en anderen aangevoerde omstandigheid dat in het MER en in de plantoelichting verschillende verkeersintensiteiten op het gedeelte van de N348 in Eefde worden genoemd, zegt niets over de juistheid van de onderzoeksresultaten en het hieraan ten grondslag gelegde verkeersmodel.

2.14.5. Uit het verkeersonderzoek volgt dat de verkeersintensiteiten ten gevolge van de rondweg gemiddeld genomen niet toe- of afnemen. In hetgeen de Stichting en anderen hebben aangevoerd kan geen aanleiding worden gevonden om aan deze conclusie te twijfelen.

Luchtkwaliteit

2.15. Met een beroep op richtlijn 2008/50/EG van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa stellen [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], [appellant sub 2 B] en de Stichting en anderen dat de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) worden overschreden. In dit verband wijzen de Stichting en anderen voorts op het arrest van het Hof van 25 juli 2008, C-237/07, Janecek, (www.curia.europa.eu). [appellanten sub 4] voeren aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de verhoogde aanleg van de weg en de overheersende windrichting.

2.15.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat ruimschoots aan de grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) wordt voldaan.

2.15.2. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm en het tweede lid van dit artikel, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, kunnen provinciale staten de bevoegdheid om een inpassingsplan vast te stellen als bedoeld in artikel 3.26 van de Wro, waarvan de toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, toepassen in gevallen waarin aannemelijk is dat toepassing van voornoemde bevoegdheid niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.

Ingevolge voorschrift 2.1 van bijlage 2 bij de Wm, voor zover thans van belang, gelden voor stikstofdioxide (NO2) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:

a. 200 microgram per m3 als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en

b. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie.

Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wm gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:

a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;

b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.

2.15.3. Voornoemde artikelen uit de Wm strekken mede tot de implementatie van richtlijn 2008/50/EG.

Artikel 5, eerste lid, van de richtlijn 2008/50/EG, voor zover thans van belang, bepaalt dat met betrekking tot stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) de in bijlage II, deel A, genoemde drempels gelden. Uit dit deel van bijlage II volgt dat de uurgrenswaarde voor de bescherming van de menselijke gezondheid wat betreft stikstofdioxide (NO2) 200 microgram per m3 bedraagt en de jaargrenswaarde voor de bescherming van de menselijke gezondheid wat betreft stikstofdioxide (NO2) 40 microgram per m3. Voorts volgt hieruit dat het jaargemiddelde zwevende deeltjes (PM10) 40 microgram per m3 en het 24-uurgemiddelde zwevende deeltjes (PM10) 50 microgram per m3 bedraagt.

Anders dan [appellanten sub 1] stellen, golden ten tijde van de vaststelling van het plan geen Europese regels welke de overheid verplichten om strengere grenswaarden voor luchtkwaliteit in haar nationale wetgeving op te nemen.

2.15.4. De ingevolge voornoemde artikelen uit de Wm geldende grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) zijn gelet op het voorgaande, anders dan [appellanten sub 1], [appellant sub 2 B] en de Stichting en anderen veronderstellen, dezelfde als de ingevolge de richtlijn 2008/50/EG geldende grenswaarden. De richtlijn is op dit punt derhalve correct geïmplementeerd in de Wm.

2.15.5. In het kader van de voorbereiding van het inpassingsplan is onderzoek gedaan naar de effecten van de nieuwe rondweg op de luchtkwaliteit. Dit onderzoek is neergelegd in het rapport "Rondweg N348 Zutphen - Eefde. Luchtkwaliteitsonderzoek" van 5 november 2009 en een addendum van 22 april 2010.

Uit het luchtkwaliteitsonderzoek volgt dat de onderzoeksresultaten tot stand zijn gekomen met behulp van het rekenmodel CAR II en het rekenmodel Pluim Snelweg. In het model CAR II wordt rekening gehouden met gegevens over de ruimtelijke situatie, waaronder de hoogte van de aan te leggen weg. In het model Pluim Snelweg wordt de verspreiding tevens bepaald aan de hand van de windrichting. Gelet op het voorgaande mist het betoog van [appellanten sub 4] feitelijke grondslag.

Uit het luchtkwaliteitsonderzoek volgt voorts dat voornoemde grenswaarden voor stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) na realisatie van het in het plan voorziene tracé, dat in het onderzoek wordt weergegeven als het Meest Milieuvriendelijke Alternatief/ Voorkeursalternatief, niet worden overschreden. In hetgeen [appellanten sub 1], [appellant sub 2 B] en de Stichting en anderen in dit verband hebben aangevoerd wordt geen aanleiding gevonden om aan deze conclusie te twijfelen.

2.15.6. In het arrest Janecek heeft het Hof, kort samengevat weergegeven, overwogen dat bij een dreigende overschrijding van de grenswaarden voor de emissie van zwevende deeltjes (PM10) particulieren die rechtstreeks worden getroffen moeten kunnen bewerkstelligen dat de bevoegde nationale autoriteiten een actieplan opstellen. Blijkens het luchtkwaliteitsonderzoek worden de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in dit geval echter niet overschreden. Reeds hierom kan de verwijzing naar het arrest Janecek de Stichting en anderen niet baten.

Geluidhinder

2.16. [appellanten sub 1], [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] betwijfelen of de geluidhinder vanwege de nieuwe rondweg juist is ingeschat. In dit verband betogen [appellanten sub 1] dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de milieueffecten vanwege het plan voor de Zutphenseweg, waar de nieuwe rondweg op aansluit. [appellanten sub 4] betogen dat geen rekening is gehouden met de verhoogde aanleg van de weg en de overheersende windrichting. [appellant sub 5] voert aan dat er ten onrechte vanuit is gegaan dat het gedeelte van de nieuwe rondweg rond de wijk Polbeek een zone van 200 meter heeft, nu volgens hem ingevolge artikel 74 van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) een geluidzone van 250 meter moet aangehouden. Gelet hierop bestond er aanleiding om het akoestisch klimaat ter plaatse van de binnen deze zone gelegen tuinkoepel te onderzoeken, aldus [appellant sub 5]. De Stichting en anderen stellen dat ter plaatse van de woning van [appellante sub 3 A] aan de [locatie 4] onaanvaardbare geluidoverlast zal optreden.

2.16.1. Provinciale staten betwisten de stelling van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] dat geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van het plan voor de Zutphenseweg en de stelling van [appellanten sub 4] dat geen rekening is gehouden met de verhoogde aanleg van de weg en de overheersende windrichting. Wat betreft het betoog van [appellant sub 5] stellen provinciale staten zich op het standpunt dat het gedeelte van de nieuwe rondweg ten zuiden van het Twentekanaal in stedelijk gebied ligt en daarom een geluidzone van 200 meter moet worden aangehouden.

2.16.2. In het kader van de voorbereiding van het inpassingsplan is een akoestisch onderzoek verricht. Dit onderzoek is neergelegd in het rapport "Rondweg N348 Zutphen - Eefde. Akoestisch onderzoek ten behoeve van het inpassingsplan" van 5 november 2009. In dit onderzoek is onder meer beoordeeld of als gevolg van de aansluiting van de nieuwe rondweg op bestaande wegen zoals de Zutphenseweg sprake is van een reconstructie van een weg. Van een reconstructie van een weg is ingevolge artikel 1 van de Wgh, voor zover thans van belang, sprake bij één of meer wijzigingen op of aan een aanwezige weg ten gevolge waarvan uit akoestisch onderzoek blijkt dat de berekende geluidsbelasting vanwege de weg in het toekomstig maatgevende jaar zonder het treffen van maatregelen ten opzichte van de geluidsbelasting die als de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting geldt met 2 dB of meer wordt verhoogd. Uit het onderzoek volgt dat op de gevels van negen woningen aan de Zutphenseweg, waaronder niet begrepen de woningen van [appellanten sub 1], de geluidsbelasting met meer dan 2 dB toeneemt en dat de grenswaarde van 48 dB van artikel 100, eerste lid 1, van de Wgh wordt overschreden. Voor deze woningen heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 10 april 2010 hogere grenswaarden vastgesteld. Bij de woningen van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] aan de [locatie 1] en 90 is door de afstand tot aan de aansluiting van de nieuwe rondweg op de Zutphenseweg geen sprake van een reconstructie. Gelet op het voorgaande mist het betoog dat geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de aansluiting van de nieuwe rondweg op de Zutphenseweg, feitelijke grondslag.

2.16.3. Uit het akoestisch rapport volgt dat de onderzoeksresultaten tot stand zijn gekomen door toepassing van Standaard Rekenmethode II uit het Reken- en meetvoorschrift geluidhinder. In deze rekenmethode wordt rekening gehouden met de overheersende windrichting en andere meteorologische gegevens. Voorts wordt daarin rekening gehouden met de hoogteligging van de weg. Gelet hierop mist het betoog van [appellanten sub 4] feitelijke grondslag.

2.16.4. Voor zover [appellanten sub 1] vrezen voor overlast van optrekkend en afremmend verkeer, wordt overwogen dat met het extra geluid als gevolg van het optrekken en afremmen van verkeer bij de aansluiting van de nieuwe rondweg op de Zutphenseweg rekening is gehouden in voornoemde rekenmethode.

2.16.5. Wat betreft het betoog van [appellant sub 5] overweegt de Afdeling als volgt.

Ingevolge artikel 1 van de Wgh, voor zover thans van belang, wordt onder buitenstedelijk gebied verstaan: het gebied buiten de bebouwde kom. Ingevolge hetzelfde artikel wordt onder stedelijk gebied verstaan: het gebied binnen de bebouwde kom. Onder bebouwde kom wordt in dit artikel verstaan: de bebouwde kom, vastgesteld krachtens de Wegenverkeerswet 1994.

Ingevolge artikel 20a, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 worden de grenzen van de bebouwde kom of kommen van een gemeente vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad.

Ingevolge artikel 74, eerste lid, onder a.2 en b.3, van de Wgh heeft een weg met twee rijstroken, zoals in dit geval wordt aangelegd, een zone die zich uitstrekt vanaf de as van de weg tot een breedte aan weerszijden van de weg van 200 meter in stedelijk gebied en 250 meter in buitenstedelijk gebied.

2.16.6. Anders dan [appellant sub 5] stelt, dient de begrenzing van de bebouwde kom gelet op artikel 1 van de Wgh in samenhang bezien met artikel 20a, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994, te worden bepaald aan de hand van de door de raad van de gemeente Zutphen vastgestelde kaart van 1 april 2009 waarop de bebouwde komgrenzen van Zutphen zijn aangegeven. Uit deze kaart volgt dat het gedeelte van de rondweg ten noorden van de wijk Polbeek binnen de grenzen van de bebouwde kom valt. Gelet op de ligging van dit gedeelte van de rondweg ten opzichte van de woonbebouwing acht de Afdeling de aanwijzing van dit weggedeelte als onderdeel van de bebouwde kom niet onredelijk. Gelet op het voorgaande en gelet op artikel 1 van de Wgh ligt de rondweg in stedelijk gebied, zodat ingevolge artikel 74, eerste lid onder a.2 een zone van 200 meter wordt aangehouden.

De tuinkoepel ligt op meer dan 200 meter afstand van de as van de weg en behoefde reeds hierom niet in het akoestisch onderzoek te worden betrokken.

2.16.7. Gelet op het voorgaande is niet aannemelijk gemaakt dat aan het akoestisch onderzoek zodanige gebreken kleven dat provinciale staten dit onderzoek niet bij de besluitvorming hadden mogen betrekken.

2.16.8. Voor zover [appellant sub 5] betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in een geluidwal tussen de rondweg en de noordzijde van de wijk Polbeek wordt overwogen dat de uit artikel 82, eerste lid, van de Wgh voortvloeiende voorkeursgrenswaarde van 48 dB ter plaatse van de meest noordelijk gelegen woningen in de wijk Polbeek volgens het akoestisch onderzoek niet wordt overschreden. Gelet hierop hebben provinciale staten zich op het standpunt kunnen stellen dat een geluidwal ter plaatse niet nodig is.

2.16.9. Met betrekking tot mogelijke geluidoverlast vanwege de nieuwe rondweg op de woning aan de [locatie 4], overweegt de Afdeling dat uit het akoestisch onderzoek volgt dat als gevolg van de aanleg van de weg de voorkeursgrenswaarde van 48 dB niet wordt overschreden.

Sociale aspecten

2.17. [appellant sub 2 B], de Stichting en anderen en [appellanten sub 4] stellen dat de bewoners aan de westzijde van de Eefdese Enkweg worden afgesneden van de rest van de Eefdese gemeenschap nu de nieuwe rondweg deze weg zal doorsnijden. Zij vrezen in dit verband onder meer voor een slechtere bereikbaarheid door hulpdiensten en verlies van sociale contacten voor deze bewoners.

2.17.1. Provinciale staten erkennen dat na de aanleg van de nieuwe rondweg het autoverkeer in beperkte mate moet omrijden ten opzichte van de huidige situatie. Gelet op de inrichting van het tracé stellen zij zich evenwel op het standpunt dat de bewoners van de Eefdese Enkweg niet onaanvaardbaar in hun belangen worden geschaad.

2.17.2. De Eefdese Enkweg zal voor het langzame verkeer als doorgaande route behouden blijven door middel van een fiets- en voetgangersbrug. Het autoverkeer over de Eefdese Enkweg zal via een nieuw aan te leggen parallelweg aan de westzijde van het tracé naar het kruispunt van de rondweg met de Mettrayweg worden geleid. Deze kruising wordt met verkeerslichten uitgerust, zodat een veilige oversteek mogelijk is. Gelet op deze omstandigheden hebben provinciale staten de doorsnijding van de Eefdese Enkweg voor de bewoners aan de westzijde van deze weg in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten.

Landschap

2.18. [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] betogen dat de landschapswaarden door de nieuwe rondweg ernstig worden aangetast. In dit verband voeren [appellanten sub 4] aan dat de weg ruim boven het maaiveld komt te liggen en mede daardoor veel lichtvervuiling met zich brengt. Verder betogen zij dat het plaatsen van houtwallen, in plaats van realisering van het zogenoemde Witte Lint, in de rede had gelegen. Met betrekking tot het gedeelte van de rondweg rond de wijk Polbeek brengt [appellant sub 5] naar voren dat het verkeer ter plaatse negatieve effecten zal hebben op de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS).

2.18.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de beoogde vormgeving van de weg op een eigen en eigentijdse wijze inspeelt op het landschap. Verder stellen zij dat het gedeelte van de rondweg om de wijk Polbeek niet in de EHS ligt.

2.18.2. Om de rondweg zo goed mogelijk in het landschap in te passen is het rapport "Rondweg N348 Zutphen - Eefde. Landschapsplan" van 5 november 2009 opgesteld. In dit rapport zijn, rekening houdend met onder meer de benodigde maatregelen tegen geluidoverlast en lichtverstrooiing, mogelijkheden voor inpassing van de rondweg beschouwd. In verband hiermee is in artikel 6.1, onder c, van de planregels de mogelijkheid opgenomen om groenvoorzieningen en kunstobjecten aan te brengen ter plaatse van de gronden die voor "Verkeer - Wegverkeer" zijn bestemd. De mogelijkheid om kunstobjecten langs de rondweg te plaatsen acht de Afdeling op zichzelf niet onredelijk. Hoe de kunstobjecten eruit komen te zien is een kwestie van uitvoering, die in deze procedure niet aan de orde kan komen.

2.18.3. De Afdeling stelt vast dat het gedeelte van de rondweg om de wijk Polbeek niet in de EHS ligt. Gelet hierop en nu ingevolge de Nota Ruimte, die nader is uitgewerkt in het Streekplan Gelderland 2005, geen externe werking van de EHS uitgaat, treft het betoog van [appellant sub 5] over de EHS geen doel.

2.18.4. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten geen doorslaggevend gewicht hoeven toekennen aan het behoud van de landschapswaarden in de omgeving.

Flora- en Fauna

2.19. [appellanten sub 4] betogen dat aan de onderzoeken naar de in het gebied aanwezige flora- en fauna gebreken kleven. In dit verband voeren zij aan dat de gevolgen van de aanleg van de nieuwe rondweg voor de dassenpopulatie niet goed zijn ingeschat en dat de beoogde maatregelen niet toereikend zijn. Verder zijn volgens hen niet alle in het gebied voorkomende beschermde diersoorten in de onderzoeken genoemd. [appellant sub 5] betoogt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de effecten vanwege de nieuwe rondweg op vleermuizen.

2.19.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat voldoende onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van beschermde diersoorten in het gebied. Verder wijzen zij erop dat bij besluit van 1 maart 2010 een ontheffing van artikel 10 van de Flora- en faunawet (hierna : Ffw) is verleend voor de das en de steenuil.

2.19.2. Ingevolge artikel 10 van de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, opzettelijk te verontrusten.

2.19.3. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat provinciale staten het plan niet hadden kunnen vaststellen, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat.

2.19.4. Ten behoeve van het plan is onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van beschermde flora en fauna in het plangebied. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in de rapporten "Beschermde diersoorten in het invloedgebied van de verbinding tussen Zutphen en de provinciale weg N348" van oktober 2006 en "Aanvullend veldonderzoek beschermde planten- en diersoorten verbinding tussen Zutphen en de provinciale weg N348" van september 2008. In het rapport "Natuurtoets rondweg N348 Zutphen - Eefde" van november 2009 zijn de effecten van de aanleg van de nieuwe rondweg op de in het gebied aanwezige beschermde planten- en diersoorten in beeld gebracht. Een conclusie van laatstgenoemd rapport is, evenals [appellanten sub 4] betogen, dat de aanleg van de nieuwe rondweg negatieve gevolgen kan hebben voor de das en de steenuil. Vanwege de te verwachten gevolgen is voor deze diersoorten bij besluit van 1 maart 2010 onder voorwaarden ontheffing van het verbod van artikel 10 van de Ffw verleend. De aan de ontheffing verbonden specifieke voorwaarden omvatten onder meer de mitigerende en compenserende maatregelen ten behoeve van de das en de steenuil die in het rapport "Projectplan ontheffingsaanvraag Flora- en faunawet rondweg N348 Zutphen - Eefde" van september 2009 zijn voorgesteld. Omdat de ontheffing, inclusief de daaraan verbonden voorwaarden, inmiddels onherroepelijk is, dient te worden uitgegaan van de rechtmatigheid hiervan. Gelet hierop geeft de mogelijke omstandigheid dat de weergave van de dassenburchten in voornoemde onderzoeken niet compleet is, geen aanleiding tot een vernietiging van het bestreden besluit.

Wat betreft mogelijke andere in het gebied aanwezige beschermde diersoorten overweegt de Afdeling dat [appellanten sub 4] niet met objectief verifieerbare gegevens aannemelijk hebben gemaakt dat voor andere diersoorten een ontheffing nodig is. Het betoog van [appellant sub 5] mist feitelijke grondslag, aangezien in voornoemd rapport van november 2009 ook de mogelijke effecten op verschillende soorten vleermuizen zijn weergegeven.

2.19.5. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

Natura 2000

2.20. [appellant sub 5] voert aan dat een toename van de stikstofdepositie veroorzaakt door het verkeer op de nieuwe rondweg significante negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden IJssel" met zich brengt. In dit verband voeren zij aan dat ten onrechte is getoetst aan de grens van 0,5% van de kritische depositiewaarde uit het provinciale beleid, nu dit beleid niet van toepassing is op de aanleg van nieuwe infrastructuur. Verder voeren zij aan dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen voor het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen". De Stichting en anderen betogen voorts dat er redelijke alternatieven zijn en dat er geen dwingende redenen van groot openbaar belang bestaan om een nieuwe rondweg aan te leggen.

2.20.1. Onder verwijzing naar de passende beoordeling stellen provinciale staten zich op het standpunt dat de nieuwe rondweg de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden IJssel" niet aantast. Verder stellen zij dat geen passende beoordeling voor het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" behoefde te worden opgesteld, omdat is uitgesloten dat het plan een verslechterend of significant verstorend effect heeft op dit gebied.

2.20.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor zover thans van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover thans van belang, maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied. Ingevolge het derde lid wordt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in de gevallen, bedoeld in het tweede lid, alleen genomen indien is voldaan aan de voorwaarden, genoemd in artikel 19g.

Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, indien een passende beoordeling is voorgeschreven, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.

2.20.3. Bij besluit van 28 juli 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland het Interim toetsingskader ammoniak en Natura 2000 vastgesteld. In artikel 1 van dit toetsingskader, voor zover thans van belang, staat dat deze beleidsregel van toepassing is op de vergunningverlening op grond van de Nbw 1998 voor agrarische bedrijven nabij Natura 2000-gebieden. In artikel 5.2 is vermeld dat indien de depositie van een bedrijf lager is dan 0,5% van de kritische depositiewaarde een vergunning op grond van de Nbw 1998 kan worden verleend tenzij de lokale achtergrondbelasting door andere activiteiten reeds sterk is verhoogd.

2.20.4. In het kader van de voorbereiding van het plan hebben provinciale staten een passende beoordeling opgesteld. De passende beoordeling is neergelegd in het rapport "Rondweg N348 Zutphen - Eefde. Passende beoordeling Stikstofdepositie Natura 2000-gebied Uiterwaarden IJssel" van 12 november 2009. In deze passende beoordeling zijn de effecten van de aanleg van de nieuwe rondweg op het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden-IJssel" onderzocht. Daartoe is onder meer de te verwachten toename van de stikstofdepositie getoetst aan de kritische depositiewaarden van de in het gebied aanwezige habitattypen. De belangrijkste conclusie van de passende beoordeling is dat ten opzichte van de autonome ontwikkeling en de huidige situatie er sprake is van een zeer lichte verslechtering. De extra bijdrage door de in de passende beoordeling onderzochte alternatieven, waaronder de in dit plan voorziene rondweg, heeft volgens de passende beoordeling gezien de verwaarloosbare hoeveelheid en overige ecologische procesfactoren, ook vanuit cumulatief perspectief, zeker geen significant negatief effect. De verwaarloosbare verslechtering is ecologisch niet aantoonbaar en staat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen niet in de weg, aldus de passende beoordeling. In de passende beoordeling wordt vervolgens nog geconcludeerd dat voor alle habittattypen geldt dat onder de drempelwaarde van 0,5% van de kritische depositiewaarde zoals verwoord in het Interim toetsingskader wordt gebleven. De toets aan deze drempelwaarde heeft echter geen toegevoegde waarde naast de eerder vermelde conclusies uit de passende beoordeling, omdat daaruit al blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden IJssel" als gevolg van de aanleg van de nieuwe rondweg niet worden aangetast. Gelet hierop kan het antwoord op de vraag of provinciale staten in dit geval aan de uit artikel 5.2. van het Interim toetsingskader voortvloeiende drempelwaarde konden toetsen, in het midden worden gelaten.

2.20.5. In hetgeen [appellant sub 5] en de Stichting en anderen hebben aangevoerd kan gelet op het voorgaande geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat de nieuwe rondweg de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Uiterwaarden IJssel" aantast. Gelet hierop wordt, anders dan de Stichting en anderen betogen, niet toegekomen aan een beoordeling van de aanwezigheid van alternatieven en van dwingende redenen van groot openbaar belang als bedoeld in artikel 19g, tweede lid, in samenhang bezien met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998. Anders dan [appellant sub 5] veronderstelt wordt om dezelfde reden evenmin toegekomen aan een toets aan artikel 19g, derde lid, in samenhang bezien met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998.

2.20.6. Nu het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" op ruim 5,5 kilometer van de nieuwe rondweg ligt, hebben provinciale staten zich voorts op goede gronden op het standpunt gesteld dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het plan een verslechterend of significant verstorend effect heeft op dit gebied.

Totaaloplossing

2.21. Onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de m.e.r. inzake het MER van 2007 betogen [appellanten sub 1], [appellant sub 2 B], de Stichting en anderen en [appellanten sub 4] dat ten onrechte niet is onderzocht welke structurele oplossing moet worden gekozen voor de regionale verkeersproblematiek tussen Zutphen en Deventer. Zij hebben er voornamelijk bezwaar tegen dat de mogelijkheid om een oostelijke rondweg aan te leggen als totaaloplossing voor de problematiek door de aanleg van de in het plan voorziene rondweg wordt gefrustreerd. Door onderzoek naar een totaaloplossing achterwege te laten, veronachtzamen provinciale staten bovendien de opdracht van het Rijk om in een totaaloplossing te voorzien, aldus [appellant sub 2 B] en de Stichting en anderen.

2.21.1. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de aanleg van de in dit plan voorziene rondweg past binnen de oplossing voor de regionale verkeersproblematiek.

2.21.2. Niet in geschil is dat op het gehele traject van de N348 tussen de aansluiting van deze weg op de N314 in Zutphen en de aansluiting op de A1 in Deventer verschillende problemen met betrekking tot de leefbaarheid en bereikbaarheid spelen. Om zo spoedig mogelijk een begin te maken met het verhelpen van deze problemen is ervoor gekozen om in het voorliggende plan alvast in een oplossing voor de problematiek op een deel van dit traject, te weten het deel tussen Zutphen-Noord en Eefde-West, te voorzien. Mede om te beoordelen of en in hoeverre een deeloplossing in een totaaloplossing voor het gehele traject tussen Zutphen en Deventer zal passen, zijn in het kader van de voorbereiding van het plan de "Corridorstudie N348 Zutphen - Deventer" van 25 juni 2008 en de "Trechternotitie. Rondweg N348 in Zutphen-Noord en Eefde-West en noordelijke ontsluiting bedrijventerrein De Mars" opgesteld. In de Corridorstudie zijn negen mogelijke tracés beschouwd die een oplossing bieden voor de regionale verkeersproblematiek op het gehele traject tussen Zutphen en Deventer, waaronder ook een aantal tracés die vergelijkbaar zijn met de oostelijke tracés die door de Stichting en anderen worden voorgestaan. Volgens de Corridorstudie leveren vier van de onderzochte tracés de grootste bijdrage aan de verbetering van de leefbaarheid en de bereikbaarheid tegen de minste negatieve effecten op de natuur en het landschap met de kleinste investering. De oostelijke tracés behoren niet tot deze vier, onder meer omdat deze tracés de minste verbetering van de leefbaarheid opleveren en de grootste impact hebben op de natuur en het landschap. Ter zitting hebben provinciale staten toegelicht dat een belangrijk bezwaar tegen een oostelijk tracé een verkeerstechnisch bezwaar is. Uit het verkeersonderzoek volgt dat het meeste verkeer over de bestaande N348 de bestemming of herkomst Zutphen heeft. Een groot deel van dit verkeer zal het bestaande tracé gebruiken in plaats van een nieuw oostelijk tracé, omdat dit nieuwe tracé voor dit verkeer een omweg is.

2.21.3. In de Trechternotitie is onder meer de in het plan voorziene rondweg getoetst aan de tracés die in de Corridorstudie als meest kansrijke oplossingen voor de verkeersproblematiek op het gehele traject tussen Zutphen en Deventer zijn aangewezen. Uit de Trechternotitie volgt dat de in het plan voorziene rondweg deel uitmaakt van drie van de vier als meest kansrijk aangewezen tracés. Verder blijkt uit de Trechternotitie dat, anders dan kennelijk wordt verondersteld, ook na de aanleg van de in het plan voorziene rondweg de mogelijkheid blijft bestaan om het traject tussen Eefde en Deventer in de toekomst oostelijk langs Gorssel en Epse te verleggen.

2.21.4. Voor zover wordt verwezen naar het advies van de commissie voor de m.e.r. uit 2007, merkt de Afdeling op dat dit advies betrekking had op een MER dat in 2007 is opgemaakt. Dit MER is niet gebruikt voor de m.e.r. die aan het plan ten grondslag ligt. Het MER uit 2007 en het hierop betrekking hebbende advies kunnen in deze procedure dan ook niet aan de orde komen.

2.21.5. Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten er in redelijkheid voor kunnen kiezen om geen totaaloplossing voor de verkeersproblematiek op het gehele traject tussen Zutphen en Deventer vast te stellen. Gelet op de verrichte en nog te verrichten onderzoeken naar de verkeersproblematiek op dit traject bestaat overigens geen grond voor de verwachting dat nimmer een totaaloplossing zal worden gerealiseerd. Voor het oordeel dat provinciale staten een opdracht van het Rijk, zo die al bestond, hebben veronachtzaamd, bestaat derhalve evenmin aanleiding.

Financiële uitvoerbaarheid

2.22. De Stichting en anderen betogen dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. In dit verband stellen zij dat de kosten voor de aanleg van de nieuwe rondweg niet binnen het hiervoor beschikbaar gestelde budget zullen blijven. De Stichting en anderen hebben deze stelling echter niet met objectief verifieerbare gegevens onderbouwd. Gelet hierop en gelet op hetgeen in dit verband op pagina 63 van de plantoelichting is vermeld, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.

Conclusie

2.23. Gelet op al het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten na afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot hun besluit tot vaststelling van het inpassingsplan hebben kunnen komen. In hetgeen [appellanten sub 1], [appellant sub 2 B], de Stichting en anderen, [appellanten sub 4] en [appellant sub 5] hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De beroepen zijn ongegrond. Gelet hierop behoeft het betoog van provinciale staten dat artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet gedeeltelijk aan de vernietiging van dat besluit in de weg staat geen bespreking meer.

Proceskostenveroordeling

2.24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van [appellant sub 2 A] en [appellant sub 2 B], voor zover ingediend door [appellant sub 2 A], en het beroep van de stichting Stichting E.G.E.L., [appellante sub 3 A], [appellante sub 3 B] en [appellante sub 3 C] en de stichting in oprichting Jan Regelink, voor zover ingediend door de stichting in oprichting Jan Regelink, niet-ontvankelijk;

II. verklaart de beroepen, voor zover ontvankelijk, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2011

12-589.