Raad van State, 09-02-2011, BP3701, 200908260/1/M2

Uitspraak in het geding tussen:

[appellanten], allen wonend te [woonplaats],

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 september 2009 heeft het dagelijks bestuur aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een duivenhouderij aan de [locatie], te Alphen aan den Rijn. Dit besluit is op 18 september 2009 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 oktober 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 1 december 2009.

Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2010, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door J.H.O. Noppen, werkzaam bij de Milieudienst West-Holland, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Vergunningplicht

2.2. Op 1 januari 2008 zijn het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de daarmee samenhangende wijziging van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking getreden. Door deze wetswijziging is, voor zover hier van belang, de vergunningplicht komen te vervallen voor inrichtingen waartoe geen gpbv-installatie behoort, voor zover de inrichting niet behoort tot de categorieën van inrichtingen die zijn vermeld op de lijst van vergunningplichtige inrichtingen die als bijlage 1 is opgenomen bij het Activiteitenbesluit.

2.3. Categorie s, van bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit, zoals dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, omvat, voor zover hier van belang, inrichtingen voor het houden van siervogels in de buitenlucht.

2.4. Onderhavige inrichting omvat geen gpbv-installatie. Voor het houden van duiven in de inrichting overeenkomstig de vergunningaanvraag gold volgens het dagelijks bestuur ten tijde van het bestreden besluit evenwel een vergunningplicht, omdat deze activiteit onder de reikwijdte van categorie s, van bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit valt, zoals dat ten tijde van het bestreden besluit luidde. Volgens het dagelijks bestuur kan het houden van deze duiven, hetgeen overeenkomstig de vergunning mag geschieden in volières, worden aangemerkt als het houden van siervogels in de buitenlucht. Die activiteit maakt deel uit van categorie s, van bijlage 1 behorende bij het Activiteitenbesluit, zoals dat ten tijde van het bestreden besluit luidde, aldus het dagelijks bestuur.

2.5. Op 1 januari 2010 is categorie s van bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit gewijzigd (Stb. 2009, 513 en 479). Daarbij is niet voorzien in overgangsrecht, zodat aan die wijziging onmiddellijke werking dient te worden toegekend.

Categorie s, van bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit, zoals dat per 1 januari 2010 luidt, omvat, voor zover hier van belang, vogels van de families papegaaien, lori's, kaketoes, pelikanen, kraanvogels, pinguïns, parelhoenders, reigers en roerdompen en het geslacht pauwen.

2.6. Nu duiven niet onder de reikwijdte van de gewijzigde categorie s vallen en met ingang van 1 januari 2010 ook geen andere in bijlage 1 genoemde categorie op de in de aanvraag omschreven inrichting van toepassing is, is voor de bij het bestreden besluit vergunde activiteiten niet langer vergunning krachtens de Wet milieubeheer vereist. Daardoor is de bij dat besluit verleende vergunning vervallen. Dat [appellanten] nog belang hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit is niet gebleken. De Afdeling ziet daarin evenwel geen grond [appellanten] niet-ontvankelijk te verklaren. Zij hebben namelijk belang bij beoordeling door de Afdeling van het verzoek dat zij in het kader van hun beroep hebben gedaan om vergoeding van de immateriële schade die zij stellen te hebben geleden wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).

Redelijke termijn

2.7. Voor zover [appellanten] aanvoeren dat de redelijke termijn is overschreden, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, betrekken zij daarbij het tijdsverloop sinds de indiening op 13 juli 2004 van de aanvraag om een milieuvergunning voor het houden van duiven in de inrichting. De Afdeling overweegt aangaande het verzoek om schadevergoeding het volgende.

2.7.1. Voor het houden van duiven in de inrichting zijn reeds eerder bij besluiten van 20 januari 2005 en 8 december 2006 milieuvergunningen verleend. De aanvraag van 13 juli 2004 vormde daarvoor de grondslag. Die besluiten zijn evenals het bestreden besluit voorbereid met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (oud). Bij haar uitspraken van 7 september 2005 in zaak nr. 200502220/1 en 12 september 2007 in zaak nr. 200700810/1 heeft de Afdeling de besluiten van respectievelijk 20 januari 2005 en 8 december 2006 vernietigd.

2.7.2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, voor zover hier van belang, heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen recht op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

2.7.3. De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof) blijkt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).

Zoals uit deze jurisprudentie volgt, dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.

2.7.4. De Afdeling laat in het midden of onderhavige procedure ziet op de het vaststellen van burgerlijke rechten of verplichtingen van [appellanten] als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Zoals onder meer volgt uit de uitspraak van 7 april 2010 in zaak nr. 200906777/1/H2 vereisen zowel artikel 6 van het EVRM als het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel definitieve beslechting van een geschil binnen een redelijke termijn door de rechter. Wat betreft de toepassing van dit beginsel kan worden aangesloten bij de jurisprudentie van het Hof over de uitleg van deze verdragsbepaling.

2.7.5. Bij besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) die, voor zover hier van belang, zijn voorbereid met de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.5 van de Awb (oud) vangt de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn aan ten tijde van het instellen van beroep tegen het desbetreffende besluit. Bij dat besluit en niet reeds bij het ontwerp van dat besluit wordt namelijk een standpunt ingenomen waartegen - in beginsel - in rechte kan worden opgekomen. Vanaf het moment waarop tegen dat besluit beroep wordt ingesteld kan worden gesproken van een geschil en vangt de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn aan. Ten aanzien van het vorenstaande verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 7 april 2010 in zaak nr. 200904891/1/H2.

2.7.6. [10 appellanten] hebben op 16 maart 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van 20 januari 2005 waarbij voor het eerst vergunning is verleend, voor het houden van duiven in de inrichting. Het over dat besluit ontstane geschil is met de vernietiging van dat besluit bij de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005 niet definitief beslecht en evenmin met de vernietiging van voormeld besluit van 8 december 2006 bij de uitspraak van de Afdeling van 12 september 2007. De Afdeling neemt hiertoe in aanmerking dat zowel na de vernietiging van het besluit van 20 januari 2005 als na de vernietiging van het besluit van 8 december 2006 wederom op de oorspronkelijke aanvraag om een milieuvergunning diende te worden beslist. Met de vaststelling - hiervoor onder 2.6 - dat voor het houden van duiven in de inrichting niet langer een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is vereist, is het geschil definitief beslecht.

2.7.7. Uit het voorgaande vloeit voort dat voor [10 appellanten] de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn is aangevangen op 16 maart 2005 - de datum waarop zij beroep hebben ingesteld tegen het besluit van 20 januari 2005 - en de procedure is geëindigd ten tijde van onderhavige uitspraak.

2.7.8. Zoals de advocaat van [appellanten] ter zitting heeft verklaard, hebben van [appellanten] de [8 appellanten] geen beroep ingesteld tegen voormelde besluiten van 20 januari 2005 en 8 december 2006. Derhalve is de redelijke termijn met betrekking tot deze appellanten aangevangen op 27 oktober 2009, de datum waarop zij beroep hebben ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.7.9. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 7 april 2010 in zaak nr. 200904891/1/H2, dat een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk is in zaken waarin het geschil aanvangt met het instellen van beroep tegen een besluit in de zin van de Awb en waarin niet is geprocedeerd in hoger beroep.

2.7.10. Met betrekking tot [8 appellanten] is de redelijke termijn niet overschreden, nu sinds het instellen van beroep op 27 oktober 2009, tegen het bestreden besluit, niet meer dan twee jaar zijn verstreken. In zoverre dient het verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.

2.7.11. Sedert het instellen van beroep op 16 maart 2005 door [10 appellanten] zijn ten tijde van deze uitspraak vijf jaar en elf maanden verstreken. Dit betekent dat met betrekking tot deze appellanten de hiervoor onder 2.7.9 vermelde als redelijk aan te merken termijn is overschreden.

2.7.12. De hiervoor onder 2.7.3 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven de overschrijding van de redelijke termijn gerechtvaardigd te achten. Er doen zich geen omstandigheden voor op grond waarvan de Afdeling in het licht van die criteria de overschrijding van de redelijke termijn gerechtvaardigd acht. Dit betekent dat de procedure drie jaar en elf maanden te lang heeft geduurd. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 7 april 2010 in zaak nr. 200904891/1/H2 dat in een geval als dit, waarin de vernietigingen van de besluiten van 20 januari 2005 en 8 december 2006 hebben geleid tot herhaalde besluitvorming op de oorspronkelijke vergunningaanvraag, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Dat zou voor dit geval slechts anders zijn wanneer de Afdeling de redelijke behandelingsduur van twee jaar voor een beroep heeft overschreden. Die behandelingsduur is echter niet overschreden in de beroepen die hebben geleid tot voormelde uitspraken van de Afdeling van 7 september 2005 en 12 september 2007 en evenmin in onderhavige beroepsprocedure.

2.7.13. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 juni 2007 (nr. 200608140/1), volgt uit de jurisprudentie van het Hof, onder meer de uitspraak van 29 maart 2006, Pizzati tegen Italië, (nr. 62361/00, JB 2006, 134), dat bij overschrijding van de redelijke termijn, behoudens bijzondere omstandigheden, spanning en frustratie als grond voor vergoeding van immateriële schade wordt verondersteld. [appellanten] hebben gesteld dat zij door de onzekerheid als gevolg van de lange duur van de procedure spanning en frustratie hebben ervaren. Niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat, voor zover hier van belang, [10 appellanten] geen spanning en frustratie hebben ondervonden die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt.

2.7.14. De Afdeling zal het verzoek op na te melden wijze toewijzen voor zover dat betrekking heeft op [10 appellanten].

2.7.15. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond bedraagt het aan [10 appellanten] toe te kennen bedrag aan schadevergoeding € 4000,00. De Afdeling heeft evenwel in de omstandigheid dat zij gezamenlijk beroepen hebben ingesteld, tegen de besluiten van 20 januari 2005 en 8 december 2006 en het bestreden besluit, aanleiding gezien dit bedrag te matigen met 90%, opdat het totaalbedrag van € 4000,00 in gelijke delen over hen wordt verdeeld. Deze matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het instellen van gezamenlijke beroepen in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die deze appellanten hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroepen in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Hof in de zaak van Arvanitaki-Roboti en 90 anderen tegen Griekenland, van 15 februari 2008, nr. 27278/03, LJN BC8757, AB 2008,140. Daaruit volgt dat naar het oordeel van het Hof het feit dat een aantal klagers samen een procedure voert een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen.

De Afdeling zal het dagelijks bestuur, met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73 van de Awb, veroordelen tot betaling van een bedrag van € 400,00 aan [10 appellanten], als vergoeding voor de door hen geleden immateriële schade.

2.8. Uit hetgeen hiervoor onder 2.6 is overwogen volgt dat het beroep ongegrond is.

2.9. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep ongegrond;

II. veroordeelt het dagelijks bestuur van de Milieudienst West-Holland om aan ieder van de volgende personen een vergoeding van € 400,00 (zegge: vierhonderd euro) te betalen: [10 appellanten];

III. veroordeelt het dagelijks bestuur van de Milieudienst West-Holland tot vergoeding van bij [10 appellanten] in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

IV. gelast dat het dagelijks bestuur van de Milieudienst West-Holland aan [10 appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. K. Brink, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulst, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2011

402.