Raad van State, 09-03-2011, BP7171, 201000600/1/M2

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 30 november 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een inrichting aan de [locatie] te Bladel. Dit besluit is op 7 december 2009 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2010, beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellanten] hebben op 26 juli 2010 nadere stukken ingediend.

Het college heeft op 10 september 2010 nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2010, waar namens [appellanten], [appellant A], in persoon en bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Pelt, werkzaam bij de gemeente Bladel, en J. van de Borne, werkzaam bij SRE Milieudienst, zijn verschenen. Voorts is ter zitting, [vergunninghouder], in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, als partij gehoord.

2. Overwegingen

Overgangsrecht Wabo

2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een veranderingsvergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Terinzagelegging

2.2. [appellanten] betogen dat het akoestisch rapport van 18 april 2008 van Greten Raadgevende Ingenieurs (hierna: het rapport van 18 april 2008) in strijd met artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet tegelijkertijd met het ontwerp van het bestreden besluit ter inzage is gelegd. Zij stellen in dit verband dat de berekening van de werkelijke geluidbelasting in de eerder vergunde situatie, waarvan het college bij zijn besluitvorming is uitgegaan, uitsluitend in het rapport van 18 april 2008 is neergelegd.

2.2.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

2.2.2. Het college heeft erkend dat het rapport van 18 april 2008 niet met het ontwerp van het bestreden besluit ter inzage heeft gelegen. Het voert aan dat het akoestisch rapport van 19 november 2008 van Greten Raadgevende Ingenieurs (hierna: het rapport van 19 november 2008) wel met het ontwerp van het bestreden besluit ter inzage heeft gelegen. Hoewel de berekening van de werkelijke geluidbelasting in de eerder vergunde situatie uitsluitend in het rapport van 18 april 2008 is opgenomen, zijn de resultaten daarvan volgens het college in het rapport van 19 november 2008 verwerkt. Ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestreden besluit kon in zoverre kennis worden genomen van de inhoud van het rapport van 18 april 2008, aldus het college.

2.2.3. Niet in geschil is dat het rapport van 18 april 2008 een op het ontwerp van het bestreden besluit betrekking hebbend stuk is dat redelijkerwijs nodig was voor de beoordeling van het ontwerp, te meer omdat dit rapport als onderdeel van de aanvraag deel uitmaakt van het bestreden besluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 mei 2007 in zaak nr. 200605606/1 vloeit uit artikel 3:11, eerste lid, van de Awb voort dat de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp tezamen met het ontwerpbesluit voor inzage beschikbaar dienen te zijn en bij een verzoek om inzage van de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken ter hand dienen te worden gesteld. Het college heeft dit met betrekking tot het rapport van 18 april 2008 nagelaten.

De inhoud van het rapport van 18 april 2008, wat betreft de berekening van de werkelijke geluidbelasting in de eerder vergunde situatie, is niet in het rapport van 19 november 2008 opgenomen, zoals het college in de considerans van het bestreden besluit ook heeft erkend. Het bestreden besluit is gelet op het vorenstaande in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb tot stand gekomen. Reeds hierom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.

De beroepsgrond slaagt.

2.3. De Afdeling ziet met het oog op het nieuw te nemen besluit hierna tevens aanleiding een aantal inhoudelijke beroepsgronden te beoordelen.

Algemeen toetsingskader

2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.

Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.

Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.

Geluid

2.5. [appellanten] voeren aan dat vergunningvoorschrift 3.1.1 niet toereikend is ter bescherming tegen geluidhinder, in zoverre daarin voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau geluidgrenswaarden zijn gesteld die hoger zijn dan de geldende richtwaarde van 40 dB(A) in de dagperiode.

2.5.1. Het college heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder kennelijk de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Milieubeheer en Ruimtelijke Ordening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd. In hoofdstuk 4 van de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving als hier aan de orde gelden als richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau 40, 35 en 30 dB(A), voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.

2.5.2. Voor bestaande inrichtingen moeten volgens hoofdstuk 4 van de Handreiking de richtwaarden voor woonomgevingen steeds opnieuw worden getoetst. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid of, op basis van een bestuurlijke afweging, tot een etmaalwaarde van 55 dB(A) waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen.

2.5.3. In vergunningvoorschrift 3.1.1 zijn geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau opgenomen. Met betrekking tot de beoordelingspunten Leemskuilen 14, Leemskuilen 33/35 en Berschotten 1 zijn daarin voor de dagperiode geluidgrenswaarden opgenomen van respectievelijk 54, 44 en 43 dB(A), zodat in zoverre wordt afgeweken van de volgens de Handreiking voor de dagperiode geldende richtwaarde van 40 dB(A). Voor het overige zijn de in dit vergunningvoorschrift opgenomen geluidgrenswaarden in overeenstemming met de volgens de Handreiking voor dit geval geldende richtwaarden.

2.5.4. Het college heeft voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit niet overeenkomstig het bepaalde in de Handreiking onderzoek verricht naar het ter plaatse heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid. In het bestreden besluit is ook niet inzichtelijk gemaakt dat een bestuurlijke afweging is verricht als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking. Gelet hierop is wat betreft de in vergunningvoorschrift 3.1.1 gestelde geluidgrenswaarden, die hoger zijn dan de toepasselijke richtwaarden, niet deugdelijk gemotiveerd waarom die geluidgrenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.

De beroepsgrond slaagt.

2.6. [appellanten] voeren aan dat, voor zover ingevolge vergunningvoorschrift 3.4.1 mag worden afgeweken van de in de vergunningvoorschriften gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld en het maximale geluidniveau, met betrekking tot die afwijking in de vergunningvoorschriften ten onrechte geen geluidgrenswaarden zijn gesteld.

2.6.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 3.4.1 mag van de in voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau worden afgeweken voor de volgende activiteiten:

- afvoer van drijfmest, 8 dagen per jaar in de dagperiode;

- inkuilen sleufsilo's, 1 dag per jaar gedurende 2,5 uur in de dagperiode;

- vullen van de kunstmestsilo, 1 dag per jaar gedurende 20 minuten in de dagperiode.

De vergunninghouder dient ingevolge vergunningvoorschrift 3.4.1 die maatregelen te nemen die mogelijk zijn om geluidsoverlast te beperken.

2.6.2. Bij het opnemen in vergunningvoorschrift 3.4.1 van een ontheffing van de normaal geldende geluidnormen heeft het college kennelijk paragraaf 5.3 van de Handreiking gehanteerd.

Volgens paragraaf 5.3 van de Handreiking kan ontheffing worden verleend om maximaal twaalf maal per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten, incidentele bedrijfssituaties, welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie. Dat wil niet zeggen dat daaraan geen limiet kan worden gesteld. Nagegaan dient te worden in hoeverre de hinder kan worden beperkt.

2.6.3. Volgens het college is het niet noodzakelijk geluidgrenswaarden te stellen voor de in voorschrift 3.4.1 vermelde activiteiten. Het college voert aan dat geluidhinder van deze activiteiten in voldoende mate wordt beperkt, nu uit de berekeningen in het rapport van 18 april 2008 en 19 november 2008 - die deel uitmaken van het bestreden besluit - blijkt welke geluidniveaus bij het uitoefenen van deze activiteiten zullen optreden en in voorschrift 3.4.1 is bepaald hoe vaak deze activiteiten mogen worden uitgevoerd.

2.6.4. De in voorschrift 3.4.1 genoemde activiteiten betreffen incidentele bedrijfssituaties, die niet tot de representatieve bedrijfssituatie kunnen worden gerekend. Gezien het rapport van 18 april 2008 en het rapport van 19 november 2008 kan als gevolg van de geluidbelasting, veroorzaakt door deze activiteiten, niet worden voldaan aan de in de vergunningvoorschriften 3.1.1 gestelde geluidgrenswaarden voor de dagperiode. Uit het bestreden besluit, waaronder het rapport van 18 april 2008 en het rapport van 19 november 2008, volgt niet eenduidig welke geluidniveaus optreden in de incidentele bedrijfssituaties. Nu voorts aan de vergunning geen voorschriften zijn verbonden waarin afzonderlijke geluidgrenswaarden voor de incidentele bedrijfssituaties zijn gesteld, is onvoldoende duidelijk welke rechten en plichten uit voorschrift 3.4.1 voortvloeien. Gelet hierop heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit vergunningvoorschrift toereikend is ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.

De beroepsgrond slaagt.

2.7. [appellanten] betwijfelen of de in vergunningvoorschrift 3.1.1 gestelde geluidgrenswaarde voor de nacht van 30 dB(A) naleefbaar is, nu niet is onderbouwd of het in vergunningvoorschrift 3.2.1 gestelde bronvermogen haalbaar is.

2.7.1. In voorschrift 3.1.1 is voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de nachtperiode een geluidgrenswaarde van 30 dB(A) voorgeschreven ten aanzien van de daarin vermelde beoordelingspunten.

In voorschrift 3.2.1 is ten aanzien van de daarin vermelde ventilatieroosters van de aardappelloods bepaald dat het bronvermogen daarvan niet meer mag bedragen dan 67 dB(A).

2.7.2. Niet in geschil is dat voormelde geluidgrenswaarde van 30 dB(A) wordt overschreden wanneer de ventilatieroosters van de aardappelloods een hoger bronvermogen hebben dan 67 dB(A).

2.7.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat door toepassing van diverse maatregelen kan worden bewerkstelligd dat het bronvermogen van de desbetreffende ventilatieroosters niet hoger zal zijn dan 67 dB(A). Dit standpunt is niet onderbouwd. Uit het rapport van 18 april 2008 noch het rapport van 19 november 2008 blijkt dat is onderzocht of er, zonder de grondslag van de vergunningaanvraag te verlaten, één of meer maatregelen kunnen worden toegepast waarmee kan worden bereikt dat het bronvermogen van de desbetreffende ventilatieroosters niet hoger zal zijn dan 67 dB(A). Derhalve is onzeker of aan vergunningvoorschrift 3.2.1 kan worden voldaan en mitsdien ook of aan de in vergunningvoorschrift 3.1.1 gestelde geluidgrenswaarde voor de nacht van 30 dB(A) kan worden voldaan. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid.

De beroepsgrond slaagt.

Visuele hinder

2.8. [appellanten] vrezen visuele hinder te zullen ondervinden door de omvang van de nieuw te bouwen aardappelloods en omdat deze op zeer korte afstand van hun woningen zal worden gerealiseerd.

2.8.1. De vraag of zich visuele hinder voordoet, komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van het krachtens de Wet milieubeheer verlenen van een vergunning ruimte voor een aanvullende toets.

2.8.2. Het college heeft zich in het bestreden besluit, zonder dit te motiveren, op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is voor het stellen van vergunningvoorschriften ter voorkoming dan wel beperking van visuele hinder. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb.

De beroepsgrond slaagt.

Slotoverwegingen

2.9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient reeds gelet op het vorenoverwogene te worden vernietigd, wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:46 en 3:11 van de Awb. De overige gronden behoeven daarom geen behandeling.

2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

2.10.1. De voor vergoeding in aanmerking komende reiskosten bedragen € 40,05. De gevraagde vergoeding van kosten wegens verlet zijn gesteld op € 318,54, waarbij is uitgegaan van het maximaal uurtarief van € 53,09 en van een forfaitair aantal uren van 6.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bladel van 30 november 2009;

III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bladel tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1232,59 (zegge: twaalfhonderdtweeëndertig euro en negenenvijftig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;

IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bladel aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Hulst, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2011

402.