Raad van State, 15-06-2011, BQ7946, 201009572/1/H1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,

tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 27 september 2010 in zaak nr. 09/1735 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.

1. Procesverloop

Bij besluit van 27 november 2008 heeft het college geweigerd aan [appellant] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het oprichten van een vrijstaande woning op het perceel [locatie] te Amerongen (hierna: het perceel).

Bij besluit van 7 juli 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 27 november 2008 in stand gelaten, onder aanvulling van de motivering daarvan.

Bij uitspraak van 27 september 2010, verzonden op 28 september 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het zich richt tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, en ongegrond verklaard voor zover het zich richt tegen het besluit van 7 juli 2009. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 oktober 2010, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende] en zeven anderen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant] en [belanghebbende] en anderen hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. X. Wentink-Quelle, advocaat te Ouderkerk aan de Amstel, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Lievaart, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens zijn daar [belanghebbende] en anderen, waarvan E.M. van Zon in persoon, bijgestaan door drs. E.P. Sons, als belanghebbenden gehoord.

2. Overwegingen

2.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift, niet-ontvankelijk heeft verklaard. Teneinde een geslaagd beroep te kunnen doen op de gemeentelijke Verordening Dwangsom (hierna: de verordening) is vaststelling in rechte van het niet tijdig beslissen door het college noodzakelijk, aldus [appellant]. Hij stelt verder dat de wegingsfactor die de rechtbank heeft toegepast bij de veroordeling van het college in de proceskosten ontoereikend is voor de veel te trage besluitvorming door het college.

2.1.1. Ter zitting heeft het college het bestaan van de verordening weersproken. [appellant] heeft het bestaan van de verordening niet aannemelijk gemaakt. Onder deze omstandigheden moet worden aangenomen dat [appellant] een beroep wenst te doen op de Wet van 28 augustus 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met doeltreffendere rechtsmiddelen tegen niet tijdig beslissen door bestuursorganen (Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen), die op 1 oktober 2009 in werking is getreden. Deze wet is ingevolge artikel III, tweede lid, daarvan, niet van toepassing op bezwaar- of beroepschriften tegen het niet tijdig nemen van een besluit, die voor 1 oktober 2009 zijn ingediend. Nu het beroepschrift van [appellant] op 30 juni 2009 is ingediend, slaagt zijn stelling dat hij procesbelang heeft bij dat beroep niet.

Ten aanzien van de stelling van [appellant], dat de rechtbank een onjuiste wegingsfactor heeft toegepast bij de veroordeling van het college in de proceskosten, wordt overwogen dat deze wegingsfactor is toegepast met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Bij beroep tegen het niet tijdig beslissen waarbij geen inhoudelijke beoordeling van het geschil plaatsvindt, kan een wegingsfactor van 0,25 (zeer licht) worden gehanteerd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat daarvan in dit geval had moeten worden afgeweken ten gunste van [appellant].

Het betoog faalt.

2.2. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de bewoners van Kersweg 37, 45 en 80 belanghebbenden heeft geacht bij het besluit van 7 juli 2009. De rechtbank heeft ten onrechte andere argumenten gehanteerd dan die welke hij heeft aangevoerd voor de conclusie dat de bewoners van deze percelen geen belanghebbenden zijn, aldus [appellant].

2.2.1. De rechtbank heeft het oordeel dat de bewoners van de percelen Kersweg 37, 45 en 80 als belanghebbenden zijn aan te merken, gebaseerd op de afstand tussen deze percelen enerzijds en het perceel anderzijds en op de omstandigheid dat onderdeel van het bouwplan is dat een gedeelte van de begroeiing op het perceel zal verdwijnen waardoor die bewoners zicht krijgen op de in het bouwplan voorziene woning.

Gelet op hetgeen hierover ter zitting aan de orde is geweest, alsmede op hetgeen op dit punt uit de gedingstukken naar voren komt, bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank deze bewoners ten onrechte als belanghebbenden bij het besluit van 7 juli 2009 heeft aangemerkt.

Het betoog faalt.

2.3. [appellant] heeft op 14 februari 2008 een aanvraag om bouwvergunning ingediend voor het oprichten van een vrijstaande woning op het perceel. Vast staat dat het bouwplan niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", op grond waarvan op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" rust.

Bij brief van 31 augustus 2007 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat het in beginsel bereid is om met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) medewerking te verlenen aan realisering van zijn bouwplan. Deze brief vermeldt onder meer het volgende:

"Raadpleging van het streekplan van de provincie Utrecht heeft uitgewezen dat het voorgestelde bouwvlak (85 m²) van de woning binnen de zogenaamde rode contour van Amerongen ligt. Dit betekent dat in principe woningbouw mogelijk is. Omdat zich direct naast en tegenover de woning ook al woningbouw bevindt, sluit dit verzoek aan op de bestaande stedenbouwkundige structuur. Wij hebben dan ook in principe geen overwegende bezwaren tegen uw verzoek. Daarbij dient de woning zich wel te conformeren aan de kwaliteiten van de omliggende bebouwing. In verband daarmee zal de woning moeten voldoen aan de volgende voorwaarden:

- de woning mag maximaal twee bouwlagen en een kap bevatten;

- de aan- en uitbouwen moeten terughoudend worden vormgegeven;

- de massa en gevels zijn opgebouwd uit enkelvoudige en geometrische vormen;

- de afstand van het hoofdgebouw tot de zijdelingse erfgrens moet minimaal 3 meter bedragen."

Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 november 2008 heeft het college geweigerd vrijstelling te verlenen en zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noch uit welstandsoogpunt aanvaardbaar is.

2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het besluit van 27 november 2008 noch in het besluit van 7 juli 2009 voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd, waarom het, ondanks de eerdere bereidheid om mee te werken aan realisering van zijn bouwplan, de gevraagde vrijstelling heeft geweigerd.

2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 februari 2010 in zaak nr. 200902932/1/H1), kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van de - gefaseerde - vrijstellingsprocedure terug te komen van de aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van de WRO medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan. Wel zal het college bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd. Daarbij zal het college voorts de gevolgen van het bij de verzoeker om vrijstelling door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien, of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.

2.4.2. Ter zitting is van de zijde van het college erkend dat het met het bij het besluit van 7 juli 2009 gehandhaafde besluit van 27 november 2008 is teruggekomen op de eerder gedane principetoezegging tot medewerking aan het bouwplan van [appellant], zoals neergelegd in de brief van 31 augustus 2007. Blijkens deze besluiten heeft het college hieraan ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en dit voorts niet aanvaardbaar is vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening. Volgens het college voldoet het bouwplan niet aan de gestelde voorwaarde, dat het zich dient te conformeren aan de kwaliteiten van de omliggende bebouwing, omdat bij nader inzien de beschikbare ruimte binnen de rode contour op het perceel te beperkt is om te komen tot een verantwoorde stedenbouwkundige afronding van de bebouwing langs de Kersweg. Het gedeelte van het perceel dat binnen de rode contour is gelegen, laat volgens het college bij nader inzien geen enkel reëel woningbouwalternatief toe. Daarnaast komt het bouwplan niet ten goede aan het creëren van openheid richting het agrarisch gebied, welke doelstelling volgt uit de toelichting van het aan het perceel grenzende bestemmingsplan "Amerongen-Kom". Meer bebouwing tast die openheid aan, aldus het college. Het bouwplan is volgens het college in planologisch en stedenbouwkundig opzicht alsnog niet aanvaardbaar. Tevens wijst het college op een negatief welstandsadvies voor het bouwplan van 10 oktober 2008.

2.4.3. Uit het besluit van 7 juli 2009 volgt dat het negatief welstandsadvies van 10 oktober 2008 niet als doorslaggevend argument aan dat besluit ten grondslag is gelegd. Volgens dat besluit zijn aspecten van stedenbouwkundige aard doorslaggevend geweest voor de weigering vrijstelling en bouwvergunning te verlenen en geldt het negatief welstandsadvies als aanvulling daarop. Ter beoordeling staat of het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het van inzicht is veranderd en, anders dan in de eerder uitgesproken bereidheid om medewerking te verlenen aan het bouwplan, alsnog van oordeel is dat het bouwplan vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is.

2.4.4. De inbreuk op het door het college bij [appellant] gewekte vertrouwen kan niet worden gerechtvaardigd door de enkele omstandigheid, dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Juist door het verlenen van vrijstelling wordt hierop een uitzondering gemaakt en de principetoezegging was daarop gericht. Rechtvaardiging kan evenmin worden gevonden in de omstandigheid dat het college bij nader inzien tot de conclusie is gekomen dat het bouwplan planologisch en stedenbouwkundig ongewenst is, omdat het niet past binnen de rode contour die bij nader inzien volgens het college in het geheel geen woningbouw op het perceel toe zou laten. Voor het standpunt van het college dat op het perceel in het geheel geen woningbouw mogelijk is, kan geen grond worden gevonden in het stedenbouwkundig advies van HD Advies van 25 maart 2008, waarop het college het besluit tot weigering van de vrijstelling mede heeft gebaseerd, nu volgens dat advies het ingediende bouwplan binnen de rode contour is gesitueerd en met enige aanpassingen ter plaatse een woning kan worden gerealiseerd die voldoet aan de in dat advies geformuleerde stedenbouwkundige randvoorwaarden. Wat de stelling van het college betreft dat het bouwplan het gemeentelijke beleid, dat de open zichtlijnen met het buitengebied behouden moeten blijven, doorkruist, wordt overwogen dat dit beleid ten tijde van het verlenen van de principetoezegging ook bekend was en het college niet heeft gemotiveerd waarom het die omstandigheid ten tijde van het verlenen van de principetoezegging niet, en thans wel in de weg vindt staan aan het verlenen van planologische medewerking aan het bouwplan. Daarbij is van belang dat de in de brief van 31 augustus 2007 gedane toezegging in planologisch opzicht ongeclausuleerd is en blijkens de gedingstukken door het college is gedaan na vergelijking van het verzoek van [appellant] met een eerder afgewezen verzoek. Uit de brief van 31 augustus 2007 blijkt niet dat het college in planologisch opzicht slechts een beperkte toets heeft uitgevoerd en enig voorbehoud aan de toezegging heeft verbonden, waarmee [appellant] rekening had moeten houden.

2.4.5. Gelet op het voorgaande heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd waarom het van inzicht is veranderd en alsnog heeft geweigerd medewerking aan het bouwplan te verlenen. De stelling van het college ter zitting dat dit mede samenhangt met de omstandigheid dat het bouwplan waarvoor de bouwaanvraag is ingediend afwijkt van het bouwplan waarvoor de principetoezegging was verleend, leidt niet tot een ander oordeel, nu het college zich op het standpunt stelt dat op het perceel in het geheel geen woningbouw mogelijk is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Het betoog slaagt.

2.5. Nu het hoger beroep, gelet op het voorgaande, gegrond zal worden verklaard, komt de Afdeling aan het betoog van [appellant], dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van vooringenomenheid en van détournement de pouvoir, niet toe.

2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het beroep van [appellant] tegen het besluit van 7 juli 2009 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 7 juli 2009 ingestelde beroep gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het college dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen, waarbij het niet kan volstaan met verbetering van de motivering van het besluit van 27 november 2008. [appellant] dient daarbij in de gelegenheid te worden gesteld zijn bouwplan aan te passen met het oog op stedenbouwkundige voorwaarden en redelijke eisen van welstand.

2.7. Het college dient op na te vermelden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 27 september 2010 in zaak nr. 09/1735, voor zover daarbij het beroep van [appellant] tegen het besluit van 7 juli 2009 ongegrond is verklaard;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover het zich richt tegen het besluit van 7 juli 2009;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 7 juli 2009, kenmerk 20080144/U09.11938;

V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2011

531-641.