Raad van State, 29-07-2011, BR4025, 201011757/14/R1

Uitspraak op het verzet (artikel 8:55 van de Algemene wet bestuursrecht) van:

1. Procesverloop

Bij uitspraak van 1 april 2011, in zaak nr. 201011757/9/R1, heeft de Afdeling na vereenvoudigde behandeling het beroep van Kerkrade tegen het besluit van provinciale staten van Limburg van 8 oktober 2010 tot vaststelling van het inpassingsplan "Provinciaal inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg" niet-ontvankelijk verklaard. De uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft Kerkrade bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2011, verzet gedaan.

Overwegingen

In de uitspraak van 1 april 2011 heeft de Afdeling het beroep van Kerkrade onder toepassing van artikel 1.4 van de Crisis- en Herstelwet (hierna: de Chw) niet-ontvankelijk verklaard omdat Kerkrade een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld en een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, en het besluit van 8 oktober 2010 niet tot Kerkrade gericht is.

Ingevolge artikel 1.4 van de Chw kan in afwijking van artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit, indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort.

Kerkrade stelt in verzet dat de tekst van artikel 1.4 van de Chw niet strookt met de memorie van toelichting bij die wet, nu daaruit volgens haar blijkt dat de inperking van het beroepsrecht van decentrale overheden beperkt blijft tot besluiten die zijn genomen door een bestuursorgaan dat tot de centrale overheid behoort.

De Afdeling stelt vast dat artikel 1.4 van de Chw de toepassing van deze bepaling niet beperkt tot besluiten van de centrale overheid. De stelling van Kerkrade dat uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling volgt dat de wetgever kennelijk heeft beoogd een zodanige beperking in de wet op te nemen, kan, wat daar ook van zij, daaraan niet afdoen, gelet op de duidelijke en niet voor meerdere uitleg vatbare tekst van deze wetsbepaling. Voor zover Kerkrade wijst op de uitspraken van de Afdeling van 17 juni 2009 in zaak nr. 200901661/1/R3 en van 4 november 2009 in zaak nr. 200901313/1/H2 waarin volgens Kerkrade de bedoeling van de wetgever volgens de parlementaire geschiedenis prevaleerde boven de tekst van de wet, ziet de Afdeling daarin geen aanleiding voor een ander oordeel, nu deze uitspraken betrekking hebben op redelijke wetsuitlegging van overgangsbepalingen in specifieke gevallen.

Voorts brengt Kerkrade naar voren dat het besluit van 8 oktober 2010 is gericht aan een open groep (rechts)personen, waartoe ook de gemeente Kerkrade moet worden gerekend, nu de in het besluit voorziene Buitenring Parkstad deels is voorzien op gronden die in eigendom aan de gemeente Kerkrade toebehoren.

De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan moet worden aangemerkt als een besluit dat is gericht aan Kerkrade. Daarbij betrekt de Afdeling dat de vaststelling van een inpassingsplan een ambtshalve bevoegdheid is van provinciale staten en dit plan geen geadresseerden kent.

Voorts stelt Kerkrade dat haar in strijd met artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), in relatie tot artikel 1 van het Eerste Protocol bij dat Verdrag, ten onrechte de toegang tot de rechter wordt onthouden.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200707109/1 is het EVRM niet van toepassing op een geschil tussen overheden. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de in het EVRM opgenomen rechten niet zijn geschreven voor de overheid en daarmee ook niet voor de decentrale overheid. Dit blijkt uit tekst, systeem en strekking van het EVRM. Voor de afbakening van wie als rechtssubjecten - (potentieel) rechthebbenden ter zake van EVRM-rechten - hebben te gelden, dient artikel 34 van het EVRM als uitgangspunt te worden genomen. Uit vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) (onder meer de beslissing van 9 november 2010 inzake Demirba? en anderen tegen Turkije, zaak nr. 1093/08 en verder; www.echr.coe.int) volgt dat decentrale overheden geen partij zijn als bedoeld in die bepaling. Alleen partijen als bedoeld in artikel 34 van het EVRM, die bij het EHRM kunnen klagen over verdragsschending, kunnen rechthebbenden zijn in de zin van de EVRM-rechten. Een andere opvatting zou met zich brengen, dat bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen of hun organen weliswaar een beroep kunnen doen op EVRM-rechten, maar dit niet in een procedure bij het EHRM kunnen afdwingen. Een dergelijk uiteenlopen van formele proceduremogelijkheden en materiële rechten acht de Afdeling onverenigbaar met het stelsel van het EVRM.

Wat betreft het beroep van Kerkrade op het Europees Handvest inzake lokale autonomie (hierna: het Handvest) (Trb. 1987, 63) overweegt de Afdeling dat aan artikel 11 van het Handvest ter zake geen aanspraak kan worden ontleend, reeds omdat in artikel 2 van de goedkeuringswet van 10 oktober 1990 (Stb. 1990, 546) is bepaald dat het Koninkrijk zich niet gebonden zal achten aan het bepaalde in artikel 11 van dat Handvest. Voorts worden naar het oordeel van de Afdeling in de artikelen 2 en 3 van het Handvest niet zodanig gepreciseerde normen gegeven dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.

Verder is volgens Kerkrade sprake van strijd met artikel 9, derde en vierde lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag van Aarhus). Daarbij wijst Kerkrade erop dat zij gronden bezit in het plangebied en dat in het plangebied op diverse locaties "natuur" wordt wegbestemd en vervangen door de bestemming "agrarisch met waarden". Voorts stelt zij dat artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus rechtstreekse werking heeft.

Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a van het Verdrag van Aarhus wordt voor de toepassing van dit Verdrag onder "overheidsinstantie" verstaan overheid op nationaal, regionaal of ander niveau.

Ingevolge artikel 2, vierde lid, wordt onder "het publiek" verstaan een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;

Artikel 9, tweede lid, bepaalt dat elke partij, binnen het kader van haar nationale wetgeving, waarborgt dat

(a) leden van het betrokken publiek, die een voldoende belang hebben

dan wel

(b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,

toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechtelijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6.

Artikel 9, derde lid, bepaalt dat elke Partij aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechtelijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.

Artikel 9, vierde lid, bepaalt dat aanvullend op en onverminderd het voorgaande eerste lid, de in het voorgaande eerste, tweede en derde lid bedoelde procedures voorzien in passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar. Beslissingen ingevolge dit artikel zijn schriftelijk of worden schriftelijk vastgelegd. Beslissingen van rechterlijke instanties, en waar mogelijk van andere organen, zijn voor het publiek toegankelijk.

Wat betreft het beroep van Kerkrade op artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, overweegt de Afdeling als volgt.

Zowel Nederland als de Europese Unie zijn partij bij het Verdrag van Aarhus. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 november 2010 in zaak nr. 201004771/1/M2, volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (hierna: het Hof van Justitie) van 11 september 2007, in zaak C-431/05, Merck Genéricos (www.curia.europa.eu), dat in zo'n geval een rechtreeks beroep op een regel van het Verdrag van Aarhus in een procedure bij de nationale rechter niet is toegestaan, indien die regel betrekking heeft op een gebied waarop de Europese Unie regelgevend is opgetreden.

Bij richtlijn 2003/35/EG is, ter uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit onder meer artikel 9, tweede en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, richtlijn 85/337/EEG (hierna: de mer-richtlijn) aangepast door toevoeging van artikel 10bis. Nu de Europese Unie op dit gebied regelgevend is opgetreden, kan in dit geding geen rechtstreeks beroep op artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, voor zover in samenhang met het tweede lid van die bepaling, worden gedaan, maar moet, met inachtneming van het hierna volgende, worden beoordeeld of het nationale recht in overeenstemming is met het ter zake vastgestelde recht van de Europese Unie.

Artikel 10bis van de mer-richtlijn bepaalt - kort weergegeven en voor zover hier van belang - dat leden van het betrokken publiek, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtstelsel, in beroep kunnen gaan bij een rechtbank om de rechtmatigheid van enig besluit, vallend onder de bepalingen betreffende inspraak van het publiek van de richtlijn aan te vechten. Voorts bepaalt artikel 10bis dat een dergelijke procedure eerlijk, billijk en snel moet zijn en niet buitensporig kostbaar mag zijn.

De artikelen 5 tot en met 10 van de mer-richtlijn bevatten onder meer bepalingen betreffende de inspraak. Ingevolge artikel 4, eerste lid, zijn de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan deze bepalingen. In bijlage I is, na wijziging van de mer-richtlijn bij richtlijn 97/11/EG, onder meer de aanleg van een nieuwe weg met vier of meer rijstroken en een ononderbroken lengte van meer dan 10 kilometer genoemd. De weg waarop het inpassingsplan ziet bestaat uit vier rijstroken en heeft een lengte van ongeveer 26 kilometer, waarvan ongeveer 18 kilometer nieuw zal worden aangelegd en is dus een project waarop de bepalingen betreffende inspraak van toepassing zijn, zodat ingevolge artikel 10bis van de mer-richtlijn de rechtmatigheid van het inpassingsplan door leden van het betrokken publiek bij de rechter moet kunnen worden aangevochten.

Wanneer al moet worden geoordeeld dat Kerkrade kan worden aangemerkt als "lid van het betrokken publiek" als bedoeld in artikel 10bis van de mer-richtlijn, moet de vraag worden beantwoord of artikel 1.4 van de Chw leidt tot strijd met deze verplichting. Dit is niet het geval, nu voor Kerkrade de rechtsgang naar de burgerlijke rechter open staat. Dat de procedure bij de burgerlijke rechter volgens Kerkrade voor haar niet de meest gunstige is, maakt niet dat een dergelijke procedure niet als eerlijk, billijk en snel en niet buitensporig kostbaar kan worden aangemerkt.

De Afdeling overweegt voorts onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 16 december 1976 in zaak 33/76, Rewe (www.eur-lex.europa.eu), dat vaststelling van de procesregels, zoals de regeling van de rechterlijke competentie, bij het ontbreken van een regeling ter zake in het Europese recht, een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van Nederland is. Deze procesregels mogen, aldus het Hof, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen. Toepassing van de procesregels moet enkel achterwege blijven indien deze regels, die in de context van de gehele procedure moeten worden bezien, het in praktijk onmogelijk zouden maken de rechten uit te oefenen die de nationale rechter verplicht is te handhaven, zo volgt uit arrest van het Hof van Justitie van 14 december 1995 in zaak nr. C-312/39, Peterbroeck (www.eur-lex.europa.eu). De nationale procesregels waaronder artikel 1.4 van de Chw gelden voor ieder beroep waarop afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing is. Deze procedureregels zijn dus niet ongunstiger dan die voor soortgelijke nationale procedures, zoals in de zin van het arrest Rewe is vereist, nu zij gelden ongeacht of de beroepsgronden ontleend zijn aan het nationale recht of het unierecht. Voorts maakt artikel 1.4 van de Chw het in praktijk niet onmogelijk voor Kerkrade om beroep als bedoeld in artikel 10bis van de mer-richtlijn in te stellen, omdat voor haar de rechtsgang naar de burgerlijke rechter open staat. Uit het unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming volgt voorts niet dat toezicht op de naleving van de verplichtingen voortvloeiend uit het Europese recht, dient te geschieden door de bestuursrechter. De Afdeling verwijst in dit verband naar analogie naar het arrest van het Hof van Justitie van 13 maart 2007, C-432/05, Unibet, punt 65 (www.eur-lex.europa.eu), waarin het Hof van Justitie heeft overwogen dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door het unierecht aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het niet vereist dat er in de rechtsorde van een lidstaat een zelfstandig beroep bestaat dat ten principale ertoe strekt, de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het unierecht te onderzoeken, wanneer andere effectieve rechtsmiddelen, die niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke nationale vorderingen, het mogelijk maken een dergelijke verenigbaarheid incidenteel te beoordelen.

Nu Kerkrade op grond van artikel 1.4 van de Chw geen beroep kan instellen op grond van artikel 8.2 van de Wro, kan, om een rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het inpassingsplan te verkrijgen, uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Ingevolge artikel 8:71 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 36, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, is de burgerlijke rechter aan de in de vorige zin vervatte beslissing van de Afdeling gebonden, zodat effectieve rechtsbescherming is gewaarborgd. De Afdeling wijst voor dit oordeel op haar uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200902395/1/M1. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat artikel 1.4 van de Chw vanwege strijd met artikel 10bis van de mer-richtlijn buiten toepassing zou moeten blijven.

Wat betreft het beroep van Kerkrade op artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus, overweegt de Afdeling als volgt.

Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest van 8 maart 2011 in zaak nr. C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK (www.eur-lex.europa.eu), geoordeeld dat artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus naar het recht van de Unie geen rechtstreekse werking heeft. Daarbij overweegt het Hof dat de bepalingen van dat artikel geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevatten die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks regelt en de uitvoering of werking van die bepaling een verdere handeling behelst. Voorts heeft het Hof overwogen dat het aan de verwijzende rechter is om het nationale procesrecht ter zake van de voorwaarden voor het instellen van een bestuursrechtelijk beroep of beroep bij de rechter, zo veel mogelijk in overeenstemming met zowel de doelstellingen van artikel 9, derde lid, van dat Verdrag als de effectieve rechterlijke bescherming van de door het recht van de Unie verleende rechten uit te leggen, teneinde een milieuvereniging in staat te stellen bij de rechter op te komen tegen een na een bestuursrechtelijke procedure gevolgde beslissing die in strijd zou kunnen zijn met het milieurecht van de Unie.

De Afdeling is van oordeel, het vorenstaande in acht genomen, dat artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus niet zodanig gepreciseerde normen geeft dat deze naar hun inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar zijn en een ieder kunnen verbinden als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet.

Voor wat betreft de overweging in het arrest van 8 maart 2011 dat het aan de nationale rechter is om het nationale procesrecht ter zake van de voorwaarden voor het instellen van een bestuursrechtelijk beroep of beroep bij de rechter, zo veel mogelijk in overeenstemming met zowel de doelstellingen van artikel 9, derde lid, van dat Verdrag als de effectieve rechterlijke bescherming van de door het recht van de Unie verleende rechten uit te leggen, wordt als volgt overwogen.

Wanneer al moet worden geoordeeld dat Kerkrade kan worden aangemerkt als "het publiek", als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus en niet als "overheidsinstantie" als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van dat Verdrag en artikel 9, derde lid, van dat Verdrag moet worden geacht betrekking te hebben op een beroep als hier aan de orde, kan niet worden geconcludeerd dat de doelstellingen van artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus zich verzetten tegen toepassing van artikel 1.4 van de Chw binnen het nationale procesrecht. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 9, derde lid, van het Verdrag van Aarhus expliciet bepaalt dat het recht van beroep mag worden onderworpen aan in het nationale recht gestelde criteria. Voor zover hierbij tevens artikel 9, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, dient te worden betrokken, ziet de Afdeling mede gelet op hetgeen hiervoor reeds is overwogen geen aanleiding om te oordelen dat de voor Kerkrade openstaande rechtsgang bij de burgerlijke rechter niet in overeenstemming is met hetgeen in die bepaling is opgenomen. Voorts wordt ten aanzien van de effectieve rechterlijke bescherming van de door het recht van de Unie verleende rechten verwezen naar hetgeen hiervoor onder 2.7.4 is overwogen.

Gelet op het vorenstaande, acht de Afdeling door de voor Kerkrade openstaande rechtsgang bij de burgerlijke rechter, een effectieve rechtsbescherming gewaarborgd.

Gelet op het voorgaande biedt hetgeen in verzet is aangevoerd geen grond om tot een ander oordeel te komen dan in de uitspraak, waarvan verzet, is vervat.

Het verzet is ongegrond.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het verzet ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren, en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Wijers, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2011

444.