Raad van State, 02-11-2011, BU3136, 201100148/1/H3

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) van 24 november 2010 in zaak nr. 10/5438 in het geding tussen:

[verzoeker], wonend te Leiden,

en

de minister.

1. Procesverloop

Bij besluit van 4 mei 2010 heeft de minister een verzoek van [verzoeker] om inzage in de door het door de minister als minuut aangeduide stuk, dat is betrokken bij de totstandkoming van het besluit van 13 oktober 2009 tot verlening aan haar van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd (hierna: de minuut) afgewezen.

Bij besluit van 24 juni 2010 heeft de minister het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 24 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 4 mei 2010 herroepen en bepaald dat de minister de minuut, naar gelang het oordeel van de minister met weglating van de naam en overige gegevens van de opsteller van de minuut, ter inzage geeft en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2011, hoger beroep ingesteld.

[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.

[verzoeker] heeft toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.W.Th. Berg, werkzaam in dienst van het ministerie, en [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. S. Wierink, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), voor zover thans van belang, heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven.

Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toegestaan, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU), voor zover thans van belang, erkent de Unie de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000, als aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg, dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.

Artikel 6 van het VEU, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon, is op 1 december 2009 in werking getreden.

Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het op 1 december 2009 in werking getreden Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, als aangepast op 12 december 2007 (laatstelijk gepubliceerd in PB 2010, C 83/02; hierna: het EU Handvest) heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.

Ingevolge het tweede lid moeten deze gegevens eerlijk, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet worden verwerkt. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.

Ingevolge artikel 41, eerste lid, heeft eenieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.

Ingevolge het tweede lid behelst dit recht met name:

a) […];

b) het recht van eenieder om inzage te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim;

c) […].

Ingevolge artikel 51, eerste lid, zijn de bepalingen van het EU Handvest gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.

Ingevolge het tweede lid breidt het EU Handvest het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonsgegeven verstaan: elk gegeven, betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.

Ingevolge artikel 35, eerste lid, eerste volzin, heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.

Ingevolge het tweede lid, bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens, waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.

Ingevolge artikel 43, aanhef en onder e, voor zover thans van belang, kan de verantwoordelijke artikel 35 buiten toepassing laten, voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.

2.2. De minister heeft in het besluit van 24 juni 2010 een overzicht gegeven van de gegevens die in de minuut bij het besluit van 13 oktober 2009 zijn opgenomen, de herkomst van deze gegevens en de ontvangers ervan. Aan de weigering is ten grondslag gelegd dat de minuut, naast de persoonsgegevens van [verzoeker], een juridische analyse van de zaak bevat. Deze analyse behoort volgens de minister niet tot de persoonsgegevens, zodat de Wbp daarop niet van toepassing is. Voorts heeft de minister aan de weigering ten grondslag gelegd dat het belang van de rechten en vrijheden van anderen aan gevraagde inzage in de weg staat, omdat degene die de minuut opstelt zich anders belemmerd zou kunnen voelen om in de vrijheid om argumenten en overwegingen naar voren te brengen die bij de besluitvorming van belang kunnen zijn. Dit zou kunnen leiden tot het niet vermelden van dergelijke argumenten en overwegingen, waardoor de vereiste zorgvuldigheid in de besluitvormingsprocedure wordt bedreigd, aldus de minister.

2.3. De rechtbank heeft volgens de minister miskend dat de in de minuut neergelegde juridische analyse geen persoonsgegevens zijn en ten onrechte beslist dat hij de minuut, met weglating van de naam en overige gegevens van de opsteller daarvan, aan [verzoeker] ter inzage moet geven.

2.3.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de minuut kennis genomen. Zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr. 201005110/1/H3), moeten gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing als deze persoon betreffende persoonsgegevens worden beschouwd. De in de minuut neergelegde redenen, waarom aan [verzoeker] een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, met als doel 'het uitoefenen van gezinsleven conform artikel 8 EVRM' wordt verleend zijn geen persoonsgegeven in de zin van de Wbp. De daarbij betrokken gegevens vormen geen neerslag van het over [verzoeker] omtrent haar verblijfsvergunning genomen besluit. Van belang daarbij is dat deze gegevens weliswaar bij de totstandkoming van het uiteindelijk genomen besluit zijn betrokken, maar daar geen deel van uitmaken.

2.3.2. Dit betekent dat de minister niet gehouden was de minuut zonder meer aan [verzoeker] ter inzage te geven. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2007 in zaak nr. 200600780/1), voorziet de Wbp niet in een onverkorte aanspraak op inzage in alle stukken, waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Die inzage is slechts geboden, indien niet op andere wijze adequaat in kennisgeving van die gegevens kan worden voorzien, dan wel mededeling van de herkomst daarvan, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van de Wbp vervatte weigeringsgronden.

2.3.3. Na van de minuut te hebben kennisgenomen is de Afdeling van oordeel dat in dit geval anders dan door het integraal ter inzage aanbieden ervan adequaat kon worden voorzien in kennisgeving van de daarin opgenomen persoonsgegevens, dan wel mededeling van de herkomst daarvan. Volstaan mocht daarom worden met mededeling van de persoonsgegevens, voor zover de minuut deze bevat. Voor zover [verzoeker] niet beschikt over de processtukken in de haar betreffende vreemdelingenzaak, kan zij daarom vragen. Dat voorheen, naar gesteld, aan anderen op verzoek wel minuten ter inzage zijn verstrekt, doet daar niet aan af. Het betoog slaagt.

2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [verzoeker] tegen het besluit van 24 juni 2010 ingestelde beroep behandelen, voor zover de daarin aangevoerde gronden na hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.

2.5. [verzoeker] heeft betoogd dat artikel 35 van de Wbp haar aanspraak geeft op een volledig overzicht van haar persoonsgegevens. Volgens haar kan zij alleen door inzage in de minuut controleren of de verwerkte gegevens juist en volledig zijn. Dit recht op inzage is vervat in artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest en is onderdeel van artikel 8 van het EVRM. De weigering is volgens haar een beperking van de rechten, neergelegd in artikel 8 van het EVRM. In dit geval is de beperking niet noodzakelijk. Evenmin heeft de minister toegelicht dat zijn belangen zo zwaar wegen, dat een inbreuk op artikel 8 van het EVRM gerechtvaardigd is. Voorts voert [verzoeker] in haar verweerschrift aan dat ingevolge artikel 41 van het EU Handvest eenieder recht heeft op inzage in zijn dossier. Dat deze bepaling alleen gericht zou zijn tot instellingen, organen en instanties van de Europese Unie doet er niet aan af dat inzage in het dossier een fundamenteel recht is, waarop ook in nationaalrechtelijk verband een beroep kan worden gedaan, aldus [verzoeker].

2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 december 2010 in zaak nr. 201003052/1/V3), is het EU Handvest juridisch bindend geworden met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Gelet op artikel 51, eerste lid, is het gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het in beroep bestreden besluit dateert van 24 juni 2010. Nu Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995 L 281, zoals nadien gewijzigd, hierna: privacyrichtlijn) bij de Wbp is geïmplementeerd, moet worden aangenomen dat de minister in deze zaak het recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht.

De zaak valt derhalve binnen de werkingssfeer van het EU Handvest.

2.5.2. De toelichting op artikel 8 van het EU Handvest vermeldt:

"Dit artikel was gebaseerd op artikel 286 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en op Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31), alsmede op artikel 8 van het EVRM en op het Verdrag van de Raad van Europa van 28 januari 1981 tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, dat door alle lidstaten is bekrachtigd. Artikel 286 van het EG-Verdrag is nu vervangen door artikel 16 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 39 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Voorts wordt verwezen naar Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB L 8 van 12.1.2001, blz. 1). Bovengenoemde richtlijn en verordening bevatten voorwaarden en beperkingen voor de uitoefening van het recht op bescherming van persoonsgegevens" (PB 2007, C 303/20).

2.5.3. Gelet op deze toelichting en nu persoonsgegevens in de zin van de Wbp en de privacyrichtlijn moeten worden geacht identieke begrippen te zijn, volgt uit het hiervoor onder 2.3.1 gegeven oordeel dat de in de minuut opgenomen juridische analyse niet onder 'persoonsgegevens' in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp valt, dat deze evenmin onder de vigeur van artikel 8, eerste lid, van het EU Handvest valt.

Ten aanzien van de gestelde strijd met artikel 8 van het EVRM wordt overwogen dat, indien de weigering al als een inmenging in het privéleven van [verzoeker] zou moeten worden aangemerkt, deze bij wet is voorzien en noodzakelijk kan worden geacht in het belang van de openbare orde. Inzage in de minuut is aan [verzoeker] onthouden om een ordelijk verloop van het besluitvormingsproces te waarborgen, waarbij de minister van belang acht dat het besluitvormingsproces in voldoende vertrouwelijkheid kan plaatsvinden. Bovendien kan ook op andere wijze dan door het ter inzage geven van de minuut adequaat worden voorzien in kennisgeving van de daarin opgenomen gegevens die het privéleven van [verzoeker] betreffen. Het aangevoerde geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat de weigering in strijd is met het recht op eerbiediging van het privéleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM.

Ten aanzien van het beroep van [verzoeker] op artikel 41 van het EU Handvest overweegt de Afdeling als volgt. De minister heeft onweersproken gesteld dat de gedragslijn dat minuten werden verstrekt is gewijzigd in verband met de consequentie dat als gevolg van de openbaarmaking van minuten, de interne gedachtewisseling niet meer in de minuut werd vastgelegd, hetgeen de ordelijke besluitvorming niet ten goede kwam. Daarnaast werden minuten volgens de minister door belanghebbenden verkeerd geïnterpreteerd. Nu daarmee een gerechtvaardigd belang bestaat bij de vertrouwelijkheid van de minuut, kan, daargelaten of artikel 41 van het EU Handvest gelet op de bewoordingen daarvan en de toelichting daarbij, op besluitvorming, als hier aan de orde, van toepassing is, niet worden geoordeeld dat de minister de aan die bepaling ten grondslag liggende beginselen niet in acht heeft genomen.

Het betoog faalt.

2.6. [verzoeker] heeft voorts betoogd dat de minister artikel 7:2, eerste lid, van de Awb heeft geschonden door haar niet te horen. Aan de hoorplicht kan volgens haar in dit geval niet worden voorbijgegaan, nu het bezwaarschrift niet kennelijk ongegrond is.

2.6.1. Niet in geschil is dat [verzoeker] in de bezwaarfase niet in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord, omdat het bezwaar door de minister kennelijk ongegrond werd geacht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 november 2005 in zaak nr. 200502754/1), is de ongegrondheid slechts "kennelijk" wanneer uit een bezwaarschrift aanstonds volgt dat de bezwaren ongegrond zijn en redelijkerwijs geen twijfel over die conclusie mogelijk is.

Nu [verzoeker] in bezwaar gemotiveerd heeft aangevoerd, dat en waarom de door de minister aan het besluit van 4 mei 2010 ten grondslag gelegde weigeringsgrond niet kan worden gehanteerd, was redelijkerwijs twijfel mogelijk over de ongegrondheid van het bezwaar. De minister had er daarom niet van mogen afzien om [verzoeker] in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Het besluit van 24 juni 2010 is derhalve genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Het betoog slaagt.

2.7. De rechtbank heeft het inleidende beroep tegen het besluit van 24 juni 2010 terecht gegrond verklaard en dit besluit terecht, zij het niet op juiste gronden, vernietigd. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 4 mei 2010 daarbij heeft herroepen en bepaald dat de minister de minuut, naar gelang het oordeel van de minister met weglating van de naam en overige gegevens van de opsteller van de minuut, ter inzage geeft en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.

Nu [verzoeker] haar standpunt over het niet verstrekken van de gevraagde gegevens in beroep en hoger beroep heeft kunnen uiten en, nu de conclusie is dat de minister niet gehouden was om haar de minuut ter inzage te geven, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand blijven.

2.8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 24 november 2010 in zaak nr. 10/5438, voor zover het besluit van 4 mei 2010 daarbij is herroepen en is bepaald dat de minister de minuut, naar gelang het oordeel van de minister met weglating van de naam en overige gegevens van de opsteller van de minuut, ter inzage geeft en die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 juni 2010, kenmerk 0107-12-8045, geheel in stand blijven;

V. veroordeelt de minister voor Immigratie en Asiel tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2011

97-637.