Raad van State, 23-11-2011, BU5428, 201100085/1/H1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Haarlem,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 25 november 2010 in zaak nr. 10/354 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Lelystad.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 januari 2010 heeft het college geweigerd [appellant] ontheffing en bouwvergunning te verlenen voor het veranderen van een woning tot kamerverhuurwoning op het perceel [locatie] te Lelystad (hierna: het perceel).

Bij uitspraak van 25 november 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 januari 2010 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op de aanvraag van [appellant] dient te beslissen, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2010, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.H.W.M. Koenen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bos, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noord-West Wijk I" rust op het perceel de bestemming "Woondoeleinden III".

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de planvoorschriften wordt daarin verstaan onder "woning": een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouding.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart voor "Woondoeleinden III" aangewezen gronden bestemd voor woningen met daarbij behorende bijgebouwen en tuinen.

2.2. Vaststaat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan omdat de bestemming slechts het gebruik toelaat van woningen, bestemd voor niet meer dan één huishouding en kamerverhuur daarvan afwijkt.

Niet in geschil is verder dat het college bevoegd was om ten behoeve van het bouwplan ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, gelezen in verbinding met artikel 4.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening.

Evenmin staat ter discussie dat het bouwplan in overeenstemming is met de beleidsregel van 2 november 2004 (hierna: de beleidsregel) met betrekking tot kamerverhuur, waaruit volgt dat vrijstelling van het bestemmingsplan ten behoeve van kamerverhuur wordt verleend, indien daarvoor een gebruiksvergunning kan worden verleend.

Niet in geschil is verder dat bij de gebruikmaking van de bevoegdheid om vrijstelling, ten tijde van belang ontheffing, van het bestemmingsplan te verlenen ten behoeve van kamerverhuur, de beleidsregel als zodanig door het college werd toegepast. Het college heeft de gevraagde ontheffing en bouwvergunning niettemin geweigerd, op de grond dat door het verlenen daarvan cumulatie van overlast door kamerverhuur wordt gevreesd.

2.3. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, op grond van haar conclusie dat het door het college gevoerde beleid onverbindend is omdat blijkens de tekst van de beleidsregel altijd ontheffing wordt verleend als een gebruiksvergunning voor kamerverhuur kan worden verleend. Een dergelijke gebruiksvergunning werd op grond van hoofdstuk 7a van de bouwverordening van de gemeente Lelystad (hierna: de bouwverordening) in samenhang met bijlage 13 bij de bouwverordening verleend als, in de kern, was voldaan aan de eisen die werden gesteld aan de indeling van het gebouw en aan de eisen die de brandveiligheid betreffen. Ruimtelijke belangen, waaronder de ruimtelijke uitstraling van het pand dat voor kamerverhuur wordt gebruikt, kunnen bij het verlenen van een dergelijke vergunning volgens de rechtbank geen rol spelen. Het beleid van 2 november 2004 leidt er volgens de rechtbank dan ook toe dat bij het nemen van een beslissing om wel of niet ontheffing te verlenen, in het geheel geen ruimtelijke belangen worden afgewogen, wat in strijd is met het bepaalde in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beleid van 2 november 2004 is, naar het oordeel van de rechtbank, dan ook kennelijk onredelijk en daarom onverbindend. Het college had het verzoek om ontheffing naar het oordeel van de rechtbank daarom niet aan deze beleidsregel mogen toetsen.

2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank de beleidsregel ten onrechte onverbindend heeft verklaard. Hij voert daartoe aan dat het college bij de vaststelling van dit beleid wel ruimtelijk relevante belangen heeft afgewogen. Hij wijst daarbij op gedeelten van de tekst van het besluit van 2 november 2004, waarin de beleidsregel is neergelegd. Daarnaast hield de beleidsregel, anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgens [appellant] niet in dat bij de beoordeling van ontheffingen van het bestemmingsplan ten behoeve van kamerverhuur geen individuele belangenafweging meer werd gemaakt. Deze vond volgens [appellant], ondanks de gelding van de beleidsregel, altijd plaats.

2.4.1. Het betoog van [appellant] treft doel. De rechtmatigheidstoets van beleid dat door het bestuursorgaan is toegepast bij het nemen van een besluit in een concreet geval, dient door de bestuursrechter met terughoudendheid te worden uitgevoerd, ook waar het gaat om de redelijkheid van de belangenafweging die aan dat beleid ten grondslag ligt. [appellant] voert terecht aan dat uit de tekst van de beleidsregel volgt dat bij de totstandkoming daarvan ruimtelijke afwegingen zijn gemaakt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in dat beleid onder meer wordt vermeld dat "de aan de gebruiksvergunning kamerverhuur verbonden eisen al zullen leiden tot (enige) beperking van overbewoning en overlast" en dat "er geen ruimtelijke bezwaren zijn tegen kamerverhuur als activiteit". In dit kader is van belang dat het beleid eist dat in een kamerverhuurpand met één of meer kamers met een oppervlakte van minder dan 12 m² tevens een gemeenschappelijke ruimte aanwezig is. Door deze eis wordt, zo ter zitting is gebleken, reeds bewerkstelligd dat per pand in de praktijk slechts een beperkt aantal woonvertrekken kunnen worden gerealiseerd. Daarbij komt dat er bij de vaststelling van het beleid bewust voor is gekozen om vooralsnog juist geen beperking aan te brengen met betrekking tot het aantal panden per straat of aaneengesloten bebouwing waar kamerverhuur mag plaatsvinden. Hieruit blijkt dat bij de totstandkoming van dit beleid wel ruimtelijke afwegingen zijn gemaakt. Dit brengt mee dat ook de beslissingen op een verzoek om ontheffing mede op een ruimtelijke afweging berusten.

2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 14 januari 2010 ingestelde beroep beoordelen.

2.6. [appellant] betoogt dat op zijn aanvraag de beleidsregel van toepassing is en dat het college daarvan ten onrechte is afgeweken. Hij voert aan dat in zijn geval is voldaan aan de in de beleidsregel opgenomen voorwaarde dat een gebruiksvergunning voor zijn kamerverhuurpand kon worden verleend en dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college bevoegd was om van de beleidsregel af te wijken. [appellant] stelt verder dat het college bij dit besluit ten onrechte heeft geanticipeerd op het nieuwe beleid inzake kamerverhuur.

2.6.1. Uit het besluit van 14 januari 2010 blijkt dat het college met dit besluit heeft geanticipeerd op het op 24 november 2009 vastgestelde nieuwe beleid inzake kamerverhuur (hierna: het nieuwe beleid), waarin onder meer is voorgeschreven dat het maximum te verhuren kamers per pand 6 is, en dat de minimumafstand tussen twee kamerverhuurpanden 100 m dient te bedragen. Dit, zoals het college ter zitting heeft toegelicht, om overlast van kamerverhuurpanden zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken. Aan het nieuwe beleid is niet voldaan, aldus het college, nu [appellant] 10 kamers op het perceel wenst te realiseren en de afstand tot het dichtstbijzijnde kamerverhuurpand, waarin ook 10 kamers zijn voorzien, 50 m bedraagt. In het nieuwe beleid is als overgangsregeling opgenomen dat voor geregistreerde kamerverhuurpanden die op het moment dat het nieuwe beleid ingaat, nog geen ontheffing van het bestemmingsplan hebben, de regels ten tijde van de melding gelden. Niet in geschil is dat dit voor [appellant] tot gevolg heeft dat de beleidsregel op zijn op 29 juli 2009 ingediende aanvraag van toepassing is.

2.6.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

2.6.3. Het college heeft als reden voor de afwijking van de beleidsregel gegeven dat kamerverhuurpanden in de gemeente veelal op korte afstand van elkaar zijn gelegen en dat de daarmee samenhangende overlast in de gemeente gedurende de afgelopen jaren veel forser is toegenomen dan werd voorzien.

Wat er zij van de juistheid daarvan, het vormt geen bijzondere omstandigheid die afwijken van de beleidsregel rechtvaardigt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2005, in zaak nr. 200403595/1) dient het bij bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb te gaan om omstandigheden waarmee bij de totstandkoming van het beleid geen rekening is gehouden en welke daarin derhalve niet zijn verdisconteerd. De vrees voor overlast door kamerverhuursituaties is echter wel in de beleidsregel verdisconteerd. De Afdeling verwijst daartoe naar hetgeen onder 2.4.1 met betrekking tot de inhoud van de beleidsregel is overwogen. Uit de beleidsregel volgt verder, dat het college enige tijd wilde aanzien of de aldus genomen maatregelen zouden volstaan om overlast te voorkomen.

Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juli 2002, in zaak nr. 200102673/1), kan het college niet worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Indien het college dan ook meent dat voortschrijdend inzicht heeft uitgewezen dat de in de beleidsregel genoemde maatregelen niet langer volstaan ter voorkoming van overlast, en strikte toepassing van het beleid derhalve leidt tot een resultaat dat niet strookt met het doel van dit beleid, dan kan het niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb van de beleidsregels afwijken, maar dient het dit beleid te wijzigen.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het besluit van 14 januari 2010 is genomen in strijd met artikel 4:84 van de Awb.

Het betoog slaagt.

2.7. Gelet op het voorgaande, komt de Afdeling aan bespreking van de overige beroepsgronden van [appellant] niet toe.

2.8. Het beroep tegen het besluit van 14 januari 2010 is gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:4 van de Awb. In verband met het vorenstaande dient het college op de aanvraag van [appellant] een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 25 november 2010 in zaak nr. 10/354;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lelystad van 14 januari 2010, kenmerk b090356;

V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lelystad tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van

€ 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;

VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lelystad aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 224,00 (zegge: tweehonderdvierentwintig euro) voor debehandeling van het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2011

374-641.