Raad van State, 25-01-2012, BV1839, 201004320/1/R4

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 februari 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Waterrijk 2009" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2010, [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2010 en [appellant sub 3] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 2010 beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 14 mei 2010.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2011, waar [appellant sub 1], [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 3], en de raad, vertegenwoordigd door drs. P.G.T.M. Aalbers, werkzaam bij de gemeente, en mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Tevens zijn verschenen Bouwfonds Property Development, vertegenwoordigd door L.W.H. Vos, als derde-belanghebbende en het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. H. van Mierlo, werkzaam bij de provincie.

2. Overwegingen

2.1. Het plan voorziet in de aanleg van een woonwijk en een aantal maatschappelijke voorzieningen.

2.2. Ter zitting hebben [appellant sub 3] en anderen hun beroepsgrond over mogelijke schade als gevolg van zandtransport bij de realisering van het plan ingetrokken.

Ontvankelijkheid

2.3. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.

[appellant sub 2 A], [appellant sub 2 B], [appellant sub 2 C] en [appellanten sub 2 D] hebben geen zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad.

Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door de belanghebbende die tegen het ontwerpplan tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.

Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Deze omstandigheid doet zich niet voor.

Het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover ingediend namens [appellant sub 2 A], [appellant sub 2 B], [appellant sub 2 C] en [appellanten sub 2 D], is niet-ontvankelijk.

2.4. De raad betwist de ontvankelijkheid van [appellant sub 3] en anderen voor zover het beroep mede is ingesteld door personen die wonen aan het Westeinde. Hiertoe voert de raad aan dat deze personen geen belanghebbenden zijn bij het besluit, omdat zij op te grote afstand van het plangebied wonen, daarop geen zicht hebben en/of geen verkeersgevolgen van de ontwikkelingen in het plangebied zullen ondervinden.

2.4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk dat de appellanten die wonen aan het Westeinde ter plaatse van hun woningen met meer verkeer te maken kunnen krijgen als gevolg van de voorziene ontwikkelingen in het plangebied. Derhalve moet worden geconcludeerd dat hun belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn betrokken, zodat zij als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb dienen te worden aangemerkt.

Procesbelang

2.5. De raad stelt dat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij de behandeling van zijn beroep voor zover dat is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1". Hiertoe voert de raad aan dat dit plandeel reeds is uitgewerkt in een uitwerkingsplan, waartegen geen beroep is ingesteld. Volgens de raad kan een vernietiging van dit deel van het bestemmingsplan niet van invloed zijn op de geldigheid van het uitwerkingsplan. Ook zijn voor de bouw van 49 woningen in dit deel van het plangebied omgevingsvergunningen verleend die inmiddels onherroepelijk zijn geworden, aldus de raad.

2.5.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van de bij het plan te geven regels het plan moet uitwerken.

Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, maakt een uitwerking van een bestemmingsplan deel uit van dat plan.

2.5.2. De omstandigheid dat geen beroep is ingesteld tegen het uitwerkingsplan dat is vastgesteld voor het plandeel met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1" brengt niet met zich dat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij de behandeling van zijn beroep tegen dit plandeel, nu, gelet op artikel 3.6 van de Wro, het uitwerkingsplan niet zelfstandig kan bestaan zonder het bestemmingsplan waarop het is gebaseerd.

Het voorgaande wordt niet anders door de ter zitting door de raad gestelde omstandigheid dat 49 omgevingsvergunningen voor de bouw van woningen in het desbetreffende deel van het plangebied zijn verleend en onherroepelijk geworden, reeds omdat niet is uitgesloten dat met betrekking tot het desbetreffende plandeel meer omgevingsvergunningen worden aangevraagd.

Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor de conclusie dat [appellant sub 1] geen belang meer heeft bij de behandeling van zijn beroep tegen het plandeel met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1".

Inhoudelijk

2.6. De raad betoogt dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) op het bestreden besluit van toepassing is, nu het plan betrekking heeft op de bouw van meer dan 20 woningen. Volgens de raad is, anders dan de Voorzitter in zijn uitspraak van 7 oktober 2010, zaak nr. 201004320/2/R1, heeft overwogen, niet van belang dat het plan eerst dient te worden uitgewerkt voordat de bouw van de woningen mogelijk is. De raad verwijst hierbij naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Chw, waarin is opgemerkt dat afdeling 2 van de Chw van toepassing is op ieder besluit dat nodig is voor de realisatie van projecten die vallen onder de Chw (Kamerstukken II 2009/2010, 32 127, nr. 3, p. 42).

2.6.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw is afdeling 2 van toepassing op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.

Ingevolge bijlage I, onder 3.1, voor zover hier van belang, behoort de ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening ten behoeve van de bouw van meer dan 20 woningen in een aaneengesloten gebied tot de categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid.

2.6.2. Het plan staat woningbouw van meer dan 20 woningen bij recht niet toe. Daartoe dient het plan eerst te worden uitgewerkt. Gelet hierop kan het bestemmingsplan niet worden aangemerkt als een besluit dat is vereist voor de verwezenlijking van een project als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met bijlage I, onder 3.1, van de Chw. Niet valt in te zien dat uit de in 2.6 genoemde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Chw, waarnaar de raad verwijst, volgt dat de wetgever een afwijkende uitleg van deze bepaling heeft beoogd. Aldus ziet de Afdeling geen aanleiding anders te oordelen dan de Voorzitter heeft gedaan in de uitspraak van 7 oktober 2010. De Chw is niet van toepassing op het bestreden besluit.

2.7. [appellant sub 1] stelt dat onvoldoende is onderbouwd dat behoefte bestaat aan de 200 woningen die in het plangebied kunnen worden gerealiseerd.

2.7.1. De raad heeft uiteengezet dat met het plan uitvoering wordt gegeven aan de in 2006 vastgestelde "Streekplanuitwerking Waterlands Wonen" van de provincie Noord-Holland (hierna: de streekplanuitwerking) en dat uit de "Monitor Woningbouwprogramma 2009" van de provincie blijkt dat in de regio nog steeds voldoende behoefte aan woningen bestaat. Tevens verwijst de raad naar de lijst van woningzoekenden die door de gemeente wordt bijgehouden, waarop ruim 400 belangstellenden staan geregistreerd voor de 200 woningen in het plangebied.

2.7.2. In de provinciale "Streekplanuitwerking Waterlands Wonen" is vastgelegd dat er voor de locatie Waterrijk tot maximaal 200 woningen ontwikkeld mogen worden. Verder staat in de "Monitor Woningbouwprogramma 2009" dat voor Waterland, waar Zeevang deel van uitmaakt, in 2009 een woningtekort van 1.400 woningen bestaat. Voorts heeft de raad onvoldoende weersproken gesteld dat de gemeente beschikt over een lijst met ongeveer 400 woningzoekenden die belangstelling hebben voor de woningen in het plangebied. Ten slotte heeft de raad onweersproken gesteld dat de laatste 15 jaar nauwelijks woningen in Oosthuizen zijn bijgebouwd. Gelet hierop is in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding te vinden om aan de behoefte aan 200 woningen in de gemeente Zeevang te twijfelen en is niet van belang dat, zoals [appellant sub 1] stelt en wat hiervan ook zij, recente prognoses een afname van het aantal inwoners van Zeevang laten zien. Het betoog faalt.

2.8. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de voorziene ontwikkeling in het plangebied afbreuk doet aan de natuurwaarden van met name het gebied met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1". Volgens [appellant sub 1] is aan de verschillen tussen de gebieden "Woongebied - Uit te werken - 1" en "Woongebied - Uit te werken - 2" onvoldoende aandacht besteed in het onderzoek "Waterrijk, Oosthuizen, toetsing in het kader van de wet- en regelgeving voor natuur" van Grontmij van 25 juni 2009 (hierna: het natuuronderzoek) en dient hiernaar nader onderzoek te worden gedaan. In dit verband voert hij aan dat hij in het gebied "Woongebied - Uit te werken - 1" grotere aantallen smienten, grauwe ganzen en kolganzen heeft waargenomen dan in het gebied met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2" en dat het totale aantal van deze vogels dat hij in het plangebied heeft waargenomen groter is dan is vermeld in het natuuronderzoek. Voorts is hij van mening dat gebruik is gemaakt van gedateerde gegevens en dat ten onrechte geen veldonderzoek is verricht. Verder stelt hij dat de meervleermuis ten onrechte niet is genoemd in de notitie van Grontmij van 22 juni 2010 (hierna: de notitie).

2.8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit het natuuronderzoek blijkt dat geen nadelige effecten worden verwacht voor de aanwezige natuurwaarden. Voorts zal het verlies aan weidevogelgebied, in overeenstemming met de provinciale "Beleidsregel compensatie natuur en recreatie Noord-Holland", worden gecompenseerd door de aanleg van nieuw leefgebied en het storten van een bedrag in de provinciale compensatievoorziening, aldus de raad.

2.8.2. In het natuuronderzoek staat dat is gebruik gemaakt van tellingen van SOVON Vogelonderzoek Nederland uit november 2005 en dat door het als gevolg van het plan verloren gaan van foerageergebied voor smienten, grauwe ganzen en kolganzen geen effecten op deze soorten worden verwacht, gelet op het geringe aantal voorkomende exemplaren en de omstandigheid dat het plangebied geen optimaal foerageergebied vormt omdat het wordt begraasd. Aangezien het natuuronderzoek betrekking heeft op het gehele plangebied is het in zoverre niet van belang dat [appellant sub 1], zoals hij stelt en wat hiervan ook zij, in het gebied met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1" grotere aantallen smienten, grauwe ganzen en kolganzen heeft waargenomen dan in het gebied met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2". Evenmin is van belang dat [appellant sub 1], zoals hij stelt en wat hiervan ook zij, in het plangebied als geheel meer smienten, grauwe ganzen en kolganzen heeft geteld dan zijn vermeld in het natuuronderzoek. Hij heeft hiermee immers niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie van het natuuronderzoek, dat door het als gevolg van het plan verloren gaan van foerageergebied voor smienten, grauwe ganzen en kolganzen geen effecten op deze soorten worden verwacht, onjuist is.

De raad heeft onvoldoende weersproken uiteengezet dat veldonderzoek is verricht tussen juli en december 2008.

Voor zover [appellant sub 1] aanvoert dat de meervleermuis niet wordt genoemd in de notitie, terwijl de meervleermuis wel wordt genoemd in het natuuronderzoek, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting onweersproken heeft toegelicht dat de plangrens naar aanleiding van het natuuronderzoek zo is gewijzigd dat het foerageergebied van deze vleermuizen buiten het plangebied is komen te vallen.

Gelet op het vorenstaande heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat het natuuronderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet hierop heeft mogen baseren. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene ontwikkeling in het plangebied geen afbreuk doet aan de door [appellant sub 1] bedoelde natuurwaarden. Het betoog faalt.

2.9. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat het plan afbreuk doet aan de landschapswaarden van met name de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1". Hiertoe voert hij aan dat in de provinciale "Verkenning Bouwen voor Waterland 2020" op de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1" zichtlijnen zijn ingetekend. Voorts doet het plan volgens hem afbreuk aan de openheid van het door de Nota Ruimte als nationaal landschap aangewezen gebied.

2.9.1. Ingevolge artikel 6.2.1, aanhef en onder d, van de planregels werkt het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1" uit op basis van het beeldkwaliteitsplan zoals opgenomen in bijlage 1 van de toelichting.

Ingevolge artikel 7.2.1, aanhef en onder d, van de planregels werkt het college van burgemeester en wethouders de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2" uit op basis van het beeldkwaliteitsplan zoals opgenomen in bijlage 1 van de toelichting.

2.9.2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan is de raad niet gebonden aan beleid van het Rijk of de provincie dat is opgenomen in structuurvisies of in andere beleidsdocumenten. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.

2.9.3. In de toelichting op het plan is uiteengezet dat met het beeldkwaliteitsplan wordt bereikt dat de aantasting van de waarden van het nationaal landschap in ieder geval beperkt zal zijn, maar dat deze waarden ook kunnen worden versterkt.

In het beeldkwaliteitsplan is, kort samengevat, vermeld dat zal worden gebouwd met lage dichtheden en een open bebouwingsstructuur door woningen in clusters te voorzien die los van elkaar liggen en groen omrand zijn, door noord-zuid en oost-west zichtlijnen vrij te houden en door de goot- en bouwhoogten te beperken.

Gelet op het voorgaande is in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding te vinden voor het oordeel dat de raad het beleid van de provincie en het Rijk onvoldoende in de beoordeling heeft betrokken. Het betoog faalt.

2.10. Verder betoogt [appellant sub 1] dat de raad, gelet op de grotere natuur- en landschapswaarden op de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 1", ten onrechte niet heeft gekozen voor het door hem aangedragen alternatief om alle woningen te voorzien op de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2".

2.10.1. De raad dient bij de keuze van de bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.

2.10.2. Volgens de plantoelichting en de toelichting van de raad ter zitting is gekozen voor een lage woningdichtheid en zal op de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2" tevens worden voorzien in een school en andere maatschappelijke voorzieningen, waardoor niet alle 200 woningen kunnen worden voorzien op de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2". Voorts volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.8.2 en 2.9.3 is overwogen dat het aangevoerde geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan geen onevenredige gevolgen heeft voor de natuur- en landschapswaarden ter plaatse. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad het alternatief om alle woningen op de gronden met de bestemming "Woongebied - Uit te werken - 2" te voorzien voldoende in de beoordeling heeft betrokken. Het betoog faalt.

2.11. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen betogen dat de ontsluiting van de voorziene woningen en maatschappelijke voorzieningen in het plan ontoereikend is. In dit verband wijzen [appellant sub 3] en anderen er op dat twee ontsluitingsmogelijkheden die in het ontwerpplan waren opgenomen niet zijn opgenomen in het vastgestelde plan. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het plan uitgaat van ontsluiting via de bestaande wegen, terwijl eerder vanuit de gemeente is aangegeven dat een afzonderlijke ontsluiting noodzakelijk is en dat is toegezegd dat deze zou worden gerealiseerd. Tevens stellen [appellant sub 2] en anderen dat het verkeersonderzoek van Oranjewoud onvolledig is, omdat daarin de verkeersbewegingen van en naar de beoogde maatschappelijke voorzieningen in het plangebied niet zijn meegenomen.

2.11.1. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad aan hen is toegezegd dat het plan in een afzonderlijke ontsluiting voor de woningen in het plangebied zou voorzien dan wel dat ter zake anderszins een gerechtvaardigde verwachting is gewekt. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.

2.11.2. De raad heeft bij de besluitvorming over het plan gebruik gemaakt van het "Verkeerskundig onderzoek De Watering IV" van 1 oktober 2007 en een aanvulling op dit rapport van Grontmij van 8 juni 2008. Volgens het rapport van Oranjewoud zijn verschillende varianten onderzocht voor de ontsluiting van de voorziene woningen en maatschappelijke voorzieningen. Hierbij zijn betrokken de resultaten van verkeerstellingen die in de omgeving van het plangebied zijn uitgevoerd alsmede berekeningen van de verwachte verkeersbewegingen van en naar de woningen en de maatschappelijke voorzieningen in het plangebied. De uitkomst van het onderzoek is dat de bestaande wegen in de omgeving voldoende capaciteit bieden voor de ontsluiting van de voorziene ontwikkeling in het plangebied. Het aanvullend rapport van Grontmij bevestigt deze conclusie.

De stelling van [appellant sub 3] en anderen dat Oranjewoud ten onrechte niet de verkeersbewegingen van en naar de mogelijke maatschappelijke voorzieningen in het plangebied heeft onderzocht, mist feitelijke grondslag, nu in paragraaf 3.3 van het rapport van Oranjewoud uitdrukkelijk is ingegaan op de te verwachten verkeersbewegingen van en naar het cultureel centrum, de school en de sportvelden. [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen hebben ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat het verkeersonderzoek van Oranjewoud en Grontmij onvolledig of onjuist is. De raad heeft dit onderzoek dan ook bij zijn besluitvorming mogen betrekken. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad onvoldoende aandacht heeft besteed aan de ontsluiting van de voorziene woningen en maatschappelijke voorzieningen in het plangebied. Het betoog faalt.

2.12. Voor zover [appellant sub 2] en anderen bezwaren aanvoeren die verband houden met het zandtransport voor de bouwwerkzaamheden in het plangebied, overweegt de Afdeling dat deze bezwaren zien op een uitvoeringsaspect van het plan en volgens vaste jurisprudentie in de bestemmingsplanprocedure niet aan de orde kunnen komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2010, nr. 201009358/1/R2).

2.13. Buiten hetgeen hiervoor in 2.11 is vermeld, hebben [appellant sub 3] en anderen zich in het beroepschrift beperkt tot het herhalen van de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 3] en anderen hebben geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

2.14. In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.

2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en anderen niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens [appellant sub 2 A], [appellant sub 2 B], [appellant sub 2 C] en [appellanten sub 2 D];

II. verklaart de beroepen, voor zover ontvankelijk, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. Th.C. van Sloten en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2012

218-717.