Raad van State, 14-03-2012, BV8748, 201011278/2/A3

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te Utrecht,

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 26 oktober 2009 heeft de korpsbeheerder een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten, die betrekking hebben op het functioneren van een medewerker van de politieregio IJsselland, afgewezen.

Bij besluit van 8 december 2009 heeft de korpsbeheerder het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 13 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2009 vernietigd en de korpsbeheerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de korpsbeheerder bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 december 2010.

[appellant] heeft een verweerschrift ingediend. Tevens heeft hij aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).

Bij besluit van 3 januari 2011 heeft de korpsbeheerder, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 26 oktober 2009 en dat bezwaar wederom ongegrond verklaard.

De korpsbeheerder en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2011, waar de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, en [appellant] zijn verschenen.

Bij uitspraak van 13 juli 2011 in zaak nr. 201011278/1/H3 heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd en de behandeling van het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 3 januari 2011 geschorst, totdat de korpsbeheerder een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] heeft genomen en aan de Afdeling heeft toegezonden.

Bij besluit van 3 oktober 2011 heeft de korpsbeheerder, gevolg gevend aan deze uitspraak, opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist en dat bezwaar wederom ongegrond verklaard. Tevens heeft hij het besluit van 3 januari 2011 ingetrokken.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant] een schriftelijke uiteenzetting gegeven over het besluit van 3 oktober 2011. Tevens heeft hij de Afdeling opnieuw toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 13 februari 2012 waar de korpsbeheerder, vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat te Arnhem, en [appellant] zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

[…];

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

[…];

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

2.2. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op het functioneren van [persoon], die als functionaris gegevensbescherming bij de politieregio IJsselland was belast met het behandelen van Wob-verzoeken. [appellant] noemt bij zijn verzoek als voorbeeld verslagen van voortgangs- en functioneringsgesprekken, klachtendossiers en documenten over disciplinaire maatregelen en plichtsverzuim.

2.3. De Afdeling zal het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 3 januari 2011 niet-ontvankelijk verklaren, omdat de korpsbeheerder dat besluit heeft ingetrokken en niet is gesteld of gebleken dat [appellant] nog belang heeft bij vernietiging van dat besluit.

2.4. Bij het besluit van 3 oktober 2011 heeft de korpsbeheerder, gevolg gevend aan de uitspraak van 13 juli 2011, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van zijn verzoek. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.

2.5. De korpsbeheerder heeft zich bij dat besluit op het standpunt gesteld dat de volgende documenten betrekking hebben op het verzoek van [appellant]: vier klachtendossiers uit de jaren 2008 tot en met 2010, een persoonlijk ontwikkelingsplan, drie verslagen van gesprekken tussen [persoon] en zijn leidinggevende en twee verslagen van voortgangsgesprekken.

Volgens de korpsbeheerder zijn de vier klachtendossiers reeds bij besluit van 22 maart 2011 aan [appellant] toegezonden naar aanleiding van andere door hem ingediende verzoeken om openbaarmaking, zodat deze niet nogmaals hoeven te worden verstrekt. Ter zitting heeft de gemachtigde van de korpsbeheerder nader toegelicht dat het verzoek in zoverre als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb is aangemerkt.

Ten aanzien van het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen heeft de korpsbeheerder zich op het standpunt gesteld dat de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staan.

Bij het besluit van 3 oktober 2011 heeft de korpsbeheerder tevens medegedeeld dat bij het besluit van 8 december 2009 een besluit tot aanstelling van [persoon] als functionaris gegevensbescherming is verstrekt en dat besluit niet nogmaals wordt verstrekt. Ter zitting heeft de gemachtigde van de korpsbeheerder nader toegelicht dat dat besluit niet onder de reikwijdte van het verzoek van [appellant] valt.

2.6. [appellant] betoogt dat het aanstellingsbesluit en de klachtendossiers wel bij het verzoek om openbaarmaking dienen te worden betrokken en de korpsbeheerder ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom deze slechts gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt. Daarnaast stelt hij dat de mededeling van de korpsbeheerder dat vóór 1 januari 2008 geen klachten bekend zijn ongeloofwaardig is, omdat hij voor die datum namens cliënten van hem verscheidene klachten heeft ingediend over [persoon].

[appellant] betoogt voorts dat de korpsbeheerder openbaarmaking van het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen ten onrechte zonder nadere motivering per afzonderlijk document heeft geweigerd op grond van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling. Volgens hem komt aan ambtenaren een sterk verminderd recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer toe. Bovendien kunnen de documenten worden geanonimiseerd. Voor zover de Afdeling van oordeel is dat anonimisering niet mogelijk is, stelt [appellant] dat de korpsbeheerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom ook zakelijke gegevens, zoals de data van de gesprekken, niet kunnen worden verstrekt.

2.6.1. De korpsbeheerder heeft zich, gelet op de bewoordingen van het verzoek van [appellant], terecht op het standpunt gesteld dat het aanstellingsbesluit niet onder de reikwijdte van dat verzoek valt, nu hij niet om dat besluit heeft verzocht en het ook geen betrekking heeft op het functioneren van [persoon]. Dat de korpsbeheerder het aanstellingsbesluit toch gedeeltelijk heeft verstrekt, doet daaraan niet af. Zoals de gemachtigde van de korpsbeheerder ter zitting heeft toegelicht, is het aanstellingsbesluit niet verstrekt naar aanleiding van het verzoek van [appellant], maar naar aanleiding van diens klacht dat niet was aangetoond dat [persoon] was aangesteld als functionaris gegevensbescherming.

Het betoog faalt in zoverre.

2.6.2. De korpsbeheerder heeft bij het besluit van 3 oktober 2011 een afschrift uit het zogenoemde KlachtManagementSysteem overgelegd. Gezien het daarin vermelde overzicht is de Afdeling van oordeel dat de mededeling van de korpsbeheerder dat bij hem geen andere klachten over [persoon] bekend zijn dan de klachten, waar de vier klachtendossiers uit de jaren 2008 tot en met 2010 op zien, niet ongeloofwaardig is. [appellant] heeft met de enkele stelling dat hij vóór 1 januari 2008 klachten heeft ingediend over [persoon] niet aannemelijk gemaakt dat deze mededeling onjuist is.

[appellant] heeft ter zitting erkend dat de korpsbeheerder bij het besluit van 22 maart 2011 reeds gedeelten van de vier klachtendossiers heeft verstrekt. Hij heeft tegen dat besluit geen rechtsmiddelen aangewend. Nu geen andere klachten bekend zijn dan de vier over de verstrekking waarvan reeds bij het besluit van 22 maart 2011 is besloten, heeft de korpsbeheerder terecht met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6 van de Awb het verzoek om verstrekking van die dossiers gelijkgesteld aan een herhaalde aanvraag als bedoeld in die bepaling.

Uit de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 juni 2008 in zaak nr. 200708117/1) vloeit voort dat, indien na een eerder geheel of gedeeltelijk afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst. Nu in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn gelegen en zich evenmin een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, is er geen plaats voor rechterlijke toetsing van het besluit van 3 oktober 2011 voor zover dat ziet op de vier klachtendossiers.

In zoverre faalt het betoog eveneens.

2.6.3. De korpsbeheerder heeft verstrekking van het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen geweigerd op grond van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, omdat openbaarmaking van die documenten de persoonlijke levenssfeer van [persoon] raakt en kan leiden tot persoonlijke schade voor hem. Volgens de korpsbeheerder weegt dat belang zwaarder dan het belang van openbaarmaking. Aangezien de documenten naar strekking en inhoud grotendeels overeenkomen, is de Afdeling van oordeel dat de korpsbeheerder in dit geval niet voor ieder document afzonderlijk die afweging behoefde te maken.

2.6.3.1. [appellant] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2004 in zaak nr. 200400090/1, terecht dat met betrekking tot ambtenaren, waar het hun beroepshalve functioneren betreft, slechts in beperkte mate een beroep kan worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De korpsbeheerder heeft zich evenwel terecht op het standpunt gesteld dat de gevraagde documenten, die deel uitmaken van het personeelsdossier van [persoon], voornamelijk zien op diens persoonlijk functioneren met betrekking tot zijn functie. Het persoonlijk ontwikkelingsplan bevat de competenties en persoonlijke ambities van [persoon]. De vijf gespreksverslagen bevatten in overwegende mate specifieke feiten en persoonlijke omstandigheden die aanleiding zijn geweest voor het houden van die gesprekken. De Afdeling is van oordeel dat openbaarmaking van die informatie de persoonlijke levenssfeer van [persoon] raakt en de korpsbeheerder ten aanzien van die informatie in dit geval een beroep mocht doen op het belang van de eerbiediging daarvan.

De korpsbeheerder heeft voorts in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van dat belang dan aan het belang van openbaarmaking, omdat openbaarmaking van die informatie, gezien de persoonlijke strekking ervan, kan leiden tot persoonlijke schade voor [persoon]. De korpsbeheerder heeft zich in dat verband terecht op het standpunt gesteld dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet voldoende kan worden beschermd door het anonimiseren van die informatie. Daarbij is niet alleen van belang dat de identiteit van de betrokken ambtenaar reeds bekend is bij [appellant], maar evenzeer dat deze ook voor anderen gemakkelijk uit die informatie is te herleiden, aangezien alleen [persoon] was belast met het afhandelen van Wob-verzoeken.

De vraag of de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking van die informatie in de weg staat, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.

2.6.3.2. [appellant] betoogt evenwel terecht dat het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen ook informatie bevatten waarbij de persoonlijke levenssfeer van [persoon] niet in het geding is. Dit geldt voor de data van het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen, en, voor zover van toepassing, voor de functie van de aanwezigen bij de gesprekken en de betreft-regel. Het verstrekken van die informatie heeft de korpsbeheerder derhalve ten onrechte met een beroep op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling van [persoon] geweigerd.

In zoverre slaagt het betoog.

2.7. Het beroep tegen het besluit van 3 oktober 2011 is gegrond. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover de korpsbeheerder daarbij op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob de weigering heeft gehandhaafd van de openbaarmaking van de data van het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen, en, voor zover van toepassing, de functie van de aanwezigen bij de gesprekken en de betreft-regel.

De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van 26 oktober 2009 herroepen, voor zover daarbij openbaarmaking van die informatie is geweigerd. De Afdeling zal het verzoek om openbaarmaking van die informatie inwilligen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 3 oktober 2011, voor zover dat is vernietigd. De Afdeling zal de korpsbeheerder opdragen die informatie binnen twee weken alsnog aan [appellant] te verstrekken.

2.8. De korpsbeheerder dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld, bestaande uit reis- en verletkosten die [appellant] heeft gemaakt om ter zitting te verschijnen.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep tegen het besluit van de korpsbeheerder van de politieregio IJsselland van 3 januari 2011, kenmerk P&O, niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep tegen het besluit van de korpsbeheerder van de politieregio IJsselland van 3 oktober 2011, kenmerk HRM2011/31, gegrond;

III. vernietigt het onder II vermelde besluit, voor zover de korpsbeheerder van de politieregio IJsselland daarbij de weigering heeft gehandhaafd van de openbaarmaking van de data van het persoonlijk ontwikkelingsplan en de vijf gespreksverslagen, en, voor zover van toepassing, de functie van de aanwezigen bij de gesprekken en de betreft-regel;

IV. herroept in zoverre het besluit van de korpsbeheerder van de politieregio IJsselland van 26 oktober 2009, kenmerk P&O2009/49;

V. willigt het verzoek om openbaarmaking in, voor zover dit de onder III genoemde informatie betreft;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder II vermelde besluit, voor zover dat is vernietigd;

VII. draagt de korpsbeheerder van de politieregio IJsselland op om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak de onder III genoemde informatie te verstrekken aan [appellant];

VIII. veroordeelt de korpsbeheerder van de politieregio IJsselland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 157,05 (zegge: honderdzevenenvijftig euro en vijf cent).

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2012

611.