Raad van State, 02-05-2012, BW4515, 201107894/1/A1 en 201107957/1/A1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraken van de rechtbank Roermond van 9 juni 2011 in zaken nrs. 11/133 en 11/134 en nr. 11/211 in het geding tussen:

en

het college van burgemeester en wethouders van Roermond.

1. Procesverloop

Bij besluit van 14 december 2010 heeft het college een projectbesluit genomen ten behoeve van het realiseren van een voorziening ter herhuisvesting van de Stichting Maatschappelijke Opvang Voorziening (MOV) op het perceel Spoorlaan Zuid 29a te Roermond (hierna: het perceel).

Bij afzonderlijk besluit van 14 december 2010 heeft het college aan de Stichting Wonen Zuid bouwvergunning verleend voor het oprichten van een maatschappelijke opvang voorziening op het perceel.

Bij uitspraken van 9 juni 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [appellanten sub 1] en Cycafin en Inprosan daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.

Tegen deze uitspraken hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2011, en Cycafin en Inprosan bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2011, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft Wonen Zuid een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college en de Stichting Wonen Zuid hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 12 januari 2012, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. C. Billen, Curafin en Inprosan, vertegenwoordigd door mr. M. Peeters, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, mr. B.J.H.T. Heesakkers, M. Molkenboer, D. van Bilzen en H. Hoeijmakers, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting Wonen Zuid, vertegenwoordigd door mr. A.A. van den Brand, advocaat te Eindhoven, F. Meeuwissen, A. Kwak en W.E.M.W. Suilen, als belanghebbende gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Anders dan het college heeft gesteld heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) niet van toepassing is op het projectbesluit van 14 december 2010. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het projectbesluit geen besluit is dat is vereist voor de verwezenlijking van de herstructurering van een woon- en werkgebied als bedoeld in artikel 3.1 van bijlage I bij de Chw. Daarbij is van belang dat de aanleiding van het project uitsluitend is gelegen in de noodzaak tot herhuisvesting van de MOV. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat het projectbesluit is genomen ten behoeve van een planologische herstructurering van het betreffende bedrijventerrein. Over de stelling van het college dat het projectbesluit is genomen ter uitvoering van het wijkontwikkelingsplan "Roermondse Veld" van 14 oktober 1999 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit dit globale plan niet blijkt welke concrete projecten vereist zijn om tot herstructurering van die zone te komen. De omstandigheid dat de herhuisvesting van de MOV kan bijdragen aan de herstructurering van de wijk Roermondse Veld leidt niet tot een ander oordeel. Daarmee is het besluit van 14 december 2010 niet genomen met het oog op de herstructurering van deze wijk. Derhalve is dit geen besluit als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw, zodat afdeling 2 van de Chw niet van toepassing is.

2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Roermondse Veld" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en is op een gedeelte van het perceel de nadere aanduiding "Maatschappelijke doeleinden" van toepassing.

2.3. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan. Om het bouwplan niettemin te kunnen realiseren heeft het college krachtens artikel 3.10, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: Wro) een projectbesluit genomen.

2.4. Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.

Ingevolge het tweede lid bevat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing van het project.

Ingevolge het vierde lid kan de gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.

2.5. Cycafin en Inprosan betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 14 december 2010 niet is aan te merken als een projectbesluit maar dezelfde werking heeft als een bestemmingsplan, omdat het regels bevat die voor herhaalde toepassing vatbaar zijn.

2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 201004647/1/H1) kan de bevoegdheid om een projectbesluit te nemen, gelet op artikel 3.10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro, slechts worden aangewend voor het verwezenlijken van een project. Een projectbesluit kan slechts voorzien in de behoefte om, vooruitlopend op de vaststelling van een bestemmingsplan, een concreet voornemen te verwezenlijken dat, gelet op artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wro, wijzigingen aanbrengt in de fysieke leefomgeving.

De omstandigheid dat onderdelen van het projectbesluit zijn aangeduid als plankaart en planvoorschriften, maakt niet dat dit besluit dient te worden beschouwd als een bestemmingsplan en niet als een projectbesluit. Volstrekt duidelijk is immers dat het besluit specifiek op dit bouwplan is gericht en dat de voorschriften en de plankaart daarop ook zijn toegesneden. Er is geen grond voor het oordeel dat zou zijn beoogd naar buiten werkende voor herhaalde toepassing geschikte regels te stellen ten behoeve van de verlening van bouwvergunningen voor toekomstige bouwplannen en andere uitvoeringsbesluiten.

Het betoog faalt.

2.6. Cycafin en Inprosan betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen toepassing kon geven aan artikel 3.10 van de Wro, nu een gemeentelijk belang ontbreekt.

2.6.1. Daargelaten dat maatschappelijke opvang een gemeentelijk belang raakt, geldt dat de kwalificatie "gemeentelijk belang" in artikel 3.10 van de Wro verband houdt met de in samenhang met de bevoegdheid inpassingsplannen vast te stellen ook aan de provinciale staten respectievelijk de minister van VROM of een sectorminister gegeven bevoegdheid om een provinciaal of een rijksprojectbesluit te nemen. Dat betekent dat bij de beoordeling of sprake is van een gemeentelijk belang slechts relevant is of het project is voorzien binnen de grenzen van de gemeente en of, gelet op de in de Wro geregelde toekenning van bevoegdheden aan Rijk, provincie en gemeente, de gemeente bevoegd is om te beslissen. Nu niet is gebleken dat provinciale of nationale belangen in het geding zijn bij het herhuisvesten van de MOV, is er geen grond voor het oordeel dat aan deze eisen niet wordt voldaan. Anders dan Cycafin en Inprosan betogen was het college bevoegd om ten aanzien van het bouwplan een projectbesluit te nemen.

Het betoog faalt.

2.7. [appellanten sub 1] en Cycafin en Inprosan betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ruimtelijke onderbouwing die ten grondslag ligt aan het projectbesluit ontoereikend is. Daartoe betogen zij dat het college de locatiekeuze niet voldoende heeft gemotiveerd en dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar alternatieve locaties. [appellanten sub 1] betogen in dit verband dat de voorziene locatie in strijd is met verschillende criteria van de Matrix Omstreden Maatschappelijke voorzieningen 2010 (hierna: de matrix), te weten de criteria "niet in een woonwijk", "situering voorziening niet in directe omgeving kwetsbare voorzieningen, scholen en speelplaatsen" en "overzichtelijkheid". [appellanten sub 1] en Cycafin en Inprosan betogen tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geschikte alternatieve locaties beschikbaar zijn voor het realiseren van het bouwplan, zoals de Slachthuisstraat en de Koninginnelaan-Emmalaan.

2.7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gekozen locatie niet in strijd is met de door [appellanten sub 1] bedoelde criteria van de matrix.

Daartoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat het criterium "niet in een woonwijk" ten tijde van het nemen van het projectbesluit geen onderdeel uitmaakte van de matrix, zodat de locatiekeuze reeds daarom in zoverre daarmee niet in strijd is. Bovendien ligt de gekozen locatie tegen een woonwijk aan en niet in een woonwijk. Over de omstandigheid dat de voorziene locatie is gelegen in de directe omgeving van kwetsbare voorzieningen heeft de rechtbank terecht overwogen dat er op dit punt geen strijd is met de matrix. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat een raadsbesluit is genomen inhoudende dat de nabijgelegen school voor moeilijk opvoedbare kinderen, zoals ter zitting is gebleken, per 1 augustus 2012 zal verhuizen naar een andere locatie. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat [appellanten sub 1] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gekozen locatie in strijd is met het criterium "overzichtelijkheid", nu het bouwplan blijkens de stukken zal worden gevestigd aan een brede weg en het opgaande groen in de omgeving is gesnoeid.

2.7.2. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college van burgemeester en wethouders dient te beslissen omtrent een project, zoals dat is aangevraagd. Indien een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van één van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

2.7.3. Voorafgaand aan het nemen van het projectbesluit is een haalbaarheidsstudie uitgevoerd, waarbij twintig potentiële locaties zijn onderzocht. Het college heeft de onderhavige locatie het meest geschikt geacht. Het college heeft aangegeven dat de Slachthuisstraat geen geschikte alternatieve locatie is, omdat deze niet per direct beschikbaar is. Om het bouwplan op die locatie te realiseren dient de bestaande gemeentewerf te worden gesloopt en elders te worden ondergebracht. De locatie Koninginnelaan-Emmalaan is volgens het college minder geschikt omdat die in een bestaande, traditionele woonwijk ligt.

Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellanten sub 1] en Cycafin en Inprosan niet aannemelijk hebben gemaakt dat met de door hen genoemde alternatieve locaties een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

Het betoog faalt.

2.8. Cycafin en Inprosan betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de ruimtelijke onderbouwing ontoereikend is, omdat het college niet heeft aangetoond dat het realiseren van de maatschappelijke opvangvoorziening noodzakelijk is. Verder voeren zij aan dat niet wordt voldaan aan het gestelde in de Structuurvisie Roermond en dat het bouwplan niet ruimtelijk inpasbaar is. Volgens hen is het niet wenselijk dat een maatschappelijke opvangvoorziening in een woonwijk wordt opgericht. Cycafin en Inprosan betogen verder dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de toekomstige ontwikkelingen in het gebied.

2.8.1. Ter onderbouwing van de noodzaak van het project is in de "Ruimtelijke onderbouwing projectbesluit MOV Roermond" van 15 september 2010 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) aangegeven dat de huurovereenkomst op de huidige locatie aan de Heilige Geeststraat 29 afloopt en dat het de doelstelling van de gemeente is om alle voorzieningen rondom opvang en verslavingzorg in één gebouw onder te brengen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college daarmee de noodzaak voor het project voldoende heeft onderbouwd.

2.8.2. In de Structuurvisie Roermond is weergegeven dat herstructurering en revitalisering van verouderde stadsdelen moet leiden tot sterke kwaliteitsverbetering en maximale intensivering en benutting van de nog aanwezige ruimte binnen de bestaande stad. In de ruimtelijke onderbouwing is voldoende gemotiveerd dat het project bijdraagt aan de herstructurering van de wijk "Roermondse Veld" en dat het een stedenbouwkundige verbetering en een kwaliteitsverbetering ter plaatse oplevert. In hetgeen Cycafin en Inprosan hebben aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank tot de conclusie had moeten komen dat het project in strijd is met het gemeentelijke beleid.

2.8.3. Voorts heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt had kunnen stellen dat het bouwplan ruimtelijk inpasbaar is op de gekozen locatie. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat in de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de relatie van het bouwplan tot de huidige bestemming. In dit verband is van belang dat blijkens de ruimtelijke onderbouwing een gedeelte van het perceel ten tijde van het nemen van het projectbesluit voor maatschappelijke doeleinden werd gebruikt.

2.8.4. Voorts is in de ruimtelijke onderbouwing vermeld hoe het bouwplan zich verhoudt tot toekomstige ontwikkelingen van het bedrijventerrein, zoals het toekomstige gebruik van het zuidelijk gelegen zogenoemde "Campina" terrein als woongebied. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college rekening heeft gehouden met toekomstige ontwikkelingen in het gebied.

2.8.5. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan toereikend is.

Het betoog faalt.

2.9. Cycafin en Inprosan betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in onvoldoende parkeergelegenheid voorziet en dat niet wordt voldaan aan de Parkeernota Roermond. Volgens hen heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met het feit dat de medewerkers van de MOV elkaar aflossen. Ook is de MOV volgens Cycafin en Inposan ten onrechte gekwalificeerd als een arbeidsextensief en bezoekersextensief bedrijf, zodat een onjuiste parkeernorm is gehanteerd. Zij betogen onder verwijzing naar de Parkeernota Roermond dat de MOV een bezoekersintensief bedrijf is, omdat het bezoekersaandeel meer is dan 35%. Volgens hen had daarom een parkeernorm van 53 parkeerplaatsen moeten worden gehanteerd. Daarnaast betogen Cycafin en Inprosan dat onduidelijk is hoeveel parkeerplaatsen feitelijk zullen worden gerealiseerd.

2.9.1. Blijkens de tekening van de terreininrichting van 21 december 2012, met nummer 11116.1-BT01, voorziet het bouwplan in de aanleg van 42 parkeerplaatsen. Ter zitting heeft het college desgevraagd onweersproken bevestigd en aan de hand van een tekening laten zien dat en waar dit aantal parkeerplaatsen zal worden aangelegd. Het college heeft bij het berekenen van de parkeerbehoefte rekening gehouden met de Parkeernota Roermond van 29 juni 2006. Hierin is bepaald dat het bezoekersaandeel bij een arbeidsextensief en bezoekersextensief bedrijf ten hoogste 5% bedraagt. Bij een arbeidsextensief en bezoekersintensief bedrijf bedraagt het bezoekersaandeel tenminste 35%.

2.9.2. Het college heeft de MOV gekwalificeerd als een arbeidsextensief en bezoekersextensief bedrijf en een parkeernorm van 28 parkeerplaatsen voor personeel en cliënten en 8 parkeerplaatsen voor overige bezoekers gehanteerd. In dit verband heeft het college in de "Notitie parkeerbehoefte MOV" toegelicht dat de MOV weliswaar in zoverre als bezoekersintensief kan worden aangemerkt dat het een bezoekersaandeel heeft van meer dan 35%, maar dat op basis van de ervaringen van de huidige MOV is gebleken dat slechts 5% van de cliënten over een auto beschikt. Waar het bij die cliënten grotendeels gaat om drugs- en/of alcoholgebruikers of -verslaafden en om daklozen die bovendien ook voor het merendeel leven van een bijstandsuitkering, is dat laatste alleszins aannemelijk. Er kan dan ook van uitgegaan worden dat het bezoekersaandeel van de MOV dat uit cliënten bestaat slechts een zeer klein aandeel in de totale parkeerbehoefte heeft, zodat de MOV wat betreft de parkeernorm toch als bezoekersextensief dient te worden gekwalificeerd. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat van het gestelde in de Parkeernota Roermond mocht worden afgeweken. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de door het college gehanteerde parkeernorm onjuist had moeten achten.

Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het bouwplan in onvoldoende parkeergelegenheid voorziet.

Het betoog faalt.

2.10. Cycafin en Inprosan betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat als gevolg van het realiseren van het bouwplan een ontsluitingsmogelijkheid aan de achterzijde van hun terrein vervalt. Het behoud van deze ontsluitingsmogelijkheid is voor hen van belang, omdat vrachtwagens hierdoor alleen de laadkuil kunnen bereiken en niet het overige gedeelte van hun terrein.

2.10.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de ontsluiting van het terrein van Cycafin en Inprosan niet gewijzigd wordt als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Daarbij is van belang dat Cycafin en Inprosan niet hebben weersproken dat de bedoelde ontsluitingsmogelijkheid een strook grond betreft die niet bij hen in eigendom is, maar bij Wonen Zuid. Deze strook grond behoefde daarom niet als ontsluitingsweg voor het bedrijf van Cycafin en Inprosan te worden aangemerkt. Daarnaast is ter zitting gebleken dat deze ook feitelijk niet als ontsluitingsmogelijkheid kan worden gebruikt.

Het betoog faalt.

2.11. [appellanten sub 1] en Cycafin en Inprosan betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de veiligheid in de wijk wordt gewaarborgd. In dit verband betogen [appellanten sub 1] dat zij overlast verwachten van drugsgebruikers en dat zij vrezen voor de veiligheid van kinderen, temeer omdat het voorziene bouwplan op zeer korte afstand van hun woningen is gesitueerd. Cycafin en Inprosan vrezen voor de aantasting van het bedrijfsklimaat.

2.11.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het belang van veiligheid in de wijk bij zijn besluitvorming heeft betrokken en dat het college bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten het projectbesluit te nemen en de bouwvergunning te verlenen voor het project. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college de zogeheten Klankbordgroep MOV heeft opgericht, waarbij verschillende instanties zijn betrokken en die ten doel heeft om de MOV zo goed mogelijk te integreren in de directe omgeving. Daarnaast heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college heeft aangegeven te zullen ingrijpen op basis van het Drang- en dwangbeleid van de gemeente Roermond, indien toch overlast ontstaat. Tenslotte is in dat verband van belang dat het college onweersproken heeft gesteld dat in de jaren dat de MOV in de binnenstad was gevestigd er nauwelijks sprake is geweest van overlast.

De betogen falen.

2.12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.

2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraken.

Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2012

17-651.