Raad van State, 20-06-2012, BW8854, 201100093/1/R1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 10 november 2010 hebben provinciale staten de luchthavenregeling voor de luchthaven Cattlefarm Aero Service, gevestigd aan de Heukelumseweg te Asperen (hierna: de luchthavenregeling), vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2011, het college, bij brief bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2011, en de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2011, beroep ingesteld. Het college heeft de gronden van beroep aangevuld bij brief van 12 januari 2011.

Bij besluit van 29 juni 2011 hebben provinciale staten het besluit van 16 februari 2011 ingetrokken en de luchthavenregeling voor de luchthaven Cattlefarm Aero Service opnieuw vastgesteld.

Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.

De vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen en de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen hebben nadere stukken ingediend.

2. Overwegingen

De luchthaven

2.1. De luchthavenregeling betreft een terrein gelegen aan de Heukelumseweg 5 te Asperen. Het terrein is reeds als luchthaven voor gemotoriseerd schermvliegen in gebruik op grond van een op 15 oktober 2009 verleende ontheffing van artikel 14 van de Luchtvaartwet.

Het beroep van de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen

2.2. Provinciale staten betwisten dat de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het bestreden besluit vanwege de grote afstanden van het appartementencomplex De Leijerdam onderscheidenlijk de woningen van de natuurlijke personen namens wie beroep is ingesteld tot het luchthaventerrein.

2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

2.2.2. De percelen van [appellant sub 3 A], [appellant sub 3 B] en [appellant sub 3 C], gelegen aan onderscheidenlijk de [locatie 1] te Asperen, [locatie 2] te Acquoy en [locatie 3] te Asperen, zijn gelegen op afstanden van meer dan 1200 m van het luchthaventerrein. Gelet op deze afstanden wonen zij niet zodanig in de directe nabijheid van het luchthaventerrein, dat zij in verband daarmee als belanghebbenden kunnen worden beschouwd.

Ter zitting is voorts van de zijde van de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen aangeven dat het appartementencomplex De Leijerdam, gelegen aan de Memel te Leerdam, is gelegen op een afstand van ongeveer 1800 m van het luchthaventerrein. Het appartementencomplex is derhalve niet zodanig in de nabijheid van het luchthaventerrein gelegen dat de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam in verband daarmee als belanghebbende kan worden beschouwd. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat, ondanks voormelde afstanden, een eigen persoonlijk belang van [appellant sub 3 A], [appellant sub 3 B], [appellant sub 3 C] en de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam, dat hen in voldoende mate onderscheidt van anderen, rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.

Gelet hierop kunnen de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen niet worden aangemerkt als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

2.2.3. Het beroep van de vereniging Vereniging van Eigenaars De Leijerdam en anderen is niet-ontvankelijk.

De beroepen van het college en de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen

2.3. Ten aanzien van het beroep van de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen, hebben provinciale staten zich op het standpunt gesteld dat dit beroep, voor zover het is ingesteld door natuurlijke personen, niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aangezien zij vanwege de grote afstand van hun woningen tot de luchthaven niet als belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt.

2.3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

2.3.2. Voor zover het beroep van de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen is ingesteld door natuurlijke personen, wordt als volgt overwogen. [appellant sub 1 A] woont op een afstand van ongeveer 440 m van het luchthaventerrein. Gelet op deze afstand, in samenhang bezien met de omstandigheid dat [appellant sub 1 A] zicht heeft op het luchthaventerrein, is de Afdeling van oordeel dat een eigen, persoonlijk belang van hem rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, zodat hij dient te worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit.

Ten aanzien van de overige natuurlijke personen wordt overwogen dat deze natuurlijke personen wonen op afstanden tussen 600 m en 8 km van het luchthaventerrein. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat, ondanks deze afstanden, een eigen, persoonlijk belang van hen rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zij vanuit hun woningen geen zicht hebben op het luchthaventerrein. Gelet op de afstand van hun woningen tot het luchthaventerrein wonen zij niet zodanig in de directe nabijheid daarvan, dat zij in verband daarmee als belanghebbende omwonenden kunnen worden beschouwd. Het beroep van de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen, voor zover dat is ingesteld door de natuurlijke personen, met uitzondering van [appellant sub 1 A], is niet-ontvankelijk.

2.4. Het college en de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen betogen dat het gebruik van schermvliegtuigen in de gemeente Lingewaal en de aangrenzende gemeenten Leerdam en Geldermalsen vooral op avonden en in weekeinden, juist wanneer inwoners van die gemeenten zich veelal buitenshuis bevinden, tot geluidoverlast en inbreuken op de privacy leidt. Voorts wijzen zij er op dat het gebruik van schermvliegtuigen leidt tot een aantasting van de Ecologische Hoofdstructuur en Natura 2000-gebieden in de omgeving van de luchthaven. Verder voeren zij aan dat de voorschriften met betrekking tot de beperking van de geluidoverlast die waren opgenomen in de verklaring van geen bezwaar die voorheen jaarlijks werd afgegeven door de burgemeester van Lingewaal, ten onrechte niet zijn overgenomen in de luchthavenregeling.

2.4.1. Provinciale staten hebben er op gewezen dat bij de onderhavige luchthaven, die uitsluitend wordt gebruikt door gemotoriseerde schermvliegtuigen, de geluidcontour van 56 dB(A) Lden niet buiten het luchthavengebied valt en dat derhalve geen significante milieueffecten vanwege geluid optreden buiten de grenzen van het luchthavengebied.

2.4.2. Ingevolge artikel 3.3 van de luchthavenregeling mogen per gebruiksjaar maximaal 100 vliegbewegingen plaatsvinden.

Ingevolge artikel 3.4 mag de inrichting slechts in werking zijn gedurende de daglichtperiode.

2.4.3. Ingevolge artikel XV van de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) wordt, voor zover thans van belang, binnen een jaar na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van deze wet een luchthavenregeling als bedoeld in artikel 8.64, eerste lid, van de Wet luchtvaart vastgesteld voor burgerluchthavens die een ontheffing hebben gekregen op grond van artikel 14 van de Luchtvaartwet.

2.4.4. Ingevolge artikel 8.64, tweede lid, van de Wet luchtvaart bevat een luchthavenregeling regels omtrent het luchthavenluchtverkeer voor zover die regels noodzakelijk zijn met het oog op de geluidbelasting vanwege het luchthavenluchtverkeer. Een luchthavenregeling kan tevens grenswaarden bevatten die noodzakelijk zijn met het oog op het externe-veiligheidsrisico of de geluidbelasting en regels die noodzakelijk zijn met het oog op het externe-veiligheidsrisico.

2.4.5. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) (Kamerstukken II 2005/06, 30 452, nr. 3, blz. 22) is ten aanzien van de beleidsvrijheid bij de invulling van luchthavenbesluiten en luchthavenregelingen het volgende opgemerkt:

"2.4 Luchthavenbeleid provinciaal bestuur

Integrale afweging

Op grond van het wetsvoorstel stellen provinciale staten straks het aantal, de omvang, de aard en de ligging van luchthavens van regionale betekenis op hun grondgebied vast. Het bevoegde gezag - in de praktijk provinciale staten - bepaalt daarmee feitelijk de gebruiksruimte van de luchthaven: of deze ruimte kleiner moet worden of kan toenemen, of er nieuwe luchthavens kunnen komen en of er luchthavens gesloten moeten worden. Het kabinet gaat ervan uit dat het provinciaal bestuur dat doet op grond van een integrale afweging waarbij aspecten als economische ontwikkeling, verstedelijking, bereikbaarheid, leefbaarheid, milieu, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit een rol spelen.

(…)

Beleidsvrijheid bij de invulling van luchthavenbesluiten en regelingen

Uit de voorgaande paragraaf blijkt dat provinciale staten besluiten nemen over de gebruiksruimte van burgerluchthavens van regionale betekenis. Hierbij worden zij verplicht ten minste de bepalingen uit het Besluit burgerluchthavens in luchthavenbesluiten en -regelingen toe te passen. De verdere invulling van een besluit of regeling is vrij, mits deze invulling betrekking heeft op externe veiligheid, geluidbelasting of lokale luchtverontreiniging."

2.4.6. De Afdeling stelt voorop dat blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet Wet luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) - onder meer gelet op voornoemd citaat - provinciale staten bij de vaststelling van een luchthavenbesluit en een luchthavenregeling een integrale afweging dienen te maken van alle belangen die zijn betrokken bij de luchthaven. Voorts kan de integrale belangenafweging leiden tot het al dan niet vaststellen van een luchthavenbesluit dan wel een luchthavenregeling. In een luchthavenregeling kunnen gelet op artikel 8.64, tweede lid, van de Wet luchtvaart slechts regels en grenswaarden met betrekking de geluidbelasting en het externe veiligheidsrisico worden opgenomen.

2.4.7. In dit geval zijn de omstandigheden dat de luchthaven ter plaatse reeds aanwezig is, voor deze luchthaven een ontheffing op grond van artikel 14 van de Luchtvaartwet is verleend alsmede provinciale staten op grond van artikel XV van de Wijzigingswet Wet luchtvaart gehouden zijn een luchthavenregeling vast te stellen voor burgerluchthavens die een dergelijke ontheffing hebben gekregen omstandigheden die de afwegingsruimte van provinciale staten bij de besluitvorming mede bepalen.

2.4.8. Ter zitting is van de zijde van provinciale staten toegelicht dat in het provinciaal beleid is opgenomen dat de in artikel XV van de Wijzigingswet Wet Luchtvaart (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens) opgenomen verplichting beleidsneutraal wordt uitgevoerd, hetgeen betekent dat de inhoud van de ontheffing op grond van artikel 14 van de Luchtvaartwet is overgenomen in de luchthavenregeling. De Afdeling is van oordeel dat het provinciale staten in beginsel vrij staat deze met het oog op de bescherming van bestaande rechten op zich niet onredelijke beleidskeuze als uitgangspunt te hanteren en behoudens bijzondere omstandigheden de verleende ontheffing om te zetten in een luchthavenregeling. In hetgeen het college en de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat provinciale staten zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het gemotoriseerd schermvliegen niet leidt tot een dusdanige overlast of aantasting van natuurwaarden dat sprake is van bijzondere omstandigheden in vorenbedoelde zin die zouden nopen tot een weigering de verleende ontheffing om te zetten in een luchthavenregeling. Hierbij zijn in aanmerking genomen de beperkingen met betrekking tot de vliegbewegingen, vervat in de artikelen 3.3 en 3.4 van de luchthavenregeling. Verder hebben de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen niet onderbouwd of en op welke wijze het gemotoriseerd schermvliegen leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebieden en gebieden gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur. De verwijzing naar een onderzoek met betrekking tot laagvliegende helikopters kan niet als een zodanige onderbouwing worden aangemerkt, reeds omdat de door helikopters veroorzaakte geluidbelasting van een wezenlijk andere orde is dan de door schermvliegtuigen veroorzaakte geluidbelasting.

2.4.9. Gelet op het vorenstaande bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat in de luchthavenregeling voorschriften zoals deze waren opgenomen in de jaarlijkse verklaring van geen bezwaar van de burgemeester van Lingewaal, in de luchthavenregeling hadden moeten worden overgenomen.

2.4.10. In hetgeen het college en de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen hebben aangevoerd wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van het college is geheel ongegrond. Het beroep van de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen is voor zover ontvankelijk ongegrond.

Proceskosten

2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen, voor zover dat is ingesteld door anderen dan de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en [appellant sub 1 A], en het beroep van de vereniging Vereniging van eigenaars De Leijerdam en anderen, niet-ontvankelijk;

II. verklaart de beroepen van de vereniging Vereniging tot behoud van het Lingelandschap en anderen voor het overige, en het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaal geheel, ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2012

490-559.