Raad van State, 27-06-2012, BW9520, 201109458/1/R1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 4 juli 2011, nummer 10B, heeft de raad de aanvraag van [appellant sub 1A] om het bestemmingsplan "Harbrinkhoek, Jannes Brouwerstraat 36/Hagweg ong." vast te stellen, afgewezen.

Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2011, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2011, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 13 januari 2012.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2012, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door I.M.J. Leferink-Booijink, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Die Haeghe Beheer B.V., vertegenwoordigd door C. Brusche, bijgestaan door I.L.B. Boers-Leijten.

2. Overwegingen

2.1. Het ontwerpplan, dat op verzoek van [appellant sub 1A] en met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is voorbereid, heeft betrekking op twee percelen in Harbrinkhoek. In het ontwerpplan wordt onder meer een woonbestemming toegekend aan het perceel, Jannes Brouwerstraat 36, met in het noorden van dat perceel de mogelijkheid tot het bouwen van een tweede woning en bijgebouwen. Voorts zijn in het ontwerpplan gronden aan de Hagweg ongenummerd bestemd voor "Wonen" en "Natuur". De bestemming "Wonen" maakt het oprichten van een woning met bijgebouwen mogelijk op dat perceel. Het vigerende bestemmingsplan voorziet niet in bouwmogelijkheden voor het perceel Hagweg ongenummerd.

Ontvankelijkheid

2.2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2.2.1. [appellante sub 1B] woont in Boekelo. Zij heeft geen zicht op het plangebied. Ter zitting is vast komen te staan dat zij geen zakelijk gerechtigde is van de gronden waarop het ontwerpplan betrekking heeft. Volgens [appellante sub 1B] is haar belang gelegen in haar voornemen om een nieuw te bouwen woning - waarin het ontwerpplan voorziet - te betrekken. Een dergelijk voornemen zou onvoldoende zijn voor het oordeel dat een concreet en actueel belang van haar rechtstreeks bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan zou zijn betrokken. Gelet daarop bestaat naar het oordeel van de Afdeling evenmin een voldoende rechtstreeks belang bij de weigering het plan vast te stellen. De conclusie is dat [appellante sub 1B] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro geen beroep kan instellen.

Het beroep van [appellanten sub 1] is, voor zover ingesteld door [appellante sub 1B], niet-ontvankelijk.

2.2.2. Het perceel van [appellant sub 2], [locatie], ligt naast het perceel Jannes Brouwerstraat 36. De beoogde tweede woning op laatstgenoemd perceel ligt in de nabijheid van de woning van [appellant sub 2]. Derhalve dient [appellant sub 2] als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te worden aangemerkt. [appellant sub 2] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Hij betoogt dat de raad bij het niet vaststellen van het plan heeft nagelaten om in te gaan op de door hem naar voren gebrachte zienswijze. Hij weet derhalve niet wat de raad vindt van de door hem tegen het ontwerpplan ingebrachte argumenten. Omdat de kans bestaat dat het beroep van [appellant sub 1A] slaagt, heeft ook [appellant sub 2] beroep ingesteld. Hij verzoekt om vernietiging van het bestreden besluit met de opdracht aan de raad om opnieuw de aanvraag van [appellant sub 1A] af te wijzen, maar nu met een motivering waarin de raad expliciet de argumenten van [appellant sub 2] behandelt. De Afdeling is van oordeel dat nu [appellant sub 2] met zijn beroep niets anders kan en wil bereiken dan hetgeen de raad reeds heeft besloten, namelijk de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen, hij geen processueel belang heeft bij de vernietiging van het bestreden besluit.

Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.

Het beroep van [appellant sub 1A]

2.3. [appellant sub 1A] stelt dat hij zich reeds in 2005 heeft aangemeld voor de "Rood voor rood regeling" (hierna: de regeling). Hij heeft vanaf 2005 gesprekken gevoerd met ambtenaren en een wethouder over de voorbereiding van het ontwerpplan. [appellant sub 1A] wijst er op dat hij zijn aanvraag om vaststelling van het plan verscheidene malen heeft aangepast, overeenkomstig het verzoek van het college van burgemeester en wethouders. De concrete invulling van zijn aanvraag heeft hij derhalve daarop afgestemd, met het oog op het verkrijgen van de benodigde medewerking door de raad. Niettemin heeft de raad uiteindelijk besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. [appellant sub 1A] acht de wijze waarop de procedure is gevoerd, onzorgvuldig. Bovenal stelt [appellant sub 1A] dat de gedane toezeggingen en de met hem gesloten "Rood voor rood overeenkomst" bij hem een gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat de raad zijn medewerking zou verlenen aan het vaststellen van het plan.

Volgens [appellant sub 1A] heeft de raad zijn besluit onvoldoende althans ondeugdelijk gemotiveerd. Hij wijst hierbij onder meer op het feit dat het college van burgemeester en wethouders met de "Rood voor rood overeenkomst" heeft bevestigd dat hij recht heeft op twee compensatiewoningen, terwijl de raad in het bestreden besluit stelt dat geen recht bestaat op twee compensatiewoningen. Voorts stelt [appellant sub 1A] dat de raad onredelijk handelt, door op de locatie Hagweg ongenummerd vast te houden aan het criterium dat gebouwd moet worden op de slooplocatie. De keuze in het ontwerpbestemmingsplan om een woonbestemming toe te kennen aan de gronden ten noorden van de plaats waar de twee silo's zijn gesitueerd is immers een gevolg van de wensen van omwonenden, het college van burgemeester en wethouders en het provinciebestuur. De raad had ten aanzien van dit punt derhalve moeten afwijken van de regeling.

[appellant sub 1A] betoogt voorts dat de raad op 12 december 2011 medewerking heeft verleend aan een verzoek om vaststelling van een bestemmingsplan voor de locatie Weemselerweg 32, terwijl dat verzoek niet voldeed aan de regeling. In een vergelijkbaar geval vond de raad het derhalve verantwoord om af te wijken van de regeling. Door zijn aanvraag af te wijzen heeft de raad in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellant sub 1A].

2.4. De raad stelt zich op het standpunt dat het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk is voor het voorbereiden van concrete "rood voor rood projecten". Het college van burgemeester en wethouders heeft vastgesteld dat de aanvraag van [appellant sub 1A] in strijd is met de regeling, maar wilde daarvan afwijken. Daartoe is ook een overeenkomst gesloten. Het al dan niet vaststellen van bestemmingsplannen is een bevoegdheid van de raad. De overeenkomst bindt hem dan ook niet. De raad heeft besloten vast te houden aan de regeling. Dat het college van burgemeester en wethouders heeft meegewerkt aan de aanvraag, laat onverlet dat geen garanties zijn gegeven voor de uiteindelijke besluitvorming door de raad. Namens of door de raad zijn derhalve geen toezeggingen gedaan waaraan [appellant sub 1A] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de raad zijn aanvraag zou honoreren, aldus de raad.

2.5. Op 7 mei 2007 heeft de raad het beleid "Rood voor Rood met gesloten beurs in de gemeente Tubbergen" vastgesteld. Hoofddoel van dit beleid is het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het landelijke gebied. De realisatie van dit doel vindt plaats door de sloop van landschapsontsierende agrarische bedrijfsgebouwen en door overige verbeteringen van de ruimtelijke kwaliteit.

Op 6 juni 2011 heeft de raad het "Rood voor Rood beleid 2011" vastgesteld. Dit betreft een actualisatie van de eerdere beleidsnota. De intenties en achtergronden van het beleid zijn niet veranderd. Uit de overgangsregeling bij dit beleid volgt dat op de aanvraag van [appellant sub 1A] het beleid uit 2007 van toepassing is.

2.5.1. In het Rood voor Rood beleid staan onder meer de volgende uitgangspunten vermeld:

- ter compensatie van de sloop van minimaal 850 m² landschapsontsierende agrarische bedrijfsbebouwing kan (of kunnen) onder voorwaarden één (of meer) bouwkavel(s) voor een woning worden toegekend; als er een veelvoud van 850 m² agrarische bedrijfsbebouwing wordt gesloopt kan, uitsluitend wanneer dit voor het afdekken van de sloopkosten en 30% van de gecorrigeerde vervangingswaarde noodzakelijk is, een extra bouwkavel voor een woning worden verkregen;

- uitgangspunt is terugbouwen op de slooplocatie. Indien terugbouwen op de locatie niet mogelijk is kan op een locatie elders in het buitengebied op een nieuw op te nemen bouwkavel teruggebouwd worden;

- bij terugbouwen elders moet de compensatiewoning aansluiten bij bestaande bebouwing. Het kan dan gaan om kernen, dorpsranden, buurtschappen, lintbebouwing en bestaande erfstructuren;

- het is mogelijk, uitsluitend indien het algemeen belang ermee is gediend, af te wijken van het uitgangspunt dat teruggebouwd dient te worden op de slooplocatie dan wel aansluitend aan bestaande bebouwingsstructuren;

- de deelnemer en de gemeente maken heldere afspraken over de omvang van de bouwkavel voor de compensatiewoning. In principe wordt er van uitgegaan dat de omvang van deze bouwkavel 1.000 m² bedraagt;

- de oppervlakte van de bijgebouwen mag niet meer dan 75 m² bedragen;

- in principe dienen alle schuren gesloopt te worden.

2.5.2. Op 3 juli 2008 heeft de burgemeester van Tubbergen, namens de gemeente Tubbergen en ter uitvoering van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 1 juli 2008, met [appellant sub 1A] een overeenkomst "Rood voor Rood met gesloten beurs" gesloten. Deze overeenkomst is op 11 juli 2011, ter uitvoering van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 2 november 2010, op enkele onderdelen gewijzigd. Sterk verkort weergegeven is in de overeenkomst bepaald dat [appellant sub 1A] ter compensatie van de sanering van vrijkomende bedrijfsbebouwing het recht heeft op twee woningbouwkavels, één aan de Hagweg en één aan de Jannes Brouwerstraat, beide ter grootte van 1.000 m². In de overeenkomst neemt de gemeente een inspanningsverplichting op zich "om de vereiste planologische medewerking te verlenen door medewerking te verlenen aan het voeren van vrijstellingsprocedures". De overeenkomst wordt onder meer ontbonden zodra onherroepelijk komt vast te staan dat de wijziging van de bestemmingsregeling ten behoeve van de beoogde woningbouwkavels buiten toedoen van de gemeente en [appellant sub 1A] niet in werking zal treden.

2.6. De raad heeft de aanvraag van [appellant sub 1A] als strijdig met het Rood voor Rood beleid afgewezen omdat geen recht bestaat op de bouw van twee compensatiewoningen, niet wordt teruggebouwd op de slooplocatie, bij het elders bouwen geen aansluiting wordt gezocht bij bestaande bebouwing, een extra investering in ruimtelijke kwaliteit een verruimde oppervlakte aan bijgebouwen niet rechtvaardigt en aan de Jannes Brouwerstraat geen sprake is van een ensemble van bebouwing.

2.7. Wat betreft het betoog van [appellant sub 1A] dat hij, anders dan de raad heeft gesteld, recht heeft op twee compensatiewoningen overweegt de Afdeling dat uit de stukken volgt dat de waarde van de compensatiekavel aan de Jannes Brouwerstraat ongeveer 66.000 euro hoger is dan het bedrag van de sloopkosten en 30% van de gecorrigeerde vervangingswaarde. Nu [appellant sub 1A] deze berekening niet heeft betwist, volgt hieruit dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat toekenning van twee compensatiekavels in strijd is met het beleid.

Anders dan [appellant sub 1A] betoogt, heeft de raad voor de locatie Hagweg niet vastgehouden aan de beleidsvoorwaarde dat daar teruggebouwd moet worden op de slooplocatie. De raad heeft voor deze locatie van belang geacht dat niet aansluitend aan bestaande bebouwing wordt gebouwd.

[appellant sub 1A] heeft de strijdigheid van zijn bouwvoornemens, zoals neergelegd in het ontwerpbestemmingsplan, met de overige door de raad aangegeven beleidsvoorwaarden niet betwist.

Gelet hierop heeft de raad het ontwerpbestemmingsplan terecht in strijd geacht met het Rood voor Rood beleid.

2.7.1. Ten aanzien het betoog van [appellant sub 1A] dat de raad gelet op de jegens hem gewekte verwachtingen aanleiding had moeten zien om af te wijken van het beleid, overweegt de Afdeling het volgende.

[appellant sub 1A] kon aan de omstandigheden dat hij zijn aanvraag heeft ingediend na overleg met ambtenaren en een wethouder en dat hij de aanvraag diverse malen heeft aangepast overeenkomstig de aanwijzingen van het college van burgemeester en wethouders, geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de raad het door hem gewenste bestemmingsplan zou vaststellen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juli 2011, in zaak nr. 201009749/1/H1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.

2.7.2. Voor zover [appellant sub 1A] een beroep doet op de door hem met de gemeente gesloten overeenkomst, overweegt de Afdeling dat, nog daargelaten dat die overeenkomst blijkens de bewoordingen daarvan voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking slechts een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst als de onderhavige niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten. Het aanvaarden van gebondenheid van de raad aan het leggen van de bestemming zoals in de overeenkomst voorzien, zou zich niet verdragen met de door de wetgever in artikel 3.1 van de Wro aan de raad toegekende bevoegdheid om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen na het volgen van de daartoe in deze wet dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan door het college van burgemeester en wethouders bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen [appellant sub 1A] en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat in het onderhavige geval gedaan en is voldoende gemotiveerd waarom de raad in het geval van [appellant sub 1A] niet van zijn beleid wenst af te wijken.

2.7.3. Ten aanzien van de door [appellant sub 1A] gemaakte vergelijking met de situatie aan de Weemselerweg 32 in Albergen wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat die situatie verschilt van de situatie van [appellant sub 1A] omdat de gronden waarop ter plaatse van het perceel Weemselerweg 32 teruggebouwd zou moeten worden, zijn gereserveerd voor een dorpsuitbreiding van Albergen waarbinnen een compensatiewoning niet past. Om die reden is de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan afgeweken van het beleidsuitgangspunt dat teruggebouwd moet worden op de slooplocatie. In de uitspraak van 4 april 2012 in zaak nrs. 201201161/1/R1 en 201201161/2/R1 (www.raadvanstate.nl) heeft de voorzitter van de Afdeling geoordeeld dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat terugbouwen op de slooplocatie in dat geval niet mogelijk was. In hetgeen [appellant sub 1A] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situatie aan de Weemselerweg 32 niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Overigens is het besluit tot vaststelling van het door [appellant sub 1A] bedoelde bestemmingsplan bij de genoemde uitspraak van de voorzitter gedeeltelijk vernietigd omdat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom op andere punten is afgeweken van het Rood voor Rood beleid.

2.7.4. In hetgeen [appellant sub 1A] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het recht. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant sub 1A], is ongegrond.

Proceskosten

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] en het beroep van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] voor zover ingesteld door [appellante sub 1B], niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] voor zover ingesteld door [appellant sub 1A], ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2012

371-739.