Raad van State, 12-12-2012, BY5858, 201110584/1/A4

Uitspraak in het geding tussen:

en

Procesverloop

Bij besluit van 17 januari 2011 heeft de staatssecretaris aan de minister van Defensie vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het bestaande grondgebonden gebruik, het uitvoeren van een herinrichting en het toekomstige grondgebonden gebruik van Vliegbasis Woensdrecht.

Bij besluit van 22 augustus 2011 heeft de staatssecretaris het door de Milieufederatie hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft de Milieufederatie beroep ingesteld.

De Milieufederatie heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2012, waar de Milieufederatie, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Haarlem, H.C. Sibum-Gerringa en R.M.V. Teixeira, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W. van Dijk, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de minister van Defensie verschenen, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Heusden, ing. F.H.J. Hebinck en ing. J.W.F.M. Schippers.

Overwegingen

1.    Vliegbasis Woensdrecht is gelegen nabij en gedeeltelijk in het Natura 2000-gebied Brabantse Wal. Dit natuurgebied omvat het gebied Brabantse Wal dat bij besluit van 24 maart 2000 is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103), vervangen door Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU L 20) (hierna: de Vogelrichtlijn). Het omvat voorts het gebied Ossendrecht dat is opgenomen in de bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang als bedoeld in richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206) (hierna: Habitatrichtlijn). Een ontwerpbesluit tot wijziging van het Vogelrichtlijngebied en tot aanwijzing van het gebied Ossendrecht als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn heeft ter inzage gelegen.

Van het Vogelrichtlijngebied maakt deel uit het gebied Kortenhoeff, dat bij besluit van 23 mei 1979 is aangewezen als beschermd natuurmonument. Die aanwijzing is evenwel ingevolge artikel 60a van de Nbw 1998 met ingang van 1 oktober 2005 vervallen.

2.    Ingevolge artikel 15a, derde lid, in samenhang met artikel 60a, vijfde lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, heeft, indien een besluit tot aanwijzing van een natuurmonument als beschermd natuurmonument is vervallen, de instandhoudingsdoelstelling voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, voor het gedeelte waarop de aanwijzing als beschermd natuurmonument betrekking had, mede betrekking op de doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied zoals bepaald in het vervallen besluit.

Ingevolge artikel 16, eerste lid, voor zover thans van belang, is het verboden zonder vergunning van de minister in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.

Ingevolge artikel 65, voor zover hier van belang, geldt het in artikel 16, eerste lid, bedoelde verbod tevens voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument worden verricht.

Ingevolge artikel 19ia, eerste lid, voor zover hier van belang, is, ingeval de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied mede betrekking heeft op doelstellingen als bedoeld in artikel 10a, derde lid, artikel 16, eerste tot en met zesde lid, van overeenkomstige toepassing op handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het Natura 2000-gebied anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, of voor dieren en planten in dat gebied, of die het gebied ontsieren.

Ingevolge het tweede lid geldt, ingeval het eerste lid van toepassing is, een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, tevens als een aanvraag van een vergunning als bedoeld in artikel 16, eerste lid, in samenhang met het eerste lid.

2.1.    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van de minister projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.

Ingevolge artikel 19f, eerste lid, in samenhang met artikel 19i, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover de minister een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, neemt, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens de minister een besluit neemt een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.

Ingevolge artikel 19g, eerste lid, in samenhang met artikel 19i, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien de minister zich op grond van de passende beoordeling ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.

3.    Bij het besluit van 17 januari 2011, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, heeft de staatssecretaris aan de minister van Defensie vergunning als bedoeld in de artikelen 16 en 19d van de Nbw 1998 verleend voor de herinrichting en het bestaande en toekomstige grondgebonden gebruik van Vliegbasis Woensdrecht. Het grondgebonden gebruik van de vliegbasis bestaat grotendeels uit opleidingsactiviteiten en onderhoud aan luchtvaartuigen, voertuigen en ander materieel.

Blijkens de vergunningaanvraag wordt een toename van activiteiten op de vliegbasis verwacht als gevolg van een landelijke centralisatie van functies en een aangepaste opleidingsbehoefte. In verband daarmee wordt de vliegbasis heringericht. De vergunningaanvraag verwijst voor nadere informatie over de beschermde natuurwaarden van het gebied Brabantse Wal, de geplande activiteiten, het huidige en toekomstige gebruik van de vliegbasis en een beschrijving van de effecten daarvan naar het door Taken Landschapsarchitectuur & Ecologie opgestelde rapport "Herinrichting op Vliegbasis Woensdrecht-Habitattoets" van 30 juli 2010 (hierna: de passende beoordeling).

4.    De Milieufederatie heeft eerst ter zitting aangevoerd dat in de verleende vergunning niet duidelijk is vermeld op welke projecten en andere handelingen zij concreet betrekking heeft, dat mogelijk niet alle vergunde maatregelen vergunningplichtig zijn en dat de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling niet voldoet aan het vereiste dat per project een beoordeling moet worden gegeven van de gevolgen.

De Afdeling overweegt dat, behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nieuwe gronden kunnen worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.

De Milieufederatie heeft geen feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het voor haar redelijkerwijs niet mogelijk was deze beroepsgronden eerder aan te voeren. Gelet op deze omstandigheid en in aanmerking genomen dat de staatssecretaris hierop ter zitting niet adequaat heeft kunnen reageren, acht de Afdeling het eerst ter zitting indienen van deze beroepsgronden in strijd met de goede procesorde. Zij laat deze daarom buiten beschouwing.

5.    De Milieufederatie voert aan dat de lucht- en grondgebonden activiteiten van Vliegbasis Woensdrecht onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dat er daarom niet mee kon worden volstaan om alleen voor de grondgebonden activiteiten vergunning te verlenen.

5.1.    In het bestreden besluit is gewezen op hetgeen is aangevraagd, te weten een vergunning voor de herinrichting en voor het bestaande en toekomstige grondgebonden gebruik van Vliegbasis Woensdrecht. Nu de aanvraag niet ziet op het luchtgebonden gebruik, kon volgens de staatssecretaris bij de vergunningverlening met dat gebruik geen rekening worden gehouden. De staatssecretaris stelt zich voorts op het standpunt dat de aangevraagde activiteiten zozeer van de luchtgebonden activiteiten los staan, dat zij los van elkaar mogen worden aangevraagd en vergund.

5.2.    De aanleg en oprichting van een vliegbasis is een project in de zin van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Voor de beoordeling van de vergunningplicht op grond van deze bepaling omvat een dergelijk project mede de exploitatie van de vliegbasis. Een wijziging of uitbreiding van een vliegbasis en de daarmee samenhangende gewijzigde exploitatie is eveneens een project.

5.3.    Op 24 maart 2000, de datum waarop het gebied Brabantse Wal als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn is aangewezen, was Vliegbasis Woensdrecht reeds als militaire vliegbasis in gebruik en waren activiteiten van de vliegbasis vergund krachtens de Hinderwet en de Wet Milieubeheer. Met verwijzing naar de uitspraak van 31 maart 2010, nr. 200903784/1/R2, overweegt de Afdeling dat een vergunningaanvraag bij wijziging of uitbreiding van een bestaande vliegbasis waarvoor nog niet eerder een vergunning krachtens de Nbw 1998 is verleend, niet alleen betrekking dient te hebben op die wijziging of uitbreiding, maar ook op de exploitatie van de gehele vliegbasis na uitbreiding of wijziging. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 voorziet immers niet alleen in een vergunningplicht voor projecten, maar ook in een vergunningplicht voor andere handelingen, voor zover die andere handelingen gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Blijkens de aanvraag en de passende beoordeling heeft de minister van Defensie ook beoogd vergunning aan te vragen voor de exploitatie van de vliegbasis na de herinrichting, zij het beperkt tot het grondgebonden gebruik.

5.4.    Uit het besluit van 17 januari 2011, dat in bezwaar is gehandhaafd, blijkt dat de staatssecretaris onder luchtgebonden gebruik verstaat het direct aan de Wet luchtvaart gerelateerde gebruik van de vliegbasis. Dit betreft de activiteiten taxiën, starten en landen van luchtvaartuigen.

Blijkens de passende beoordeling omvat het terrein van Vliegbasis Woensdrecht niet alleen een gebied voor dit luchtverkeer, maar ook een logistiek gebied met opleidingsgebouwen en gebouwen voor opslag en reparatie van luchtvaartuigen en onderdelen. De herinrichting waarvoor vergunning is gevraagd heeft niet alleen betrekking op dit logistieke gedeelte van het terrein. Zij heeft ook betrekking op het gedeelte waar de start- en landingsbaan zijn gelegen en vlak daarnaast buiten het terrein van de vliegbasis; zo zullen daar maatregelen in het kader van het funnelbeheer worden uitgevoerd en zal daar aanvliegverlichting worden aangebracht. Deze maatregelen zijn nodig in het kader van de vliegveiligheid en worden derhalve getroffen ten behoeve van het zogenoemde luchtgebonden gebruik van de vliegbasis.

Met de overige maatregelen wordt, naast de uitbreiding van logistieke activiteiten, vooral beoogd de opleidingscapaciteit van de vliegbasis te vergroten. Die maatregelen zijn niet gericht op het luchtgebonden gebruik, maar kunnen wel leiden tot een toename van dat gebruik, omdat de vliegbasis blijkens de passende beoordeling vooral wordt gebruikt voor oefenvluchten in het kader van de opleiding tot piloot. De staatssecretaris en de minister van Defensie hebben niet aannemelijk gemaakt dat geen toename zal plaatsvinden. De passende beoordeling houdt echter geen rekening met die toename, nu daarin alleen de effecten van het grondgebonden gebruik zijn beoordeeld.

5.5.    Uit het vorenstaande volgt dat de herinrichting van Vliegbasis Woensdrecht mede betrekking heeft op het luchtgebonden gebruik van de vliegbasis en naar verwachting leidt tot een toename van dat gebruik. Dit gebruik is daarmee onlosmakelijk verbonden met de herinrichting van de vliegbasis. Voor de beoordeling van de vergunningplicht krachtens de Nbw 1998 dienen daarom niet alleen het grondgebonden maar ook het luchtgebonden gebruik na de herinrichting in aanmerking te worden genomen. De staatssecretaris heeft dit miskend door slechts het grondgebonden gebruik in aanmerking te nemen.

6.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 en de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu voor het eventueel opnieuw verlenen van vergunning een andere aanvraag nodig is, ziet de Afdeling aanleiding het besluit van 17 januari 2011 te herroepen en de gevraagde vergunning alsnog te weigeren.

Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.

7.    De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het beroep gegrond;

II.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 22 augustus 2011, kenmerk 469-2717 DRR&R/2011/5204;

III.    herroept het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 17 januari 2011, kenmerk DRZZ/2011-62 en weigert de gevraagde vergunning;

IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

V.    veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,94 (zegge: negenhonderdzeven euro en vierennegentig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

VI.    gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 12 december 2012

148.