Raad van State, 26-06-2013, ECLI:NL:RVS:2013:56, 201210305/1/A2

201210305/1/A2.

Datum uitspraak: 26 juni 2013

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Barneveld,

2. het college van burgemeester en wethouders van Barneveld,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 oktober 2012 in zaak nr. 11/269 in het geding tussen:

[appellant sub 1] en anderen

en

het college.

Procesverloop

Bij onderscheiden besluiten van 15 en 16 juni 2010 heeft het college aan [appellant sub 1] en [belanghebbende A] een tegemoetkoming in planschade van € 6.000,00 toegekend, aan [belanghebbende B] een tegemoetkoming in planschade van € 4.000,00 toegekend, aan [belanghebbende C] en [belanghebbende D] een tegemoetkoming in planschade van € 4.000,00 toegekend, aan [belanghebbende E] en [belanghebbende F] een tegemoetkoming in planschade van € 2.000,00 toegekend en aan [belanghebbende G] en [belanghebbende H] een tegemoetkoming in planschade van € 2.000,00 toegekend. Bij onderscheiden besluiten van dezelfde data heeft het college aanvragen van [23 belangehbbenden] afgewezen.

Bij besluit van 8 december 2010 heeft het college het door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 2 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2010 vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit wat betreft het bezwaar van [belanghebbende AB] en [belanghebbende AC] en [belanghebbende AD] en [belanghebbende AE] geheel in stand blijven, de besluiten van 15 en 16 juni 2010 in de overige gevallen herroepen, bepaald dat aan [appellant sub 1] en [belanghebbende A] een tegemoetkoming in planschade van € 15.000,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende B] een tegemoetkoming in planschade van € 12.000,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende C] en [belanghebbende D] een tegemoetkoming in planschade van € 16.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende E] en [belanghebbende F] een tegemoetkoming in planschade van € 10.440,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende G] en [belanghebbende H] een tegemoetkoming in planschade van € 12.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende I] en [belanghebbende J] een tegemoetkoming in planschade van € 12.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende K] en [belanghebbende L] een tegemoetkoming in planschade van € 10.670,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende M] en [belanghebbende N] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende O] en [belanghebbende P] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende Q] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende R] en [belanghebbende S] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende T] en [belanghebbende U] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende V] en [belanghebbende W] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend, aan [belanghebbende X] en [belanghebbende Y] een tegemoetkoming in planschade van € 17.500,00 wordt toegekend en aan [belanghebbende Z] en [belanghebbende AA] een tegemoetkoming in planschade van € 7.500,00 wordt toegekend en het college voor een bedrag van € 1.092,50 in de door [appellant sub 1] en anderen gemaakte proceskosten veroordeeld. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen en het college hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 1] en anderen en het college hebben een verweerschrift ingediend.

Het college heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2013, waar [belanghebbende T] en [belanghebbende O], bijgestaan door mr. J.H.M. van Iersel, juridisch adviseur te Zeist, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. Berg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.

2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

3. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.

4. Bij besluit van 22 oktober 2007 heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling van de bepalingen van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen verleend ten behoeve van het bouwrijp maken van het gebied Veller I en het inrichten van de aangrenzende groenstrook en beekzone. Bij onderscheiden besluiten van 10 maart 2008 heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO opnieuw vrijstelling van de bepalingen van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen verleend ten behoeve van het bouwen van woningen. Bij besluit van 20 januari 2009 heeft de raad van de gemeente Barneveld het bestemmingsplan ‘Veller I’ vastgesteld.

5. [appellant sub 1] en anderen hebben het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de besluiten van 22 oktober 2007, 10 maart 2008 en 20 januari 2009. Daartoe hebben zij aangevoerd dat die besluiten het mogelijk hebben gemaakt een woonwijk te realiseren in een dichtbij hun woningen gelegen agrarisch gebied aan de rand van Barneveld (hierna: het plangebied) en dat de waarde van hun woningen daardoor is afgenomen.

6. Naar aanleiding van de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade heeft het college heeft advies gevraagd aan Langhout en Wiarda Juristen en Rentmeesters (hierna: Langhout). In onderscheiden adviezen van mei 2010 heeft Langhout per planologische wijziging een vergelijking gemaakt tussen de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden in het plangebied onmiddellijk vóór en na de inwerkingtreding van de betreffende wijziging. In de adviezen is uiteengezet dat het besluit van 22 oktober 2007 tot een gering planologisch voordeel heeft geleid, de besluiten van 10 maart 2008 tot een gering planologisch nadeel hebben geleid en het besluit van 20 januari 2009 niet tot een zodanig planologisch nadeel heeft geleid, dat de schade als gevolg van dat besluit, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, niet binnen het normale maatschappelijke risico valt. Voorts is uiteengezet dat, nu de eerste en tweede planologische wijziging nauw met elkaar zijn verweven, het voordeel van het besluit van 22 oktober 2007 met het nadeel van de besluiten van 10 maart 2008 dient te worden verrekend. Bij [appellant sub 1] en [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C] en [belanghebbende D], [belanghebbende E] en [belanghebbende F] en [belanghebbende G] en [belanghebbende H] heeft Langhout de conclusie getrokken dat in hun gevallen na zodanige verrekening een gering planologisch nadeel resteert en dat daarvoor een tegemoetkoming in planschade dient te worden toegekend. Bij de overige aanvragers heeft Langhout de conclusie getrokken dat in hun gevallen na zodanige verrekening geen planologisch nadeel resteert.

Het college heeft de adviezen van Langhout aan de besluiten van 15 en 16 juni 2010 ten grondslag gelegd.

7. In bezwaar hebben [appellant sub 1] en anderen een rapport van adviesbureau Gloudemans (hierna: Gloudemans) van september 2010 overgelegd. In dat rapport, dat slechts op de gevallen van [belanghebbende G] en [belanghebbende H] en [belanghebbende T] en [belanghebbende U] ziet, heeft Gloudemans per planologische wijziging een vergelijking gemaakt tussen de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden in het plangebied onmiddellijk vóór en na de inwerkingtreding van de betreffende wijziging. Daaruit heeft Gloudemans de conclusie getrokken dat de besluiten van 22 oktober 2007, 10 maart 2008 en 20 januari 2009 in die gevallen tot een planologisch nadeel en tot waardevermindering van de betreffende woningen hebben geleid.

8. Naar aanleiding van het rapport van Gloudemans heeft het college Langhout om een reactie gevraagd. Bij brief van 5 oktober 2010 heeft Langhout uiteengezet dat en waarom het rapport van Gloudemans op een onjuiste planvergelijking berust en geen aanleiding vormt op de adviezen terug te komen. Het college heeft die brief aan het besluit van 8 december 2010 ten grondslag gelegd.

9. De rechtbank heeft, met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) tot deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek. De rechtbank heeft de StAB verzocht antwoord te geven op de vraag hoe in de planvergelijking dient te worden omgegaan met het feit dat na elkaar drie planologische besluiten zijn genomen die gezamenlijk tot de planologische wijziging hebben geleid, op de vraag of de vrijstellingsbepalingen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2000’ bij de planvergelijking mogen worden betrokken en op de vraag of de planvergelijking tot de conclusie leidt dat planschade is geleden en zo ja, voor wie en voor welk bedrag.

In een verslag van 24 mei 2012 heeft de StAB uiteengezet dat voor de drie planologische besluiten telkens een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de planologische situatie onmiddellijk vóór en na de inwerkingtreding van het desbetreffende besluit en dat de vrijstellingsbepalingen in het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2000’ in het kader van de planvergelijking niet mogen worden betrokken bij de maximale invulling van het oude en nieuwe planologische regime. Voorts is in dit verslag uiteengezet dat de besluiten van 22 oktober 2007 en 10 maart 2008 in alle gevallen, behoudens die van [belanghebbende AB] en [belanghebbende AC] en [belanghebbende AD] en [belanghebbende AE], tot een planologisch nadeel en tot waardevermindering van de betreffende woningen hebben geleid. Ten slotte is in dit verslag uiteengezet dat het besluit van 20 januari 2009 bij [belanghebbende E] en [belanghebbende F] en [belanghebbende K] en [belanghebbende L] tot een zodanig planologisch nadeel heeft geleid, dat een deel van de schade als gevolg van dat besluit, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, niet binnen het normale maatschappelijke risico valt.

10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat dat het verslag van de StAB onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank aldus heeft verzuimd te motiveren waarom het verslag van de StAB boven de adviezen van Langhout prevaleert.

10.1. Indien uit een advies van een door een bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie bij het nemen van een besluit op een verzoek om een tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.

10.2. De adviezen van Langhout, gelezen in samenhang met diens brief van 5 oktober 2010, bieden op de hiervoor bedoelde wijze inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusies ervan kunnen dragen. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201111678/1/A2), inzichten van een deskundige in een geval als dit zijn gebaseerd op diens kennis en ervaring, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen is in dit geval voldaan.

10.3. In de adviezen van Langhout is per planologische wijziging telkens een vergelijking gemaakt tussen de situatie onmiddellijk vóór en na de inwerkingtreding van de betreffende wijziging. Bij de vergelijking is, wat betreft de maximale invulling van het oude en het nieuwe planologische regime, geen rekening gehouden met vrijstellingsbepalingen in een bestemmingsplan. Dit is in lijn met vaste jurisprudentie van de Afdeling. Voor het antwoord op de eerste en tweede vraag van de rechtbank was het derhalve niet nodig een deskundige te benoemen voor het instellen van een onderzoek. Voorts was evenmin plaats voor het benoemen van een deskundige voor het antwoord op de derde vraag of de planvergelijking tot de conclusie leidt dat planschade is geleden en zo ja, voor wie en voor welk bedrag, nu het rapport van Gloudemans, gelet op het volgende, daartoe geen aanleiding gaf.

10.4. Dat, zoals [appellant sub 1] en anderen in beroep hebben betoogd, Gloudemans in twee gevallen andere conclusies dan Langhout heeft getrokken, betekent niet dat de adviezen van Langhout van mei 2010 niet deugdelijk zijn. Daarbij is van belang dat, zoals Langhout bij brief van 5 oktober 2010 heeft uiteengezet, het rapport van Gloudemans berust op de onjuiste veronderstellingen dat het oprichten van sleufsilo’s op de gronden, waar als gevolg van het besluit van 22 oktober 2007 het realiseren van een groenstrook mogelijk is gemaakt, onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten en dat het recreatieve gebruik van die gronden als gevolg van dat besluit zal toenemen. [appellant sub 1] en anderen hebben in beroep geen ander rapport overgelegd waarin de adviezen van Langhout gemotiveerd zijn bestreden. Dat zij het niet eens zijn met de door Langhout gemaakte planvergelijking en kritische kanttekeningen erbij hebben geplaatst, betekent niet de planvergelijking onzorgvuldig of onvolledig is geweest en het college de aan de planvergelijking verbonden conclusies niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen.

10.5. Omdat [appellant sub 1] en anderen in de beroepsfase geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen van Langhout naar voren hebben gebracht, heeft de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Awb een onderzoek doen verrichten, dat [appellant sub 1] en anderen, indien zij daartoe aanleiding hadden gevonden, hadden behoren te doen verrichten. Door de resultaten van dat onderzoek bij de beoordeling van het besluit van 8 december 2010 te betrekken en het oordeel van de door haar benoemde deskundige te volgen, in plaats van dat van Langhout, heeft zij het onder 10.1 weergegeven toetsingskader miskend.

Het betoog slaagt.

11. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.

12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank de vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten op een te laag bedrag heeft vastgesteld. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, komen die kosten niet voor vergoeding in aanmerking, zodat het betoog niet tot het ermee beoogde doel leidt.

13. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond.

14. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op volgende, het door [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 8 december 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaren.

15. In het in beroep aangevoerde is, gelet op bespreking van het hoger beroep van het college, geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de tegemoetkoming in planschade bij [appellant sub 1] en [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C] en [belanghebbende D], [belanghebbende E] en [belanghebbende F] en [belanghebbende G] en [belanghebbende H] op een te laag bedrag heeft vastgesteld en zich in de overige gevallen ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen planschade is geleden.

16. [appellant sub 1] en anderen betogen dat in strijd met artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is gehandeld, omdat een wethouder als voorzitter van de hoorcommissie heeft gefungeerd.

16.1. Dit betoog faalt. In dit geval is niet gehoord door een onafhankelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb. Deze bepaling is in deze zaak niet van toepassing. Ingevolge artikel 7:5, eerste lid, van de Awb kan het horen ook geschieden door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, zoals in dit geval is geschied.

17. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat het zich bij de planvergelijking heeft gebaseerd op planologische mogelijkheden van de oude agrarische bestemming van het plangebied, zoals de bouw van sleufsilo’s, die het in vergelijkbare gevallen in de woonwijk De Burgt buiten beschouwing heeft gelaten.

17.1. Dit betoog faalt evenzeer. In de door [appellant sub 1] en anderen bedoelde gevallen was het, zoals het college in het verweerschrift in beroep heeft uiteengezet, krachtens de bij het betreffende bestemmingsplan behorende voorschriften slechts mogelijk bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van ondergeschikte betekenis te bouwen. Dit is een wezenlijk verschil met de planologische situatie in het plangebied ten tijde van het oude planologische regime, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college, door bij [appellant sub 1] en anderen rekening te houden met de bouw van sleufsilo’s, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.

18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Barneveld gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 2 oktober 2012 in zaak nr. 11/269;

IV. verklaart het door [appellant sub 1] en anderen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.

w.g. Polak w.g. Hazen

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013

452.