Raad van State, 09-01-2013, BY7989, 201201905/1/R4

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te Groningen,

en

Procesverloop

Bij besluit van 21 december 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosterhoogebrug en Ulgersmaborg" (hierna: het plan) vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.R.M. Holtz-Russel, advocaat te Groningen, en B.H.M. Lenders, en de raad, vertegenwoordigd door drs. G.C.H.J. van de Vorstenbosch, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord [partij].

    Overwegingen

Het plan

1.    Met het plan is beoogd een actuele planologische regeling te treffen voor de wijken Oosterhoogebrug en Ulgersmaborg in Groningen, ter vervanging van een aantal sterk verouderde bestemmingsplannen. Het plan voorziet, voor zover thans van belang, in de mogelijkheid ter plaatse van het perceel [locatie A] te Groningen bedrijfsmatig logies te verstrekken.

Bestreden plandeel

2.    Het beroep richt zich tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Gemengd" en de aanduiding "horeca van categorie 5" wat betreft het perceel [locatie A] te Groningen. [appellant] is eigenaar en bewoner van het aangrenzende perceel [locatie B].

    [appellant] kan zich er niet mee verenigen dat het plan voorziet in de mogelijkheid bedrijfsmatig logies te verstrekken op het perceel [locatie A]. De hiertoe strekkende aanduiding "horeca van categorie 5" had volgens hem niet aan dit perceel mogen worden toegekend.

Planregeling voor [locatie A]

3.    Aan het perceel [locatie A] is de bestemming "Gemengd" met de aanduiding "horeca van categorie 5" toegekend.

    Ingevolge artikel 8, lid 8.1, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Gemengd" bestemd voor:

a. bedrijven als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de bij dit plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten (bijlage 1) met uitzondering van geluidszoneringplichtige en risicovolle inrichtingen;

b. bedrijven als bedoeld in de bij dit plan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten wonen-werken (bijlage 2);

c. kantoren;

d. maatschappelijke dienstverlening;

e. wonen;

f. logies met ontbijt, met dien verstande dat deze functie uitsluitend mag worden uitgeoefend in een woning en ten dienste van deze functie maximaal twee (slaap)kamers voor toeristisch-recreatief nachtverblijf mogen worden gebruikt;

g. zakelijke dienstverlening;

h. horeca - 1 en horeca - 2, ter plaatse van de aanduiding "horeca tot en met categorie 2";

i. horeca - 5, ter plaatse van de aanduiding "horeca van categorie 5";

j. detailhandel, ter plaatse van de aanduiding "detailhandel", met dien verstande dat hier een supermarkt niet is toegestaan evenmin als detailhandel in volumineuze goederen;

k. garageboxen, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van gemengd - garageboxen";

l. parkeervoorzieningen;

m. additionele voorzieningen.

    Ingevolge artikel 1, lid 1.41, wordt onder horeca - 5 verstaan: horecabedrijven gericht op het verstrekken van logies met als nevenactiviteiten het verstrekken van maaltijden of dranken voor gebruik ter plaatse, zoals hotels en pensions.

Ruimtelijke structuur Rijksweg en conserverend karakter van het plan

4.    [appellant] voert aan dat het toestaan van horeca op het perceel [locatie A] niet past binnen de beoogde ruimtelijke structuur van het gebied en in strijd is met de uitgangspunten van het plan, nu het plan conserverend van aard is. [appellant] betoogt in dit verband dat het toestaan van horeca van categorie 5 een breuk inhoudt met het beleid uit het voorheen geldende bestemmingsplan "Rijksweg", dat horeca aan de Rijksweg - met uitzondering van een aantal hoekpanden - uitdrukkelijk uitsloot en handhaving van de woonfunctie als hoofdfunctie vooropstelde. Bedrijvigheid dient volgens [appellant] daarom steeds kleinschalig en ondergeschikt aan de woonfunctie te zijn. De thans aanwezige logiesvoorziening op het perceel [locatie A2] voldoet daar volgens hem niet aan. Volgens [appellant] heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom in het plan van de uitgangspunten van het vorige plan is afgeweken en berust de aanduiding voor het perceel ten behoeve van horeca van categorie 5 in zoverre niet op een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing.

4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat horeca van categorie 5 op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Rijksweg", dat bij besluit van 24 september 1997 door de raad is vastgesteld, niet was toegestaan op het perceel [locatie A], maar dat er bij de vaststelling van het plan bewust voor is gekozen dit wel toe te staan. De raad stelt dat de invloed van een logiesvoorziening van dit type op de omgeving vergelijkbaar is met die van bedrijven van categorie 1 en 2, waarvan het plan de vestiging ter plaatse bij recht mogelijk maakt. Volgens de raad wordt de woonfunctie hierdoor niet aangetast. De raad verwijst in dat verband tevens naar de Staat van Bedrijfsactiviteiten functiemenging, die is opgenomen in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure). Volgens de raad heeft een logiesvoorziening met ontbijtfunctie in deze lijst de kwalificatie categorie A, hetgeen betekent dat deze activiteiten volgens de VNG-brochure zodanig weinig milieubelastend zijn dat deze aanpandig aan woningen kunnen worden uitgevoerd.

    De raad wijst er verder op dat het een gevarieerde omgeving betreft waarin van oudsher verschillende vormen van bedrijvigheid in combinatie met woningen aanwezig zijn. Zowel in het voorheen geldende plan als in het bij het bestreden besluit vastgestelde plan was aan het perceel een gemengde bestemming toegekend. De raad stelt verder dat rond het nabijgelegen kruispunt Pop Dijkemaweg - Rijksweg ook reeds diverse horecafuncties aanwezig zijn. De raad acht een logiesvoorziening van deze omvang op het perceel [locatie A] derhalve ruimtelijk aanvaardbaar.

4.2.    De Afdeling stelt voorop dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan geen ontwikkelingen mogelijk mag maken die niet passen bij de uitgangspunten van het voorheen geldende plan.

    Voor zover [appellant] betoogt dat het toestaan van een nieuwe ontwikkeling in strijd is met hetgeen in de plantoelichting is vermeld over het conserverende karakter van het plan, overweegt de Afdeling allereerst dat de toelichting niet bindend is. Voorts kan uit de stukken worden afgeleid dat de raad niet heeft beoogd een plan vast te stellen dat uitsluitend de bestaande situatie vastlegt en in het geheel geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. Uit de stukken blijkt immers dat de raad er bewust voor heeft gekozen op het perceel [locatie A] horeca van categorie 5 toe te laten, terwijl dat op grond van het vorige plan nog niet was toegestaan. Verder blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat de raad bij de vaststelling van het plan niet heeft beoogd te regelen dat de woonfunctie op dit deel van de Rijksweg behouden dient te blijven. Dit blijkt onder meer uit het feit dat artikel 8, lid 8.1, van de planregels het toestaat om gronden met de bestemming "Gemengd" in hun geheel te gebruiken voor de in die bepaling genoemde doeleinden. Weliswaar is wonen een van de genoemde doeleinden, maar uit artikel 8, lid 8.1, van de planregels volgt niet dat bij het gebruik van de gronden voor een of meerdere van de andere toegestane doeleinden een woonfunctie behouden dient te blijven. Dit geldt niet alleen voor het perceel [locatie A], maar ook voor de andere percelen aan de Rijksweg waaraan in het plan de bestemming "Gemengd" is toegekend.

    Voor zover het betoog van [appellant] zo moet worden begrepen, dat hij zich niet kan verenigen met de hierboven bedoelde regeling voor de gronden met de bestemming "Gemengd", die onder meer inhoudt dat die gronden niet mede hoeven te worden gebruikt voor wonen, overweegt de Afdeling het volgende. Het perceel [locatie A] en de omliggende percelen met de bestemming "Gemengd" hadden ook in het voorheen geldende plan reeds een gemengde bestemming. De raad heeft gesteld dat het een gevarieerde omgeving met verschillende vormen van bedrijvigheid in combinatie met woningen betreft. Niet is gebleken dat dit onjuist is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze omgeving niet vergelijkbaar is met een woongebied en heeft de raad er in redelijkheid toe kunnen besluiten dat op de gronden met de bestemming "Gemengd" geen woonfunctie, voor zover aanwezig, behouden dient te blijven.

    De Afdeling is voorts, mede gelet op hetgeen in de VNG-brochure is vermeld, van oordeel dat de raad er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat horeca van categorie 5 wat betreft de ruimtelijke uitstraling vergelijkbaar is met bedrijven van categorie 1 en 2, die op gronden met de bestemming "Gemengd" eveneens zijn toegestaan. Daarbij is het volgende van belang. Bijlage 4 bij de VNG-brochure bevat een voorbeeld van een Staat van Bedrijfsactiviteiten voor gebieden met functiemenging, zoals onder meer stedelijke toegangswegen. Categorie A betreft activiteiten die zo weinig milieubelastend zijn voor hun omgeving, dat deze aanpandig aan woningen kunnen worden uitgevoerd. Volgens de VNG-brochure is de Staat van Bedrijfsactiviteiten - functiemenging in bijlage 4 afgeleid van de richtafstandenlijst uit bijlage 1. In categorie A zijn onder meer hotels en pensions met keuken ingedeeld. In bijlage 4 zijn van de bedrijfsactiviteiten uit bijlage 1 alleen de activiteiten van milieucategorie 1 in categorie A geplaatst. Activiteiten van milieucategorie 2, als bedoeld in bijlage 1, vallen in bijlage 4 in de meeste gevallen onder categorie B. Gelet hierop ziet de Afdeling in zijn algemeenheid geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een aanduiding ten behoeve van de vestiging van horeca van categorie 5 had kunnen toekennen aan gronden met de bestemming "Gemengd". Voor de beantwoording van de vraag of de raad er in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten deze aanduiding aan het specifieke perceel [locatie A] toe te kennen, verwijst de Afdeling naar de hierna volgende beoordeling van de beroepsgronden over de verschillende vormen van hinder en overlast voor de omgeving die door [appellant] naar voren zijn gebracht.

De verleende bouwvergunning en ontheffing

5.    [appellant] betoogt verder dat de raad ten onrechte heeft overwogen dat de logiesfunctie met de door het college van burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning en ontheffing voor de logiesvoorziening is gelegaliseerd en daarom in het plan als zodanig is bestemd. [appellant] wijst er in dat verband op dat de horecafunctie aan de [locatie A2] in het verleden in strijd met het bestemmingsplan is uitgeoefend. De legalisatie berust volgens hem niet op een goede ruimtelijke onderbouwing. Nu de bouwvergunning en ontheffing door de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen en de Afdeling zijn vernietigd, is volgens [appellant] bovendien de grondslag aan het als zodanig bestemmen van de logiesfunctie ontvallen.

5.1.    Bij besluit van 6 januari 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Groningen (hierna: het college) aan [partij] een bouwvergunning met ontheffing van het voorheen geldende bestemmingsplan verleend voor het wijzigen van de functie naar bed & breakfast op het perceel [locatie A2]. Bij besluit van 2 maart 2011 heeft het college aan [partij] een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf in de vorm van een bed & breakfast op het adres [locatie A2]. De voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen heeft bij uitspraak van 10 juni 2011, nr. AWB 11/81, AWB 11/429 & AWB 11/500, het besluit van 6 januari 2011 vernietigd en het besluit van 2 maart 2011 herroepen. Bij besluiten van 10 oktober 2011 heeft het college opnieuw een bouwvergunning voor interne werkzaamheden en een ontheffing verleend, alsmede een omgevingsvergunning voor een buitentrap. Bij uitspraak van 25 april 2012 in zaak nr. 201108079/1/A1 - en derhalve na de vaststelling van het plan - heeft de Afdeling het hoger beroep van het college tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter ongegrond verklaard en heeft zij voorts de besluiten van 10 oktober 2011 vernietigd, zodat deze besluiten in juridische zin moeten worden geacht nooit te hebben bestaan. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012 in zaak nr. 201008802/1/R4, heeft dit tot gevolg dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet kon baseren op de aanname dat de desbetreffende vergunningen en de ontheffing voor de logiesvoorziening waren verleend.

    Uit de stukken leidt de Afdeling echter af dat de raad bij de keuze om op het perceel [locatie A] horeca van categorie 5 toe te staan de ruimtelijke aanvaardbaarheid zelfstandig heeft beoordeeld en daarbij tot de conclusie is gekomen dat een logiesvoorziening op deze locatie kan worden toegestaan. Niet gebleken is dat het feit dat bij besluiten van 10 oktober 2011 een bouwvergunning met ontheffing en een omgevingsvergunning waren verleend - die later door de Afdeling zijn vernietigd en derhalve moeten worden geacht nooit te hebben bestaan - daarbij bepalend is geweest. Evenmin is gebleken dat de raad bij de vaststelling betekenis heeft toegekend aan de eerder verleende besluiten die door de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen zijn vernietigd en herroepen.

    Daar komt nog bij dat uit de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2012, nr. 201108079/1/A1, niet zonder meer kan worden afgeleid dat een logiesvoorziening op deze locatie in het geheel niet kan worden toegestaan. Uit overweging 2.3.1 van die uitspraak volgt immers, kort weergegeven, slechts dat het gemeentelijke beleid inzake aan de woonbestemming ondergeschikte horeca, zoals logies aan huis, in de weg stond aan de verlening van een ontheffing van het voorheen geldende plan voor de beoogde logiesvoorziening. Uit de uitspraak volgt echter niet dat het toestaan van een dergelijke logiesvoorziening in een nieuw bestemmingsplan niet in overeenstemming kan worden geacht met een goede ruimtelijke ordening.

    De Afdeling overweegt verder dat in deze procedure niet van belang is of de logiesvoorziening in het verleden in strijd met het bestemmingsplan of zonder vergunning is geëxploiteerd. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad een afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid gemaakt. Uit de stukken blijkt niet dat de raad daarbij betekenis heeft toegekend aan het feit dat de logiesvoorziening feitelijk al geruime tijd werd geëxploiteerd.

    Het betoog faalt.

Omvang van het plandeel met de aanduiding "horeca van categorie 5"

6.    [appellant] voert aan dat de aanduiding "horeca van categorie 5" in het plan ten onrechte is toegekend aan het gehele perceel [locatie A]. [appellant] stelt dat alleen [locatie A2] als logiesvoorziening in gebruik is. Volgens hem heeft de raad beoogd uitsluitend de bestaande situatie in het plan als zodanig te bestemmen. De bij besluit van 10 oktober 2011 verleende bouwvergunning en ontheffing hadden volgens hem eveneens uitsluitend betrekking op [locatie A2]. De aanduiding "horeca van categorie 5" is in het plan echter tevens toegekend aan [locatie A1], dat volgens [appellant] als woning in gebruik is. De regeling in het plan komt volgens hem dan ook niet overeen met hetgeen de raad heeft beoogd.

6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het gehele perceel [locatie A] voor horeca van categorie 5 ruimtelijk aanvaardbaar is. De raad wijst er in dat verband op dat het plan het eveneens mogelijk maakt dat het perceel in zijn geheel wordt gebruikt voor een van de andere doeleinden die in artikel 8, lid 8.1, van de planregels voor de bestemming "Gemengd" zijn opgenomen.

6.2.    De Afdeling stelt vast dat de aanduiding "horeca van categorie 5" is toegekend aan het gehele perceel [locatie A]. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat [partij] thans alleen [locatie A2], dat wil zeggen de bovenverdieping van het pand, gebruikt als logiesvoorziening. Deze logiesvoorziening omvat thans 14 slaapplaatsen in vier kamers. [locatie A1] is de benedenverdieping van het pand en is in gebruik als woning en atelier.

    Anders dan [appellant] stelt, heeft de raad niet beoogd uitsluitend de bestaande situatie in het plan als zodanig te bestemmen. Evenmin heeft de raad beoogd in het plan te regelen dat de woonfunctie op dit perceel behouden moet blijven. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.

    Voor zover [appellant] zich er niet mee kan verenigen dat [locatie A1], dat thans als woning in gebruik is, voor horeca van categorie 5 kan worden gebruikt, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals onder 4.2 reeds is overwogen, heeft de raad er in redelijkheid toe kunnen besluiten dat op gronden met de bestemming "Gemengd" geen woonfunctie, voor zover aanwezig, behouden dient te blijven. Voorts bestaat, zoals eveneens onder 4.2 is overwogen, in zijn algemeenheid geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een aanduiding ten behoeve van de vestiging van horeca van categorie 5 had kunnen toekennen aan gronden met de bestemming "Gemengd". Voor de beantwoording van de vraag of de raad er in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten deze aanduiding aan dit specifieke perceel toe te kennen, verwijst de Afdeling naar de hierna volgende beoordeling van de beroepsgronden over de verschillende vormen van hinder en overlast voor de omgeving die door [appellant] naar voren zijn gebracht.

    Nu het plan het mogelijk maakt dat het gehele perceel [locatie A] wordt gebruikt voor horeca van categorie 5, dient bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de logiesvoorziening te worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt, dat wil zeggen van het gebruik van het gehele pand als logiesvoorziening, en niet slechts van het thans bestaande gebruik, dat is beperkt tot [locatie A2].

Aantasting woon- en leefklimaat

7.    [appellant] vreest ernstige overlast en aantasting van zijn woon- en leefklimaat door de aanwezigheid van horeca van categorie 5. In het bijzonder vreest hij aantasting van zijn privacy en geluidhinder door verkeersbewegingen op het perceel en door stemgeluid. [appellant] stelt dat de afstand tussen zijn woning en het perceel [locatie A] ongeveer 1 meter bedraagt en dat de raampartijen van zijn woning allemaal gesitueerd zijn aan de kant van [locatie A]. Voorts stelt hij dat de gasten vanaf de bordestrap aan de achterzijde van het pand direct zicht hebben in zijn woning. Deze trap wordt volgens [appellant] gebruikt als toegang tot de pensionkamer op de eerste verdieping en tevens als verblijfplaats waar gasten van de logiesvoorziening roken en praten. [appellant] stelt zich op het standpunt dat de raad de gevolgen voor het woon- en leefklimaat onvoldoende bij de vaststelling van het plan heeft betrokken.

7.1.    De raad is er bij de vaststelling van het plan van uitgegaan dat ter plaatse van de woning van [appellant] enige overlast van de horeca-activiteiten zal worden ondervonden, nu de woning vlak naast de inrit van het horecabedrijf staat. De raad acht deze overlast echter aanvaardbaar. In dat verband betoogt de raad dat de directe omgeving van de woning een mengeling van verschillende functies omvat en niet de ruimtelijke uitstraling heeft van een woonomgeving. De raad stelt zich op het standpunt dat het een rustige en eenvoudige pensionvoorziening betreft die niet meer overlast veroorzaakt dan de overige functies die het plan ter plaatse toestaat en de drukke Rijksweg. De trap is volgens de raad een vluchttrap die niet als toegang naar de kamer op de verdieping kan worden gebruikt.

7.2.    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat het perceel van [appellant] grenst aan het perceel [locatie A] en dat de woning van [appellant] op ongeveer 1 meter van de perceelsgrens staat. De inrit van de logiesvoorziening ligt aan deze kant van het perceel [locatie A]. De kortste afstand tussen het gebouw en de woning van [appellant] bedraagt ongeveer 6 meter.

7.3.    De raad is bij de beoordeling van de gevolgen van de aanwezigheid van een logiesvoorziening voor het woon- en leefklimaat van [appellant] tot de conclusie gekomen dat van een dergelijke logiesvoorziening niet meer hinder of overlast is te verwachten dan van de andere activiteiten die het plan op dit perceel mogelijk maakt, in het bijzonder bedrijven uit categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten. De raad acht deze gevolgen aanvaardbaar vanwege de aard van de omgeving en heeft daarbij onder meer gewezen op de grote mate van functiemenging in de omgeving en de ligging langs een drukke weg. Zoals onder 4.2 reeds is overwogen, heeft de raad er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat horeca van categorie 5 wat betreft de ruimtelijke uitstraling vergelijkbaar is met bedrijven van categorie 1 en 2, die op gronden met de bestemming "Gemengd" eveneens zijn toegestaan. Hoewel kan worden aangenomen dat [appellant] een zekere mate van hinder van de logiesvoorziening zal ondervinden - onder meer door de aanwezigheid van personen op de buitentrap - , kan er derhalve van worden uitgegaan dat deze hinder niet ernstiger is dan de hinder die [appellant] kan ondervinden van de overige activiteiten die het plan mogelijk maakt op gronden met de bestemming "Gemengd".

    Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toekenning van de aanduiding "horeca van categorie 5" aan het perceel [locatie A] niet leidt tot een zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellant], dat daaraan bij de vaststelling van het plan een doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend.

    Het betoog faalt.

Verkeersveiligheid

8.    [appellant] voert daarnaast aan dat een logiesvoorziening op het perceel een verkeersaantrekkende werking heeft en zal leiden tot verkeersonveilige situaties. Volgens hem zullen verkeersonveilige situaties met name ontstaan doordat auto’s die het perceel op- en afrijden het fietspad moeten kruisen. Dit is volgens [appellant] op deze plaats gevaarlijk, omdat de Rijksweg ter plaatse smal is en er geen uitwijkmogelijkheden zijn.

8.1.    De raad stelt dat de aanwezigheid van de logiesvoorziening slechts enkele voertuigbewegingen per dag veroorzaakt. De raad acht dit verwaarloosbaar ten opzichte van de grote aantallen voertuigbewegingen op de Rijksweg. De verkeersonveiligheid neemt volgens de raad dan ook niet in belangrijke mate toe.

8.2.    De logiesvoorziening heeft in de huidige situatie 14 slaapplaatsen. Het plan maakt het mogelijk dat de logiesvoorziening wordt uitgebreid met het gedeelte van het pand dat thans als woning in gebruik is. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat, zelfs bij een invulling volgens de maximale mogelijkheden die het plan biedt, het aantal verkeersbewegingen van aankomende en vertrekkende voertuigen zodanig zal zijn, dat dit leidt tot een onveilige verkeerssituatie op de Rijksweg.

    Het betoog faalt.

Parkeren

9.    [appellant] betoogt voorts dat de aanwezigheid van een logiesvoorziening zal leiden tot parkeeroverlast. Hij voert in de eerste plaats aan dat de raad zich bij de vaststelling van het plan niet op de juiste parkeernormen heeft gebaseerd, omdat de gehanteerde norm is gekoppeld aan het aantal kamers en niet aan het aantal personen dat in de logiesvoorziening kan verblijven. Nu een van de kamers in gebruik is als slaapzaal voor groepen, kon de raad volgens [appellant] niet uitgaan van een parkeernorm voor 2-sterrenhotels die is gebaseerd op het aantal kamers en heeft de raad bij de vaststelling van het plan de parkeerbehoefte onderschat. Daarnaast voert [appellant] aan dat de raad er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de aanwezige parkeerplaatsen op het terrein al worden gebruikt door de eigenaar en door de huurders van de appartementen op [locatie C].

9.1.    Bij de vaststelling van het plan heeft de raad beoordeeld welke extra parkeerbehoefte de logiesvoorziening met zich brengt. De raad heeft daarbij de gemeentelijke Nota Parkeernormen 2008 (hierna: de Nota) als uitgangspunt gehanteerd. De raad is in dit geval uitgegaan van de parkeernorm voor een 2-sterrenhotel, namelijk 0,7 parkeerplaats per kamer. Voor een logiesvoorziening met vier kamers betekent dit dat er drie parkeerplaatsen op eigen terrein beschikbaar dienen te zijn. Volgens de raad zijn er in dit geval vier parkeerplaatsen op eigen terrein aanwezig en is dus voldoende parkeergelegenheid beschikbaar.

    De raad stelt dat de norm van 0,7 parkeerplaats per kamer is gebaseerd op een gemiddeld aantal personen per kamer. Volgens de raad kunnen ook in een 2-sterrenhotel kamers voor vier of meer personen voorkomen.

    Volgens de raad gelden de normen uit de Nota uitsluitend voor nieuwe situaties en betekent dit dat voor de parkeerbehoefte van bestaande situaties niet per definitie gebruik hoeft te worden gemaakt van parkeerplaatsen op eigen terrein. De raad stelt zich op het standpunt dat hiervoor in de directe nabijheid van [locatie A] voldoende parkeergelegenheid in de openbare ruimte beschikbaar is.

9.2.    Ter zitting is gebleken dat de logiesvoorziening in de huidige situatie bestaat uit vier kamers. Dit betreft volgens [partij] drie een- of tweepersoonskamers en een grotere kamer met meer slaapplaatsen; in totaal zijn er volgens hem 14 slaapplaatsen. Niet gebleken is dat dit onjuist is. Met betrekking tot de een- en tweepersoonskamers is de Afdeling van oordeel dat de raad deze kamers voor de beoordeling van de parkeerbehoefte gelijk heeft mogen stellen aan hotelkamers in een 2-sterrenhotel. Voor de grote kamer die geschikt is als groepsverblijf kon de raad echter in redelijkheid niet aansluiten bij de parkeernorm voor hotelkamers in en 2-sterrenhotel, nu het aantal slaapplaatsen in die kamer te zeer afwijkt van het aantal slaapplaatsen dat voor hotelkamers gangbaar is. Nu echter vier parkeerplaatsen op eigen terrein aanwezig zijn - en derhalve één parkeerplaats meer dan op grond van de berekening van de raad nodig is - heeft de raad er naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid van uit kunnen gaan dat in de bestaande situatie geen parkeeroverlast zal optreden. In dat verband is tevens van belang dat de raad er naar het oordeel van de Afdeling terecht van is uitgegaan dat de Nota alleen van toepassing is op nieuwe functies. De raad hoefde de bestaande functies, in dit geval het gebruik van een deel van het pand als woning, dan ook niet te betrekken in de berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen op grond van de Nota.

    Nu het plan het echter mogelijk maakt dat het gehele pand [locatie A] als logiesvoorziening wordt gebruikt, dient bij de beoordeling van de mogelijke parkeerhinder tevens de maximale invulling te worden betrokken. Hierover overweegt de Afdeling het volgende. De maximale invulling die het plan mogelijk maakt, betekent dat de logiesvoorziening ten opzichte van de bestaande situatie nog met enkele kamers kan worden uitgebreid. De Afdeling acht het aannemelijk dat de parkeerbehoefte van de logiesvoorziening in dat geval meer dan vier parkeerplaatsen bedraagt, uitgaande van de parkeernorm voor een 2-sterrenhotel in de Nota. De vier parkeerplaatsen die thans op eigen terrein aanwezig zijn, zijn dan niet voldoende om in de parkeerbehoefte van de logiesvoorziening te voorzien. Ter zitting is evenwel gebleken dat op het onbebouwde deel van het terrein zo nodig extra parkeerplaatsen kunnen worden aangelegd. Het plan staat hieraan niet in de weg. Voorts volgt uit de Nota dat niet onder alle omstandigheden geheel op eigen terrein in de parkeerbehoefte behoeft te worden voorzien. Indien op eigen terrein onvoldoende parkeergelegenheid aanwezig is, kan volgens de Nota in bepaalde gevallen mede gebruik worden gemaakt van parkeren in de openbare ruimte. Naar het oordeel van de Afdeling kan ervan worden uitgegaan dat in de directe omgeving voldoende parkeerplaatsen in de openbare ruimte beschikbaar zijn om - in combinatie met de parkeerplaatsen op eigen terrein - ook na een eventuele uitbreiding van de logiesvoorziening in de parkeerbehoefte te voorzien. Daarbij is van belang dat de raad in het verweerschrift onweersproken heeft gesteld dat uit onderzoek is gebleken dat de bestaande parkeerdruk in de directe omgeving van [locatie A] op het rustigste moment 23% en op het drukste moment 58% bedraagt en dat volgens de Nota als grens van de beschikbare parkeercapaciteit een bezettingspercentage van 85% wordt gehanteerd.

    Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet hoeft te worden gevreesd voor parkeeroverlast in de omgeving als gevolg van de toekenning van de aanduiding "horeca van categorie 5" aan het perceel [locatie A].

    Het betoog faalt.

Nut en noodzaak van de logiesvoorziening

10.    [appellant] betoogt daarnaast dat niet is gebleken dat de logiesvoorziening in verband met het toerisme noodzakelijk is, nu deze in de praktijk niet door toeristen wordt gebruikt, maar voornamelijk door buitenlandse arbeiders of studenten. Daarnaast stelt [appellant] zich op het standpunt dat het belang van het toerisme er niet toe kan leiden dat een logiesvoorziening op iedere plaats aanvaardbaar moet worden geacht.

10.1.    De raad betoogt dat hij op grond van een gedegen belangenafweging tot de conclusie is gekomen dat een logiesvoorziening op deze plaats ruimtelijk aanvaardbaar is. Volgens de raad voorziet dit type van overnachtingsvoorziening in een duidelijke behoefte van bezoekers van de stad Groningen. Een bed & breakfast-voorziening met accommodatie voor wat grotere groepen is volgens de raad in de stad nog niet in ruime mate aanwezig en is daarom een welkome aanvulling op het bestaande aanbod. De raad stelt dat een dergelijke voorziening bovendien niet op veel plaatsen in de stad ontwikkeld kan worden. De onderhavige locatie is volgens de raad geschikt, mede vanwege de relatief korte afstand tot het centrum en de ligging aan een uitvalsweg met weinig omwonenden. De raad stelt verder dat de voorziening open is voor elk type gast en voornamelijk toeristen ontvangt; het toelaten van de logiesvoorziening past daarom in het gemeentelijk beleid met betrekking tot toerisme.

10.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat de behoefte aan overnachtingsmogelijkheden in de gemeente een van de factoren is geweest die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn belangenafweging heeft betrokken. Het toestaan van een logiesvoorziening op deze locatie berust naar het oordeel van de Afdeling echter niet voornamelijk of uitsluitend op toeristische overwegingen, maar primair op de opvatting van de raad dat een dergelijke voorziening ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar is, gelet op de ruimtelijke uitstraling daarvan en gelet op het karakter van de omgeving. Over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de logiesvoorziening op het perceel [locatie A] heeft de Afdeling hierboven reeds geoordeeld.

    Daarbij komt dat de raad, voor zover hij de behoefte aan overnachtingsmogelijkheden van dit type in zijn belangenafweging heeft betrokken, blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting niet uitsluitend overnachtingsmogelijkheden voor toeristen voor ogen heeft gehad. Dat de logiesvoorziening veelvuldig wordt gebruikt door personen die voor hun werk in Groningen moeten zijn of tijdelijke buitenlandse medewerkers van de universiteit of het UMCG, zoals [partij] ter zitting heeft gesteld, kan derhalve niet tot het oordeel leiden dat de raad in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten op deze locatie een logiesvoorziening toe te staan.

    Het betoog faalt.

Bij recht toestaan van een aan de woonfunctie ondergeschikte bed & breakfast

11.    [appellant] kan zich er voorts niet mee verenigen dat op grond van artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder f, van de planregels de exploitatie van een bed & breakfast op het perceel [locatie A] bij recht wordt toegestaan. Hij stelt zich op het standpunt dat een bed & breakfast niet zonder meer mag worden toegelaten op gronden met de bestemming "Gemengd", maar dat in het plan een toetsingsmoment vooraf dient te worden opgenomen waarop kan worden beoordeeld of de desbetreffende locatie geschikt is voor een dergelijke functie. Volgens hem dient in de planregels bovendien een limiet te worden gesteld aan het aantal personen.

11.1.    Ingevolge artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Gemengd" onder meer bestemd voor logies met ontbijt, met dien verstande dat deze functie uitsluitend mag worden uitgeoefend in een woning en ten dienste van deze functie maximaal twee (slaap)kamers voor toeristisch-recreatief nachtverblijf mogen worden gebruikt.

    Ingevolge artikel 1, lid 1.46, van de planregels wordt onder logies met ontbijt verstaan: het verstrekken van gelegenheid tot overnachting met ontbijt als toeristisch-recreatieve voorziening in een woning en ondergeschikt aan de woonfunctie.

11.2.    De raad acht een voorafgaande toets voor kleinschalige bed & breakfasts niet noodzakelijk. Indien de ondergeschiktheid aan de woonfunctie in het gedrang komt, kan daartegen handhavend worden opgetreden, aldus de raad.

11.3.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de raad in redelijkheid een aanduiding ten behoeve van de vestiging van horeca van categorie 5 heeft kunnen toekennen aan het perceel [locatie A] met de bestemming "Gemengd". Nu de raad een dergelijke vorm van logiesvoorziening ter plaatse aanvaardbaar heeft kunnen achten, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten een bed & breakfast in een woning, met een maximum van twee kamers, bij recht toe te staan op gronden met de bestemming "Gemengd", in het bijzonder het perceel [locatie A]. Een dergelijke bed & breakfast heeft immers een kleinschaliger karakter dan de hiervoor bedoelde logiesvoorziening.

    Voor zover [appellant] betoogt dat in de planregels een maximumaantal slaapplaatsen voor bed & breakfasts als bedoeld in artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder f, had moeten worden opgenomen om de kleinschaligheid te garanderen, overweegt de Afdeling het volgende. In de planregels is een maximum van twee (slaap)kamers opgenomen voor deze bed & breakfasts. Daarnaast volgt uit artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder f, in samenhang met artikel 1, lid 1.46, van de planregels dat slechts bed & breakfasts zijn toegestaan waarbij het verstrekken van logies ondergeschikt is aan de woonfunctie. In die gevallen waarin een bed & breakfast met twee kamers vanwege het aantal slaapplaatsen in die kamers niet meer als kleinschalig is te beschouwen, kan hiertegen door het gemeentebestuur handhavend worden opgetreden, aangezien dan niet meer zal zijn voldaan aan het vereiste van ondergeschiktheid aan de woonfunctie. De naleving en handhaving van het plan staan in deze procedure echter niet ter beoordeling.

    Het betoog faalt.

Conclusie

12.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

    Het beroep is ongegrond.

13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2013

483.