Raad van State, 23-05-2013, CA0887, 201302478/1/V2

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Assen, van 8 maart 2013 in zaken nrs. 13/4221 en 13/4223 in het geding tussen:

de vreemdeling

en

de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.

Procesverloop

Bij besluit van 13 februari 2013 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om haar een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 8 maart 2013 heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De vreemdeling en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2013, waar de vreemdeling, bijgestaan door mr. W. de Kleine, advocaat te Emmen en [gemachtigde], werkzaam bij Human Rights Watch, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.

2. Hetgeen de vreemdeling als eerste, tweede en vierde grief aanvoert, kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), met dat oordeel volstaan.

3. In de derde grief klaagt de vreemdeling dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich, onder verwijzing naar het landgebonden asielbeleid voor Somalië, neergelegd in het Besluit van 6 februari 2013, nummer WBV 2013/3, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Stct. 2013, nr. 3565; hierna: WBV 2013/3) en het algemeen ambtsbericht inzake Somalië van de minister van Buitenlandse Zaken van 30 november 2012 (hierna: het ambtsbericht), terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Door aldus te overwegen heeft de voorzieningenrechter volgens de vreemdeling miskend dat het ambtsbericht vermeldt dat de veiligheidssituatie in Mogadishu slecht is, dat Al-Shabaab is overgegaan op het gebruik van Improvised Explosive Devices en zelfmoordaanslagen en dat zich nog altijd een groot aantal geweldsincidenten voordoet, zodat wel degelijk sprake is van een situatie waartegen voormeld artikel bescherming biedt.

3.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2 (www.raadvanstate.nl) heeft overwogen, kan uit de punten 35 tot en met 40 en punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van 17 februari 2009, C-465/07, (www.curia.europa.eu) worden afgeleid dat - thans - artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt op de in dat artikelonderdeel bedoelde bedreiging.

3.1.1. In de uitspraak van 26 januari 2010 in zaak nr. 200905017/1/V2 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatssecretaris in die zaak ondeugdelijk had gemotiveerd dat in Mogadishu, ten tijde in die zaak van belang, geen situatie bestond waartegen artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt.

3.1.2. In zijn antwoorden van 22 november 2010 op vragen van de Tweede Kamer (Aanhangsel Handelingen II 2010/11, nr. 557) heeft de staatssecretaris zich vervolgens op het standpunt gesteld dat zijns inziens zich op dat moment in Mogadishu een situatie voordeed waartegen artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt. Hij heeft dit beleidsmatig uitgewerkt in het Besluit van 9 december 2010, nummer WBV 2010/19, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Stct. 2010, nr. 20322).

3.1.3. In het arrest van 28 juni 2011 in zaken nrs. 8319/07 en 11449/07, Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk (www.echr.coe.int; hierna: het arrest Sufi en Elmi) heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het volgende over de algemene veiligheidssituatie in Mogadishu overwogen:

"248. The Court considers that [...] the level of violence in Mogadishu is of sufficient intensity to pose a real risk of treatment reaching the Article 3 threshold to anyone in the capital. In reaching this conclusion the Court has had regard to the indiscriminate bombardments and military offensives carried out by all parties to the conflict, the unacceptable number of civilian casualties, the substantial number of persons displaced within and from the city, and the unpredictable and widespread nature of the conflict.

[…]

250. Consequently, the Court concludes that the violence in Mogadishu is of such a level of intensity that anyone in the city, except possibly those who are exceptionally well-connected to powerful actors, would be at real risk of treatment prohibited by Article 3 of the Convention."

3.2. In het besluit van 13 februari 2013 en het daarin ingelaste voornemen daartoe heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat volgens de thans voorhanden zijnde informatie uit gezaghebbende en objectieve bronnen de situatie in Mogadishu niet van dusdanige aard is dat sprake is van een situatie waartegen dit artikel bescherming biedt. Mogadishu staat immers niet langer onder controle van Al-Shabaab. De staatssecretaris heeft daarbij verwezen naar WBV 2013/3, waaraan het ambtsbericht ten grondslag ligt.

3.3. De vreemdeling betoogt dat in Mogadishu, waar zij voorafgaand aan haar vertrek uit Somalië haar normale woon- en verblijfplaats heeft gehad, sprake is van een situatie waartegen artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt. Zij heeft daartoe een brief van Vluchtelingenwerk Nederland met de volgende bijlagen overgelegd waarin aan de hand van verschillende bronnen een beeld wordt geschetst van de veiligheidssituatie in Mogadishu:

- een bericht van Human Rights Watch 'The Netherlands: Halt Plan to Deport Somalis' van 21 februari 2013;

- een rapport van de Secretary-General van de United Nations 'United Nations support to end human rights abuses and combat impunity in Somalia' van 21 september 2012;

- een Somalia Fact Sheet van de United Nations High Commissioner for Refugees van december 2012;

- een presentatie van de United Nations Department of Safety and Security 'The New Security Level System and Security Risk Management' van 15 mei 2010;

- een bericht van het Integrated Regional Information Network 'Landmine danger persists in Somalia' van 1 februari 2013;

- het Human Rights Watch World Report 2013 - Somalia van 31 januari 2013;

- twee berichten van de World Health Organization 'Somalia Emergency Weekly Health Update' van 7 december 2012 en 3 februari 2013;

- een bericht van Refugees International 'Gatekeepers and Evictions: Somalia's Displaced Population at Risk' van 1 november 2012;

- een rapport van de United Nations General Assembly 'Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences' van 14 mei 2012;

- diverse nieuwsberichten uit de periode oktober 2012 tot en met maart 2013 over meerdere incidenten in Mogadishu.

Voorts heeft de vreemdeling een nieuwsbericht van de British Broadcasting Corporation en een bericht van Human Rights Watch 'Somalia: New Al-Shabaab Attacks are War Crimes' overgelegd. Ter zitting bij de Afdeling zijn deze stukken, waar het de situatie in Mogadishu betreft, nader toegelicht.

3.4. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling, onder verwijzing naar het ambtsbericht, zijn brief van 14 december 2012 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II 2012/13, 19 637, nr. 1595) en een bericht van de Danish-Norwegian fact finding mission to Nairobi and Mogadishu 'Security and human rights issues in S-C Somalia, including Mogadishu' van oktober 2012, nader toegelicht dat de veiligheidssituatie in Mogadishu in de verslagperiode weliswaar slecht is, maar dat in grote delen daarvan een sterke verbetering van deze situatie is opgetreden ten opzichte van de vorige verslagperiode, nu Al-Shabaab zich heeft teruggetrokken uit de meeste districten. Daardoor lopen inwoners niet meer het risico te worden getroffen door oorlogsgeweld. Niet langer ontvluchten Somaliërs Mogadishu, maar zij keren ernaar terug. De veiligheidssituatie in Mogadishu is derhalve thans zodanig verbeterd dat niet langer een situatie bestaat waartegen artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bescherming biedt. Het beleid in andere landen van de Europese Unie bevestigt dit beeld. Hiertoe heeft de staatssecretaris gewezen op paragraaf 3.6.26. van de 'Operational Guidance Note Somalia' van de UK Border Agency van oktober 2012.

3.5. Paragraaf 3.2 van het ambtsbericht vermeldt het volgende:

"Mogadishu

Gedurende de gehele verslagperiode was de veiligheidssituatie in Mogadishu slecht, zij het dat hier en daar (sterke) verbeteringen optraden. Al-Shabaab dat zich onder druk van AMISOM en de TFG al begin augustus 2011 uit de meeste districten van Mogadishu had teruggetrokken, was in februari 2012 niet langer aanwezig in 14 van de 16 districten van Mogadishu. Daardoor liepen de inwoners niet meer het risico te worden getroffen door oorlogsgeweld, zoals bij beschietingen en/of bombardementen. De districten Daynile en Heliwa stonden op dat moment nog deels onder controle van AMISOM, deels onder controle van Al-Shabaab. […]

Na de terugtrekking van de laatst overgebleven strijders, ging Al-Shabaab steeds meer over tot het gebruik van Improvised Explosive Devices (IEDs) en tot zelfmoordaanvallen.

Zo werd op 14 maart 2012 het presidentieel complex getroffen door een explosie, veroorzaakt door een IED. Bij de zelfmoordaanslag kwamen volgens AMISOM vier burgers om het leven, volgens Al-Shabaab, dat de aanslag opeiste, werden 17 personen gedood.

Ook vuurde Al-Shabaab in maart 2012 nog verscheidene malen mortiergranaten af. Op 19 maart 2012 vuurde Al-Shabaab bijvoorbeeld een mortiersalvo af op het paleis, maar trof een nabijgelegen vluchtelingenkamp. Ten minste vijf personen kwamen daarbij om. Al-Shabaab bestookte daarnaast een gebouw van de veiligheidstroepen in Mogadishu met RPG’s. Op 4 april 2012 werd de nationale schouwburg in Mogadishu - die net een maand daarvoor heropend was - getroffen door een bomexplosie. Daarbij kwamen onder meer de voorzitters van de Somalische voetbalbond en het Olympisch Comité om het leven. […] De aanslag werd opgeëist door Al-Shabaab. De explosieven opruimingsdienst van AMISOM vernietigde van 9 december 2011 tot 31 maart 2012 1.098 explosieven en 48 IEDs. Op 12 september 2012 werd een bomaanslag gepleegd in het hotel van de kort daarvoor gekozen president Hassan Sheikh Mohamud. Daarbij vielen vijf doden, […]. Onder de bijzondere aanslagen kan ook de aanslag op het restaurant The Village - waarbij vele doden en gewonden vielen - worden gerekend. Deze alinea geeft slechts een fractie van het totaal aantal aanslagen weer.

[…]

Voor de terugtrekking van Al-Shabaab was Mogadishu in twee zones verdeeld: het gedeelte aan de oceaan stond onder gezag van de TFG-regering, het overige gedeelte onder gezag van Al-Shabaab. Na de terugtrekking van Al-Shabaab nam de veiligheid toe in de districten Bondheere, Shangani, Hamar Weyne, Hamar Jajab, Wabari, Wadajir, Dharkenley en het deel van de Makamukarama Road dat loopt tot de Wadnaha Road. Relatief onveiliger zouden volgens een bron Daynile zijn en een deel van Yaqshid, Wardhigley, Hodan, Hawl Wadaag en Karan. In dit gebied houden zich nog Al-Shabaab aanhangers op. Er vinden moorden plaats en vergeldingsacties door de AMISOM/TFG waarbij ook slachtoffers vallen. In de noordelijke districten Karan, Shibis en Bondheere - die tijdens de oorlog tussen AMISOM/TFG en Al-Shabaab vrijwel onbewoond waren - bloeide het (zaken)leven weer op. Zo heeft een shop designer twintig werknemers in dienst die elke week twintig nieuwe winkels inrichten. Overal in Mogadishu wordt gebouwd, overal staan steigers. De (internationale) pers schreef in de verslagperiode diverse artikelen over de heropleving, bijvoorbeeld over de opening van internetbedrijfjes, een stomerij en de eerste bank in Mogadishu.

[…]

Veiligheid burgers

De inwoners van Mogadishu, ook vrouwen, kunnen zich - zo lang zij zich niet met politiek of ngo's inlaten - ongehinderd door deze milities door de stad verplaatsen, ook als zij van het ene district naar het andere gaan. Inwoners kunnen verhuizen naar andere districten om het (eventuele) geweld in hun eigen district te ontlopen, maar kunnen dan hun clanbescherming kwijtraken. De markten in de stad, zoals de Bakara markt, zijn weer vrij toegankelijk. Nu de straatverlichting is hersteld bij sommige markten, straten en buurten in Mogadishu, gaan de inwoners ook weer 's avonds de straat op. Daar de inwoners zich niet tot de autoriteiten kunnen wenden voor bescherming - de politie heeft geen voertuigen, politieagenten worden veelal slecht of niet betaald - zijn zij in veel gevallen aangewezen op clanbescherming of eigen wapenbezit.

[…]

Terugkeer inwoners

Na de terugtrekking van Al-Shabaab kwam het normale leven weer enigszins op gang in Mogadishu, vooral in de wijk Hamar Weyne. Begin juli 2012 waren na het vertrek van Al-Shabaab in augustus 2011 ongeveer een miljoen inwoners van Mogadishu teruggekeerd. Bedroeg het aantal inwoners in juli 2011 nog 1,5 miljoen, in juli 2012 was dit opgelopen tot 2,5 à 3 miljoen. Sommigen keerden terug naar hun woningen, anderen bouwden hun huis opnieuw op. Daarnaast zetten teruggekeerde inwoners voorlopig een tent op de plek waar hun huis had gestaan, of namen hun intrek in leegstaande overheidsgebouwen. Ook troffen sommigen 'krakers' aan in hun oude huis. Volgens de autoriteiten in Mogadishu was ten minste 80 procent van de gekraakte huizen inmiddels teruggegeven aan de rechtmatige eigenaren.

Terugkeer diaspora

Door de verbeterde veiligheidssituatie reisden (ook) veel Somaliërs uit Canada, de VS en Europa naar Mogadishu, op zoek naar mogelijkheden om zaken te doen, te investeren of zich politiek te profileren. Vluchten zaten in de verslagperiode vol met Somaliërs die zich ofwel een beeld wilden vormen van de situatie of terugkeerden. Er wordt heel veel gebouwd in Mogadishu. Somalische aannemers uit Engeland slepen contracten in de wacht. Ze passen zich snel aan en nemen de onveiligheid op de koop toe. Een Nederlands-Somalische zakenman, geflankeerd door een gewapende lijfwacht, verklaarde in een uitzending van het NOS- journaal op 18 juli 2012 dat Mogadishu 'veilig' is. In de wijk Hamar Weyne was al snel geen lege winkel meer te vinden. De prijzen van onroerend goed zijn het afgelopen jaar vertienvoudigd. Het huren van een winkelruimte kostte in september 2011 nog 20 USD, in augustus 2012 was dat minimaal 200 USD. De wegen van en naar het vliegveld zijn ten opzichte van de vorige verslagperiode enigszins verbeterd. Wel zijn er nu veel files en verkeersopstoppingen, zoals bij het K4-knooppunt waar vijf wegen samenkomen.

[…]"

3.6. Uit de hiervoor in 3.5. weergegeven informatie blijkt weliswaar dat, zoals de vreemdeling aanvoert, de algemene veiligheidssituatie in Mogadishu nog altijd slecht is en dat nog geregeld geweldsincidenten plaatsvinden, maar daaruit blijkt evenzeer dat, zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, de situatie is verbeterd ten opzichte van de situatie ten tijde van voormelde uitspraak van de Afdeling van 26 januari 2010 en het arrest Sufi en Elmi. Al-Shabaab raakte in 2011 verzwakt, had zich in augustus 2011 uit de meeste districten van Mogadishu teruggetrokken en was in februari 2012 niet langer aanwezig in veertien van de zestien districten, waardoor de veiligheidsstructuur zich in deze districten ontwikkelde. Zoals de staatssecretaris terecht aanvoert, is de aard en intensiteit van het geweld in Mogadishu door de terugtrekking van Al-Shabaab, gewijzigd. Hoewel nog steeds aanslagen plaatsvinden waarvan burgers het slachtoffer worden, is, anders dan voorheen, het geweld van Al-Shabaab meer gericht tegen, met name, de Somalische autoriteiten, veiligheidstroepen, non-gouvernementele organisaties en uitgaansgelegenheden. Wegens deze verminderde willekeur van het geweld en gewijzigde middelen van geweldpleging, lopen burgers minder risico slachtoffer te worden van geweldsincidenten dan voorheen. Ongeveer een miljoen inwoners die als gevolg van het geweld vóór 2012 hun toevlucht tot andere delen van Somalië en daarbuiten hadden genomen, keerden terug naar Mogadishu. Het aantal inwoners liep in de periode van juli 2011 tot juli 2012 op van anderhalf miljoen tot tweeënhalf à drie miljoen. De door de vreemdeling overgelegde informatie en de toelichting ter zitting over de situatie in Mogadishu wijkt niet wezenlijk af van de informatie in het ambtsbericht.

Bovenstaande in aanmerking genomen en voorts dat de verbetering van de veiligheidssituatie in Mogadishu reeds in augustus 2011 is ingezet en zich heeft bestendigd, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet langer zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar Mogadishu, louter door zijn aanwezigheid daar een reëel risico loopt op de in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de Vw 2000 bedoelde bedreiging.

4. Het hoger beroep is ongegrond.

5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Bosma, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2013

563-733.