Raad van State, 19-06-2013, CA3682, 201205948/1/A4

Uitspraak in het geding tussen:

en

Procesverloop

Bij besluiten van 10 augustus 2010 en 11 augustus 2010 heeft het college twee lasten onder dwangsom opgelegd aan Excluton Beheer B.V. wegens het zonder de daarvoor ingevolge artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vereiste vergunning plaatsen van stoominstallaties in een inrichting aan de Waalbandijk 155 te Druten.

Bij besluit van 12 oktober 2011 heeft het college het door Excluton Beheer B.V. gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 augustus 2010 ongegrond verklaard en haar bezwaar tegen het besluit van 11 augustus 2010 gegrond verklaard, en de door Excluton B.V. tegen deze besluiten gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 15 november 2011 heeft het college besloten tot invordering van op grond van de bij besluit van 10 augustus 2010 opgelegde last verbeurde dwangsommen.

Tegen het besluit van 12 oktober 2011 hebben Excluton B.V. en Excluton Beheer B.V. beroep ingesteld bij de rechtbank Arnhem.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft zich bij uitspraak van 12 juni 2012 in zaak nr. 11/4921 onbevoegd verklaard en het beroep doorgezonden naar de Afdeling.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2013, waar Excluton B.V. en Excluton Beheer B.V., vertegenwoordigd door mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Stapelkamp en mr. T.W.M. Bot, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de besluiten tot oplegging van lasten onder dwangsom voor de inwerkingtreding van de Wabo zijn genomen. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

Beroep Excluton B.V.

2. Excluton B.V. betoogt dat het college ten onrechte heeft geoordeeld dat haar bezwaren niet-ontvankelijk zijn omdat zij geen belanghebbende is bij de besluiten waarbij aan Excluton Beheer B.V. lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Daartoe stelt zij zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 14 april 2004 in zaak nrs. 200401463/1 en 200401463/2, op het standpunt dat zij belanghebbende is bij de aan Excluton Beheer B.V. opgelegde lasten omdat - naar de Afdeling begrijpt - Excluton Beheer B.V. bestuurder en aandeelhouder is van Excluton B.V.

2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

2.2. De Afdeling merkt allereerst op dat de door Excluton B.V. aangehaalde uitspraak geen betrekking heeft op de vraag of - zoals hier in geschil is - een belang van een rechtspersoon rechtstreeks betrokken zou kunnen zijn bij een aan zijn bestuurder en aandeelhouder opgelegde last, maar op de omgekeerde situatie.

De lasten zijn niet opgelegd aan Excluton B.V. Voor haar vloeien uit de desbetreffende besluiten geen verplichtingen voort. Dat de lasten wel verplichtingen inhouden voor Excluton Beheer B.V., de bestuurder en aandeelhouder van Excluton B.V., maakt dat niet anders. In zoverre is er geen reden om aan te nemen dat de belangen van Excluton B.V. rechtstreeks betrokken zijn bij de aan haar bestuurder en aandeelhouder opgelegde lasten. Ook voor het overige is niet gebleken van feiten of omstandigheden die maken dat Excluton B.V. een rechtstreeks bij de besluiten tot oplegging van de lasten betrokken belang zou hebben.

2.3. Gelet hierop heeft het college het door Excluton B.V. tegen de opgelegde lasten gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van belanghebbendheid. Het door Excluton B.V. ingestelde beroep is dan ook ongegrond.

Beroep Excluton Beheer B.V.

Besluit van 10 augustus 2010

3. Bij besluit van 15 november 2011 heeft het college besloten tot invordering van de op grond van de bij besluit van 10 augustus 2010 opgelegde last verbeurde dwangsommen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.

4. Excluton Beheer B.V. betoogt dat ten onrechte is ingevorderd, omdat de bevoegdheid tot invordering gelet op artikel 5:35 van de Awb was verjaard.

4.1. Het college betwist dat de bevoegdheid tot invordering was verjaard, omdat het door bij brief van 12 november 2010 aan Excluton Beheer B.V. verleend uitstel van betaling de verjaringstermijn heeft verlengd.

4.2. Ingevolge artikel 5:33 van de Awb moet een verbeurde dwangsom binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd worden betaald.

Ingevolge artikel 5:35 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.

Ingevolge artikel 4:111, eerste lid, wordt de verjaringstermijn verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar uitstel van betaling heeft. Dit uitstel kan het bestuursorgaan krachtens artikel 4:94, eerste lid, verlenen.

4.3. In afdeling 4.4.4. van de Awb zijn regels opgenomen over de aanmaning en vervolgens invordering bij dwangbevel van geldschulden. Voor zover het gaat om invordering van dwangsommen, is in artikel 5:37, eerste lid, van de Awb aanvullend bepaald dat het bestuursorgaan pas mag aanmanen tot betaling van een dwangsom nadat bij beschikking over de invordering van die dwangsom is besloten.

4.4. Door het niet naleven van de last onder dwangsom werd op 24 augustus 2010 het maximale bedrag aan dwangsommen van rechtswege verbeurd. Ingevolge artikel 5:33 ontstond door dit verbeuren van rechtswege de verplichting om de verbeurde dwangsom te betalen. Een dergelijke betalingsverplichting ontstaat niet pas door een invorderingsbeschikking. Een invorderingsbeschikking strekt er slechts toe met toepassing van afdeling 4.4.4. van de Awb de betaling af te dwingen. Ook in de wetsgeschiedenis is benadrukt dat de betalingsverplichting en het nemen van een beschikking over de invordering van elkaar moeten worden onderscheiden (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 102 en 113).

4.5. In de brief van 12 november 2010 is meegedeeld: "Wij zullen tijdens de behandeling van uw bezwaarschrift niet over gaan tot inning van verbeurde dwangsommen. In dat kader delen wij u mede dat wij het nemen van de invorderingsbeschikking uitstellen tot onze beslissing op het bezwaar."

Deze mededeling hield slechts in dat het college vooralsnog niet met een invorderingsbeschikking de invorderingsprocedure krachtens afdeling 4.4.4. van de Awb zou starten voor het afdwingen van de betaling van de aan hem verschuldigde dwangsom. Deze mededeling hield niet in dat het college krachtens artikel 4:94 van de Awb uitstel van betaling van de van rechtswege ontstane verplichting tot betaling van de dwangsom verleende.

4.6. Als het college wel krachtens artikel 4:94, eerste lid, van de Awb uitstel van betaling had verleend, dan zou daardoor ingevolge artikel 4:94, tweede lid, en artikel 4:111 van de Awb van rechtswege ook de in artikel 5:35 van de Awb neergelegde verjaringstermijn voor het nemen van een invorderingsbeschikking zijn verlengd met de termijn waarvoor het uitstel van betaling was verleend.

4.7. Nu het college geen uitstel van betaling heeft verleend, is op 24 augustus 2011 de ingevolge artikel 5:35 van de Awb geldende verjaringstermijn voor het nemen van invorderingsbeschikkingen verlopen. Nu het college de invorderingsbeschikking op 15 november 2011 heeft genomen, heeft het in strijd met artikel 5:35 van de Awb gehandeld.

De beroepsgrond slaagt. Het beroep tegen het besluit van 15 november 2011 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd.

4.8. Ter zitting is door Excluton Beheer B.V. verklaard dat zij na vernietiging van het invorderingsbesluit geen belang heeft bij een verdere behandeling van haar beroep voor zover dat betrekking heeft op het aan die invordering ten grondslag liggende dwangsombesluit. Dit in aanmerking genomen is het beroep tegen het besluit van 12 oktober 2011, voor zover het ziet op het besluit van 10 augustus 2010, niet-ontvankelijk.

Besluit van 11 augustus 2010

5. Bij het besluit van 11 augustus 2010 is een last opgelegd in verband met een dieselgestookte stoominstallatie die in 2010 zonder de daarvoor vereiste vergunning in de inrichting aanwezig is geweest.

De bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd, kort weergegeven, dit besluit te herroepen omdat het college er ruim voor het opleggen van de last al mee bekend was dat deze inmiddels verwijderde installatie niet voldeed en niet meer opnieuw zou worden geplaatst.

Bij het bestreden besluit heeft het college onder verwijzing naar het door de bezwaarschriftencommissie uitgebrachte advies vermeld dat het bezwaar gegrond wordt verklaard.

6. Excluton Beheer B.V. betoogt dat het college ten onrechte het besluit van 11 augustus 2010 niet heeft herroepen en niet tevens heeft besloten op het verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het daartegen gemaakte bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.

6.1. Ingevolge artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.

Het college gaat, gezien onder meer hetgeen het in het verweerschrift en ter zitting heeft opgemerkt, ervan uit dat het besluit van 11 augustus 2010 bij het bestreden besluit is herroepen. Dit is niet juist. In het bestreden besluit heeft het college slechts vermeld dat het bezwaar tegen dit besluit gegrond wordt verklaard. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb.

Deze beroepsgrond slaagt. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 11 augustus 2010 te herroepen.

6.2. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ingevolge het derde lid beslist het bestuursorgaan op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.

Het college heeft bij het bestreden besluit, in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb, niet beslist op het verzoek om vergoeding van de kosten van Excluton Beheer B.V. in de bezwaarfase.

Deze beroepsgrond slaagt eveneens.

6.3. Het college heeft betoogd dat het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten moet worden afgewezen. De herroeping van het besluit van 11 augustus 2010 die bij het bestreden besluit had moeten plaatsvinden, zou volgens het college niet het gevolg zijn van een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Pas tijdens de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie zou namelijk zijn gebleken dat niet hoefde te worden gevreesd voor terugplaatsing van de dieselgestookte stoominstallatie. Excluton Beheer B.V. gaf toen volgens het college te kennen dat de installatie kennelijk ongeschikt was, terwijl zij in haar zienswijze van 30 juni 2010 over het voornemen tot het opleggen van de last onder dwangsom het tegenovergestelde zou hebben beweerd.

6.4. In de zienswijze van 30 juni 2010 en het daarbij gevoegd e-mailbericht van 11 juni 2010 heeft Excluton Beheer B.V. duidelijk vermeld dat de dieselgestookte stoominstallatie een proefopstelling is, die in praktijk niet blijkt te voldoen en die zal worden verwijderd en vervangen door een propaangestookte stoominstallatie. Gelet op deze zienswijze was het college er - zoals ook de bezwaarschriftencommissie heeft geconstateerd - ruim voor het opleggen van de last mee bekend dat de dieselgestookte stoominstallatie niet zou worden herplaatst. Het betoog van het college dat deze informatie die tot herroeping van de last heeft geleid, pas tijdens de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie naar voren is gekomen, is dan ook onjuist. Ook voor het overige is er geen grond voor het oordeel dat het college niet de kosten van Excluton Beheer B.V. in de bezwaarfase zou moeten vergoeden.

7. Het beroep van Excluton Beheer B.V. tegen het besluit van 12 oktober 2011, voor zover het ziet op het besluit van 11 augustus 2010, is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien.

8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton B.V. ongegrond;

II. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton Beheer B.V. niet-ontvankelijk voor zover het de beroepsgronden over het besluit van 10 augustus 2010 betreft;

III. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton Beheer B.V. voor het overige gegrond;

IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 12 oktober 2011, kenmerk 2010-005661/MPM19670, voor zover daarbij het besluit van 11 augustus 2010 niet is herroepen en niet is beslist op het verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton Beheer B.V. om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken;

V. herroept het besluit van 11 augustus 2010, kenmerk 2010-005661/MPM19670;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 oktober 2011 voor zover dit is vernietigd;

VII. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 15 november 2011, kenmerk 2010-005661/MPM19670;

VIII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton Beheer B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2013

262-778.