Raad van State, 16-04-2014, ECLI:NL:RVS:2014:1299, 201304185/1/R4

201304185/1/R4.

Datum uitspraak: 16 april 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

[appellant], wonend te [woonplaats],

en

de raad van de gemeente Molenwaard,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 maart 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Dorpskernen Liesveld" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

Bij besluit van 24 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Dorpskernen Liesveld" deels gewijzigd vastgesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.E.J. Vleesenbeek en mr. L. Hennink, beiden advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door F. Both, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. P. Hugense, zijn verschenen.

Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting stukken overgelegd.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

3. Het plan voorziet in een geactualiseerde bestemmingsregeling voor onder meer de kern van Streefkerk. Met het deels gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan "Dorpskernen Liesveld" heeft de raad beoogd om het gebruik van het perceel aan de [locatie] te Streefkerk voor wonen uit te sluiten.

Het besluit van 26 maart 2013

4. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad bij besluit van 26 maart 2013 ten onrechte heeft beoogd het plan wat zijn perceel betreft gewijzigd vast te stellen ten opzichte van het ontwerpplan zonder afdeling 3.4 van de Awb in acht te nemen, waardoor hem de mogelijkheid is onthouden om zijn bedenkingen hierover in de vorm van een zienswijze naar voren te brengen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen. De voorzitter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 12 augustus 2013 (zaak nr. 201304185/2/R4) overwogen dat het vastgestelde plan wat het perceel van [appellant] betreft ten opzichte van het ontwerpplan geen wijziging bevat. De Afdeling ziet op dit punt geen aanleiding om tot een ander oordeel dan dat van de voorzitter te komen. In zoverre bestaat er dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat een wezenlijk ander plan voorligt.

Het betoog faalt.

Het besluit van 24 september 2013

5. Het besluit van 24 september 2013 is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb.

Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Nu het besluit van 24 september 2013 niet geheel aan het beroep tegemoet komt, heeft het beroep mede betrekking op dat besluit.

6. Het betoog van [appellant] dat hij ten onrechte niet op de hoogte is gesteld van het deels gewijzigd vastgestelde plan is ter zitting ingetrokken.

7. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad bij besluit van 24 september 2013 het plan wat zijn perceel betreft niet gewijzigd mocht vaststellen ten opzichte van het ontwerpplan, zonder afdeling 3.4 van de Awb in acht te nemen, waardoor hem de mogelijkheid is onthouden om zienswijzen naar voren te brengen, overweegt de Afdeling als volgt. In beginsel dient een bestuursorgaan een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb dat strekt tot wijziging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor te bereiden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, indien het oorspronkelijke besluit met toepassing van die afdeling is voorbereid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 februari 2012 in zaak nr. 201012762/1/T1/R1), zijn hierop uitzonderingen mogelijk. Als uitzondering wordt onder meer aangenomen de situatie dat het besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb wijzigingen van ondergeschikte aard bevat die de raad zonder dat de over het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijzen daartoe aanleiding gaven, in het plan wil doorvoeren. Voor het perceel van [appellant] is met het besluit van 24 september 2013 weliswaar een andere planregeling vastgesteld, maar deze wijziging is van ondergeschikte aard, nu zij betrekking heeft op een relatief klein deel van het plangebied en ten opzichte van het ontwerpplan slechts de mogelijkheid van een woning ter plaatse uitsluit. De raad behoefde afdeling 3.4 van de Awb dan ook niet toe te passen op de voorbereiding van het besluit van 24 september 2013.

Het betoog faalt.

Inhoudelijke gronden

8. Het beroep van [appellant] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Centrum" dat betrekking heeft op zijn perceel aan de [locatie] te [plaats]. [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte gewijzigd is vastgesteld ten opzichte van het ontwerpplan, voor zover de woonfunctie ter plaatse is geschrapt. De raad kon aan die wijziging niet een bestaand privaatrechtelijk kettingbeding ten grondslag leggen, omdat dit in het kader van een bestemmingsplan niet van belang is, aldus [appellant]. Hiertoe stelt [appellant] dat het kettingbeding ook ten tijde van het voorheen geldende plan al bestond, welk plan wel in een woonbestemming voor zijn perceel voorzag.

Voorts valt volgens [appellant] niet in te zien waarom juist aan zijn perceel geen woonfunctie is toegekend, terwijl de bestemming "Centrum" die functie voor andere percelen wel mogelijk maakt. [appellant] wijst er in dit kader verder op dat de gemeente ter plaatse zowel middenstand als wonen mogelijk wil maken.

De grondslag voor het onthouden van de woonfunctie kan volgens [appellant] verder niet zijn gelegen in het voorkomen van een beperking van de gebruiksmogelijkheden van het naastgelegen dorpshuis De Vijf Lelies. Een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn perceel is volgens [appellant] gewaarborgd, waardoor een woonbestemming ter plaatse De Vijf Lelies niet in zijn bedrijfsactiviteiten beperkt. Hiertoe stelt [appellant] dat hij geen hinder ondervindt van het dorpshuis, en dat in het verleden evenmin hinder is ondervonden.

Voorts wijst [appellant] erop dat op andere locaties woningen op een kortere afstand van horecagelegenheden liggen. De raad creëert dan ook een rechtsongelijke situatie, aldus [appellant].

Ten slotte voert [appellant] aan dat nu het voorheen geldende plan ter plaatse nog een dienstwoning toestond, het ten opzichte van het ontwerp gewijzigd vastgestelde plan leidt tot een financieel nadeliger positie. Bij de vaststelling van het plan is hiermee ten onrechte geen rekening gehouden.

8.1. Volgens de raad is een woonfunctie binnen de bestemming "Centrum" in beginsel aanvaardbaar. Ter plaatse van het perceel van [appellant] acht de raad het echter onwenselijk om te voorzien in een woning, omdat de raad het op het aangrenzende perceel gevestigde dorpshuis De Vijf Lelies niet in zijn activiteiten wil beperken. In dit kader stelt de raad dat De Vijf Lelies een dusdanige geluidhinder meebrengt, dat ter plaatse het perceel van [appellant] geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. De raad heeft ter zitting verklaard dat hij de mogelijkheid van woningbouw op het perceel van [appellant] vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar acht. Het door [appellant] bedoelde kettingbeding is in dat verband niet van belang, aldus de raad.

8.2. Volgens de verbeelding zijn aan het perceel van [appellant] de bestemming "Centrum" en de aanduiding "wonen uitgesloten" toegekend.

Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn de voor "Centrum" aangewezen gronden bestemd voor:

a. het wonen met daaronder begrepen aan-huis-verbonden beroepen en aan-huis-verbonden bedrijven;

b. detailhandel en dienstverlening;

c. horecabedrijven uit ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten;

d. maatschappelijke voorzieningen;

e. cultuur en ontspanning;

[…]

h. ter plaatse van de aanduiding "wonen uitgesloten" zijn geen woningen toegestaan.

8.3. De Afdeling stelt vast dat binnen de bestemming "Centrum" woonfuncties zijn toegestaan. Gelet hierop acht de raad de functies die binnen de bestemming "Centrum" mogelijk worden gemaakt kennelijk verenigbaar met een woonfunctie. Gelet hierop valt niet in te zien waarom de raad een woonfunctie ter plaatse van het perceel van [appellant] niet ruimtelijk aanvaardbaar acht. Dit geldt temeer, nu wonen niet is uitgesloten ter plaatse van een ander perceel dat grenst aan het perceel waarop De Vijf Lelies staat, en evenmin ter plaatse van het perceel waarop De Vijf Lelies staat.

Het standpunt van de raad dat wonen niet hoefde te worden uitgesloten op het andere perceel dat grenst aan het perceel waarop De Vijf Lelies staat, omdat het gelet op de eigendomsverhoudingen en het feitelijk gebruik van dat perceel als parkeerplaats niet in de lijn der verwachting ligt dat het perceel zal worden gebruikt voor wonen, maakt het voorgaande niet anders. Eigendomsverhoudingen zijn immers vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel niet van doorslaggevende betekenis. Slechts indien privaatrechtelijke verhoudingen van een dusdanige aard zijn dat daarmee de mogelijkheid tot realisering van een bestemming binnen de planperiode niet aannemelijk is, kan hieraan betekenis toekomen.

De raad heeft ter zitting verder toegelicht dat op andere percelen horecabedrijven uit ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten verenigbaar zijn geacht met woonfuncties, omdat dit bestaande situaties betreft waar de exploitatie van horeca op de woonfuncties is afgestemd. De raad heeft hiermee miskend dat het plan op ieder perceel met de bestemming "Centrum" een combinatie van horeca uit ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-activiteiten en woonfuncties mogelijk maakt, ook als het gaat om nieuwvestiging. Ook in zoverre valt daarom - gelet op de door de raad gekozen plansystematiek - niet in te zien waarom een burgerwoning of dienstwoning ter plaatse van het perceel van [appellant] dient te worden uitgesloten.

Gelet op het voorgaande berust het besluit tot vaststelling van het plan in zoverre niet op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.

8.4. De Afdeling stelt voorts vast dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt in hoeverre de ruimtelijke uitstraling van de toegestane horeca-activiteiten ter plaatse van De Vijf Lelies, los van het hiervoor geconstateerde gebrek, in de weg staat aan de aanwezigheid van een woning op het perceel van [appellant]. Nu de raad dit heeft nagelaten, is het besluit in zoverre daarnaast voorbereid in strijd met artikel 3:2 van de Awb.

8.5. De overige beroepsgronden behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking.

Bestuurlijke lus

9. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van overweging 8.3 toereikend te motiveren waarom - mede gelet op de in overweging 8.3 beschreven plansystematiek - een woonfunctie ter plaatse van het perceel van [appellant] dient te worden uitgesloten, dan wel te bezien of het besluit van 26 maart 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 24 september 2013, dient te worden gewijzigd. Indien de raad blijft bij zijn standpunt dat een woonfunctie ter plaatse van het perceel van [appellant] niet aanvaardbaar is, dient de raad te bezien in hoeverre de thans gekozen plansystematiek wat de bestemming "Centrum" betreft dient te worden aangepast en dient de raad zijn standpunt over de onaanvaardbaarheid van een woonfunctie ter plaatse van het perceel van [appellant] nader te onderbouwen door met inachtneming van overweging 8.4 alsnog onderzoek te doen naar de ruimtelijke gevolgen van de toegestane horeca-activiteiten ter plaatse van De Vijf Lelies voor de door [appellant] gewenste woonfunctie. De raad dient de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.

Proceskosten en griffierecht

10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Molenwaard op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak:

1. met inachtneming van overweging 9 de daar bedoelde gebreken te herstellen en

2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, ambtenaar van staat.

w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Steenbergen

lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014

528-786.