Raad van State, 15-10-2014, ECLI:NL:RVS:2014:3669, 201308522/1/A3

201308522/1/A3.

Datum uitspraak: 15 oktober 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant A], wonend te [woonplaats], [appellant B], wonend te [woonplaats], en de vereniging Centrale Vereniging voor de Ambulante Handel, gevestigd te Zeewolde, (hierna: CVAH),

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 juli 2013 in zaak nr. 12/5642 in het geding tussen:

de vennootschap onder firma Biolicious Yburg, [verzoeker rechtbank B], handelend onder de naam Jane flowers, de vennootschap onder firma V.o.f. Dos Mundos, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Brilservice IJburg B.V., en anderen, allen wonend onderscheidenlijk gevestigd te Amsterdam,

en

het dagelijks bestuur van stadsdeel Oost, thans: het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost (hierna: het algemeen bestuur).

Procesverloop

Bij besluit van 4 september 2012 heeft het dagelijks bestuur besloten voor een proefperiode van twee jaar op het Joris Ivensplein in IJburg een uitgezonderde markt in te stellen.

Bij uitspraak van 25 juli 2013 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door Biolicious Yburg, [verzoeker rechtbank B], V.o.f. Dos Mundos en Brilservice IJburg B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 september 2012 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben CVAH, [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.

Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.

Biolicious Yburg heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2014, waar CVAH, [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [bedrijfsjurist], bijgestaan door mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. H. Pals, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Biolicious Yburg, vertegenwoordigd door mr. W.M. van Bracht-Szabo, advocaat te Amersfoort.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet is het college in ieder geval bevoegd jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen.

Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Verordening op de straathandel 2008 (hierna: de Vos) besluit het college tot het instellen, wijzigen of afschaffen van een markt.

Ingevolge het tweede lid wijst het college de grenzen aan van de markt, de waren die op de markt kunnen worden verhandeld en de dagen en de uren waarop de markt wordt gehouden.

Ingevolge het derde lid bepaalt het college het aantal plaatsen op de markt, de soorten marktplaatsen en de verdeling van de plaatsen over het marktterrein.

Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, zijn op jaarmarkten de hoofdstukken 2 en 3 niet van toepassing, met uitzondering van de artikelen 3.1, 3.2, 3.19, 3.20, 3.21, 3.23, 3.24 en 3.25.

Ingevolge het tweede lid kan het college in bijzondere gevallen ook andere markten aanwijzen waarop het eerste lid van toepassing is.

Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening, zoals deze luidde ten tijde van belang, op de stadsdelen draagt het college al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening op de bestuurscommissies 2013 is er in elk stadsdeel een bestuurscommissie als bedoeld in artikel 83 van de Gemeentewet.

Ingevolge het tweede lid bestaat de bestuurscommissie uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.

Ingevolge artikel 24, eerste lid, oefent het algemeen bestuur de taken en bevoegdheden uit die door de gemeenteraad, het college en de burgemeester aan hem zijn overgedragen of gemandateerd.

Ingevolge het tweede lid worden de bevoegdheden die door de gemeenteraad, het college en de burgemeester worden overgedragen of gemandateerd, vermeld in de bij deze verordening behorende bijlage 3.

In bijlage 3 zijn de artikelen 3.1 en 3.3, tweede lid, vermeld als bevoegdheden die aan het algemeen bestuur zijn gedelegeerd.

2. Ingevolge artikel 3.3, tweede lid, van de Vos kan het bevoegde orgaan in bijzondere gevallen uitgezonderde markten aanwijzen. Voor die markten geldt, evenals voor de in artikel 3.3, eerste lid, van de Vos bedoelde jaarmarkten, niet de reguliere inschrijvings- en toewijzingsprocedure. De organisatie van een uitgezonderde markt en de toewijzing van plaatsen worden geheel georganiseerd door een private partij. Voor het aangaan van overeenkomsten met organisatoren van jaarmarkten of uitgezonderde markten is het Uitvoeringskader jaarmarkten en andere uitgezonderde markten stadsdeel Oost van toepassing.

3. Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 4 september 2012 besloten tot instelling van een uitgezonderde markt voor een proefperiode van twee jaar op het Joris Ivensplein in IJburg, te weten een bijzondere warenmarkt. Het dagelijks bestuur heeft voor de organisatie van die markt een overeenkomst gesloten met TheRockGroup Holding B.V. Winkeliers uit de directe omgeving hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 4 september 2012.

De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een bijzonder geval als bedoeld artikel 3.3, tweede lid, van de Vos, zodat het dagelijks bestuur niet bevoegd was de uitgezonderde markt in te stellen. Zij heeft daarom het instellingsbesluit vernietigd.

4. Het dagelijks bestuur en Biolicious Yburg hebben zich op het standpunt gesteld dat [appellant A] en [appellant B] alsmede CVAH geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 4 september 2012. Zij zijn ook niet als derdebelanghebbenden door de rechtbank bij het beroep betrokken.

4.1. De wetgever heeft de in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vermelde eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid dan ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon of een rechtspersoon een voldoende objectief bepaalbaar, actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.

4.2. Door [appellant A] en [appellant B] alsmede CVAH, is het standpunt ingenomen dat de rechtbank, door het besluit van 4 september 2012 geheel te vernietigen, heeft miskend dat het dagelijks bestuur met dat besluit twee besluiten heeft genomen, namelijk een besluit tot instellen van een markt op het Joris Ivensplein in IJburg, als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Vos, en een besluit tot het aanwijzen van die markt als een uitgezonderde markt, als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, van de Vos. Alleen in verband met het laatste besluit is door het dagelijks bestuur met TheRockGroup een overeenkomst gesloten.

De Afdeling is van oordeel dat met het bestreden besluit één besluit is genomen, namelijk het instellen van een uitgezonderde markt met toepassing van artikel 3.1, eerste lid, van de Vos in samenhang bezien met artikel 3.3, tweede lid, van die verordening. Zoals het dagelijks bestuur ter zitting heeft toegelicht is op één moment besloten op het Joris Ivensplein in IJburg een markt in te stellen waarop het regime van artikel 3.3, eerste lid, van de Vos van toepassing is. Het was de uitdrukkelijke bedoeling van het dagelijks bestuur om ter plaatse een uitgezonderde markt in te stellen, niet om een reguliere markt in te stellen. Niet valt in te zien dat om een uitgezonderde markt te kunnen instellen eerst bij afzonderlijk besluit een reguliere markt dient te worden ingesteld die daarna kan worden aangewezen als uitgezonderde markt.

De belanghebbendheid dient derhalve te worden beoordeeld, ervan uitgaande dat één besluit is genomen tot het instellen van een uitgezonderde markt met toepassing van artikel 3.1, eerste lid, van de Vos in samenhang bezien met artikel 3.3, tweede lid, van die verordening.

4.3. [appellant A] en [appellant B] zijn twee marktondernemers die actief waren op de uitgezonderde markt. De markt werd georganiseerd en geëxploiteerd door TheRockGroup. Personen, zoals [appellant A] en [appellant B], die op de markt wilden staan, dienden met TheRockGroup een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten. Weliswaar hebben [appellant A] en [appellant B] na het instellen en daadwerkelijk opzetten door TheRockGroup van de markt hangende het beroep van Biolicious, [verzoeker rechtbank B], V.o.f. Dos Mundos, Brilservice IJburg B.V. en anderen op grond van zo’n overeenkomst als marktondernemer op de markt gestaan, doch dit brengt niet met zich dat zij slechts een afgeleid, aan het belang van TheRockGroup parallel, aan TheRockGroup ontleend belang hebben bij het ingesteld zijn van de markt, nu zij naar de Afdeling aannemelijk acht tenminste ten dele voor hun broodwinning van de aldus aangevangen bedrijfsuitoefening afhankelijk zijn geworden. Derhalve hebben zij een eigen rechtstreeks bij het ingesteld zijn van de markt betrokken belang verkregen. Dit belang bestond nog niet ten tijde van het nemen van het instellingsbesluit, maar wel ten tijde van de vernietiging van dat besluit door de rechtbank. Tegen die uitspraak konden belanghebbenden en het bestuursorgaan ingevolge artikel 8:104, eerste lid, van de Awb hoger beroep instellen. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit geldt in beginsel ook voor het begrip belanghebbenden van artikel 8:104, eerste lid, van de Awb in welke bepaling het begrip fungeert als voorwaarde voor het recht op toegang tot de rechter in hoger beroep. In die context moet bij de uitleg van het begrip rekening worden gehouden met belangen die zijn ontstaan op grondslag van een in werking getreden doch bij de rechtbank beroepen besluit, die rechtstreeks betrokken zijn bij de door het besluit beoogde en op basis van het besluit gerealiseerde rechtsgevolgen en die rechtstreeks getroffen worden door een vernietigende uitspraak van de rechtbank. In die gevallen kan de dragers van die belangen de status van belanghebbende als bedoeld in artikel 8:104, eerste lid, van de Awb en daarmee de toegang tot de rechter in hoger beroep niet worden ontzegd. Als gevolg van de vernietiging van het instellingsbesluit door de rechtbank is de markt opgeheven, zijn [appellant A] en [appellant B] hun standplaats kwijtgeraakt en zijn zij getroffen in hun broodwinning. Gelet hierop kan aan [appellant A] en [appellant B] toegang tot de rechter in hoger beroep niet worden onthouden.

Derhalve kunnen [appellant A] en [appellant B] worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 8:104, eerste lid, van de Awb.

4.4. Blijkens artikel 3 van de statuten van CVAH heeft zij tot doel het behartigen van de belangen van ambulante ondernemers, in de ruimste zin des woords. Dit belang is rechtstreeks bij het instellingsbesluit betrokken. Ter zitting is namens CVAH medegedeeld dat naast [appellant A] en [appellant B] van de twintig ondernemers die op de betreffende warenmarkt stonden nog een aantal lid is van de vereniging.

Door het optreden in rechte brengt CVAH in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen van de betrokken ondernemers tot stand. In de door CVAH tot stand gebrachte bundeling van deze individuele belangen, kunnen de in artikel 1:2, derde lid, van de Awb genoemde feitelijke werkzaamheden besloten worden geacht.

Gelet op het vorenstaande kan CVAH derhalve eveneens in het hoger beroep worden ontvangen.

5. CVAH, [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld als partij als bedoeld in artikel 8:26 van de Awb aan het geding deel te nemen.

5.1. De belangen van CVAH, [appellant A] en [appellant B] zijn tegengesteld aan die van Biolicious, [verzoeker rechtbank B], V.o.f. Dos Mundos, Brilservice IJburg B.V. en anderen. Het door hen bij de rechtbank ingestelde beroep kon ertoe leiden, zoals ook in casu is gebeurd, dat de instelling van de uitgezondere markt wordt vernietigd. Derhalve diende in ieder geval CVAH in de gelegenheid te worden gesteld haar belangen bij de instandhouding van het besluit tot instellen van de uitgezonderde markt bij de rechter naar voren te brengen. Het betoog is derhalve terecht voorgedragen. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu CVAH, [appellant A] en [appellant B] in hoger beroep alsnog hun standpunten naar voren hebben kunnen brengen en zij niet tegen het door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordeel dat geen sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, van de Vos, zodat het dagelijks bestuur niet bevoegd was de uitgezonderde markt in te stellen, zijn opgekomen.

6. Voorts hebben CVAH, [appellant A] en [appellant B] een beroep gedaan op de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis.

6.1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (hierna: de Wab) en daarmee artikel 8:69a van de Awb in werking getreden. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van deel C, van de Wab blijft het recht zoals dit gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing op beroep tegen een voor dat tijdstip bekendgemaakt besluit. Nu het bestreden besluit is bekend gemaakt vóór 1 januari 2013, heeft de rechtbank dit in beroep moeten beoordelen aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet. Dit betekent dat artikel 8:69a van de Awb niet van toepassing was op het beroep. Ingevolge artikel 1, vierde lid, van deel C, van de Wab is, indien artikel 8:69a van de Awb ingevolge het eerste lid niet van toepassing is op het beroep, het artikel evenmin van toepassing op het hoger beroep.

Gelet hierop faalt het beroep van CVAH, [appellant A] en [appellant B] op artikel 8:69a van de Awb.

7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, griffier.

w.g. Vlasblom w.g. Nell

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2014

597.