Raad van State, 04-02-2015, ECLI:NL:RVS:2015:253, 201310376/1/R3

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

en

de raad van de gemeente Ommen,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 3 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Oude Zwolseweg ong., Vinkenbuurt" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] en DUKA Agri en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

DUKA Agri en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.H. Eleveld, [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B], DUKA Agri en anderen, allen vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en de raad, vertegenwoordigd door A.H. Gijlers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [partij], bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, ter zitting gehoord.

Overwegingen

Ontvankelijkheid

Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.

3.1. DUKA Agri en anderen hebben, afgezien van [appellant sub 1] die ook met Duka Agri en anderen beroep heeft ingesteld, niet binnen de gestelde termijn een zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Vaststaat dat de raad het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. De wijzingen zijn neergelegd in artikel 3 van de planregels en houden verband met het beperken van bouwmogelijkheden en het verbeteren van de landschapswaarden conform het rapport "Advies hervestiging [partij] melkveehouderij Ommerschans" van juli 2013, opgesteld door het onderzoeksbureau Steenhuis Meurs (hierna: rapport van Steenhuis Meurs). Het beroep van DUKA Agri en anderen, behalve voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1], is slechts ontvankelijk voor zover zij door de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan in een nadeliger positie zijn komen te verkeren. Niet gebleken is dat daarvan sprake is. Verder kan in de omstandigheid dat het rapport van Steenhuis Meurs gedurende de termijn voor terinzagelegging bij de op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken is gevoegd, geen rechtvaardiging zijn gelegen voor het niet naar voren brengen van een zienswijze. De door DUKA Agri en anderen aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013, zaak nr. 201210101/1/R3 (www.raadvanstate.nl) ziet op een andere situatie, nu in dat geval de op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken in het geheel niet ter inzage waren gelegd.

Het beroep van DUKA Agri en anderen is, behalve voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 1], niet-ontvankelijk.

3.2. Het beroep van DUKA Agri en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 1], en het zelfstandige beroep van [appellant sub 1] worden hierna gezamenlijk behandeld.

3.3. [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben geen schriftelijke zienswijze naar voren hebben gebracht. Zij betogen dat zij ingevolge artikel 3:15 van de Awb op 19 juli 2013 een mondelinge zienswijze naar voren hebben gebracht, maar dat hiervan ten onrechte geen verslag is gemaakt.

In de publicatie staat dat voor het inbrengen van een mondelinge zienswijze binnen de termijn van terinzagelegging een afspraak kan worden gemaakt bij het publieksplein. De raad heeft onweersproken gesteld dat van deze aldus aangegeven procedure door [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] geen gebruik is gemaakt. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat tijdens het gesprek op 19 juli 2013 met een gemeentemedewerker twee onderwerpen aan de orde zijn gekomen, waaronder ook het voorliggende bestemmingsplan. Deze medewerker, die namens de raad ter zitting ook het woord voerde, heeft ontkend dat hetgeen [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] in dat gesprek naar voren hebben gebracht, diende te worden aangemerkt als een mondelinge zienswijze over het ontwerpplan. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling niet aannemelijk dat [appellante sub 2] en [appellant sub 2B] een mondelinge zienswijze over het ontwerpplan naar voren hebben gebracht, waarvan ook een verslag had moeten worden gemaakt. De uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010, in zaak nr. 200808853/1/R1 (www.raadvanstate.nl), waar [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] op wijzen, verschilt in zoverre van deze zaak, nu in die zaak juist niet in geschil was dat er een mondelinge zienswijze naar voren was gebracht.

Het beroep van [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B] is dan ook niet-ontvankelijk.

Goede procesorde

4.1. Behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer.

4.2. Het nadere stuk van [appellant sub 1], dat zowel nieuwe als aanvullende beroepsgronden bevat, is bij de Afdeling ingekomen op 14 augustus 2014. Hiermee is het rapport ingediend voor de tien dagentermijn zoals opgenomen in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb. Zowel de raad als [partij] hebben op dit stuk schriftelijk gereageerd. Voorts hebben zij hierop ter zitting gereageerd. Gelet hierop hebben alle partijen op dit stuk inhoudelijk kunnen reageren en bestaat er gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat dit stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet blijven.

Terinzagelegging stukken

5.1. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is, voor zover hier van belang, op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.

Ingevolge artikel 3:11 van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Ingevolge artikel 3:14, eerste lid, van de Awb, vult het bestuursorgaan de ter inzage gelegde stukken aan met nieuwe relevante stukken en gegevens.

5.2. Het ontwerpplan heeft ter inzage gelegen van 4 juli 2013 tot en met 14 augustus 2013. Het rapport van Steenhuis Meurs, dat is uitgebracht op 24 juli 2013, is vervolgens bij de reeds ter inzage gelegde stukken gevoegd. Vast staat dat dit stuk een op het ontwerpplan betrekking hebbend stuk is. Het aanvullen van de ter inzage gelegde stukken is ingevolge artikel 3:14, eerste lid, van de Awb toegestaan. Hiervan behoeft geen afzonderlijke kennisgeving te worden gedaan. Belanghebbenden moeten zich ervan bewust zijn dat het dossier gedurende de periode dat het ontwerpbesluit ter inzage ligt kan worden aangevuld.

Ten aanzien van de aanvulling plan-MER, het derde ervenconsulentadvies en de landschappelijke inpassingstekening, die pas na de terinzagelegging zijn opgesteld, overweegt de Afdeling dat geen rechtsregel er aan in de weg staat dat tijdens of na de terinzagelegging van het ontwerpplan nog nader onderzoek wordt verricht ter voorbereiding van het besluit omtrent vaststelling van het plan. Onder omstandigheden kan echter uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding van het plan aanleiding bestaan de indieners van zienswijzen in kennis te stellen van dergelijke nadere stukken en hen de gelegenheid te bieden hierop te reageren. Voor dat oordeel ziet de Afdeling aanleiding, nu de door [appellant sub 1] naar voren gebrachte zienswijze met voornoemde stukken verband hield. De Afdeling ziet echter aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu de raad deze stukken in deze procedure heeft overgelegd, zodat [appellant sub 1] de stukken heeft kunnen inzien en daarop heeft kunnen reageren. Niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden daardoor benadeeld zijn, nu deze stukken slechts een aanvulling zijn op reeds bestaande stukken die wel ter inzage hebben gelegen. Er mag derhalve worden aangenomen dat andere belanghebbenden een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht indien zij in zoverre bezwaren zouden hebben gehad tegen het ontwerp van het plan. Het betoog faalt.

5.3. Ingevolge artikel 7.8 van de Wet milieubeheer raadpleegt het bevoegd gezag, alvorens het milieueffectrapport op te stellen, de adviseurs en de bestuursorganen die ingevolge het wettelijk voorschrift waarop het plan berust bij de voorbereiding van het plan worden betrokken, over de reikwijdte en het detailniveau van de informatie die gericht is op wat relevant is voor het plan en die op grond van artikel 7.7 in het milieueffectrapport moet worden opgenomen.

Ingevolge artikel 7.9, eerste lid, geeft het bevoegd gezag zo spoedig mogelijk nadat het het voornemen heeft opgevat tot het voorbereiden van een plan, maar uiterlijk op het moment dat het toepassing geeft aan artikel 7.8, kennis van dat voornemen, met overeenkomstige toepassing van artikel 3:12, eerste en tweede lid, van de Awb.

5.4. Nog daargelaten de vraag of de procedure die verband houdt met het plan-MER in het kader van de bestemmingsplanprocedure aan de orde kan komen, staat in de plantoelichting dat de "Notitie reikwijdte en detailniveau Plan MER" bij het voorontwerp van voorliggend plan ter inzage heeft gelegen, zodat hierop gereageerd kon worden. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd heeft gehandeld met de bepalingen uit de Wet milieubeheer of anderszins onzorgvuldig heeft gehandeld. Het betoog faalt.

Gewijzigde vaststelling

6.1. De raad kan bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zo groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.

Vaststaat dat de raad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zodanig dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de bestemming "Agrarisch" op enkele onderdelen is aangevuld door onder andere in de doeleindenomschrijving het behoud en herstel van de cultuurhistorische ruimtelijke structuur op te nemen en een omgevingsvergunning verplicht te stellen voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden aangaande de bodem. Het plan is daarmee niet wezenlijk gewijzigd. Het betoog faalt.

Alternatieven

7.1. Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b en e, van de Wet milieubeheer wordt het milieueffectrapport dat betrekking heeft op een plan, opgesteld door het bevoegd gezag en bevat het ten minste een beschrijving van de voorgenomen activiteit, alsmede van de alternatieven daarvoor, die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, en de motivering van de keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven en een beschrijving van de gevolgen voor het milieu, die de voorgenomen activiteit, onderscheidenlijk de beschreven alternatieven kunnen hebben, alsmede een motivering van de wijze waarop deze gevolgen zijn bepaald en beschreven.

7.2. Uit het plan-MER, de aanvulling plan-MER en de plantoelichting volgt dat de locatiekeuze als volgt tot stand is gekomen. Omdat de in het plan voorziene locatie in eerste instantie op landschappelijke bezwaren stuitte, is in de omgeving gezocht naar locaties van bestaande bedrijven. Hiervoor is aan drie agrarische bedrijfsmakelaars een zoekopdracht gegeven. Deze zoekopdracht heeft geen resultaten opgeleverd. Vervolgens zijn twee locaties van bestaande bedrijven, te weten één in de Ommer Driehoek en één bij de Drentse Linde, nader onderzocht. De ter plaatse aanwezige bebouwing paste echter niet bij het vernieuwende stalsysteem dat initiatiefnemer voor ogen heeft. Verder bleek de kwaliteit van de bijbehorende cultuurgronden onvoldoende te zijn voor de gewenste veestapel. Vervolgens zijn wederom locaties van andere bestaande bedrijven in de directe omgeving van het plangebied onderzocht. De eigenaren van deze locaties wensten echter geen medewerking te verlenen. Aldus resteerde alleen nog de huidige locatie. Binnen het perceel is bekeken welk deel ervan het meest geschikt voor agrarische bebouwing is. Omdat de zijde aan de Oude Zwolseweg bij deze vergelijking op de onderdelen gezondheid en veterinaire risico’s en in het bijzonder de drooglegging het beste scoorde, is geoordeeld dat deze locatie het meest geschikt is. Gelet hierop zijn alternatieven voldoende afgewogen. Het betoog faalt.

Openheid en cultuurhistorische waarden

8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de ligging van het plangebied wellicht vanuit cultuurhistorisch oogpunt niet het meest ideaal is, maar dat door maatregelen, zoals materiaalkeuze, hoogtebeperking en beperking in aantal gebouwen de cultuurhistorische belangen voldoende worden gewaarborgd. De ervenconsulentadviezen noch het rapport van Steenhuis Meurs zijn door [appellant sub 1] met een deskundig tegenrapport bestreden, zodat de raad hiervan uit heeft kunnen gaan. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de aanwijzing als werelderfgoed geen deel uitmaakt van deze bestemmingsplanprocedure en dat derhalve nog niet gezegd kan worden of en zo ja, welke beperkingen dit met zich brengt.

8.2. Ten behoeve van dit plan zijn er drie ervenconsulentadviezen opgesteld. In het eerste advies van april 2012 is geconcludeerd dat de beoogde ontwikkeling op de huidige locatie historisch ruimtelijk gezien niet passend is. Er worden alternatieve locaties aangedragen. In het tweede advies van 30 oktober 2012 wordt, nadat de raad na afweging van verscheidende belangen heeft gekozen voor de huidige locatie, ingegaan op de vraag hoe de nieuwe ontwikkeling kan bijdragen aan de ruimtelijke kwaliteit. Als voorwaarden daarvoor worden in dit tweede advies onder andere gesteld de transparantie van het erf, een langgerekte erfstructuur en een boerderijwoning gericht op de Ommerschans.

Tijdens de voorbereiding van dit plan is het voornemen ontstaan om de Ommerschans op te laten nemen op de lijst voor de nominatie als werelderfgoed door de UNESCO. Het onderzoeksbureau Steenhuis Meurs doet in dat verband onderzoek naar de zogenoemde Outstanding Universal Value (hierna: OUV) die van belang zijn voor een nominatie als werelderfgoed van het gebied. Gezien deze ontwikkeling en de gevoeligheid van de locatie heeft de raad aanleiding gezien Steenhuis Meurs te vragen in beeld te brengen wat gedaan zou moeten worden om recht te doen aan de desbetreffende OUV. Vanuit dat uitgangspunt is in het rapport van Steenhuis Meurs de in het plan voorziene ontwikkeling als een gegeven beschouwd. Anders dan [appellant sub 1] stelt, betekent dit naar het oordeel van de Afdeling niet dat voor dit plan geen onafhankelijke en onbevooroordeelde afweging heeft plaatsgevonden. De afweging die de raad heeft gemaakt voor deze locatie heeft immers blijkens het tweede ervenconsulentenadvies van 30 oktober 2012 al eerder plaatsgevonden. Met het rapport van Steenhuis Meurs is beoogd nadere randvoorwaarden te formuleren, zodat dit plan aan een eventuele aanwijzing als werelderfgoed niet in de weg staat. Weliswaar staat in dit rapport dat voorliggende ontwikkeling op gespannen voet staat met de historische bebouwingsstructuur van de Ommerschans, daarin worden ook aanbevelingen gedaan. Of de aanwijzing als werelderfgoed door de UNESCO zal plaatsvinden is een vraag die in het kader van deze bestemmingsplanprocedure niet aan de orde kan komen. Een nadere beoordeling, zoals in het rapport van Steenhuis Meurs is geadviseerd, behoefde derhalve ook niet ten behoeve van deze procedure te worden gedaan. In de Wro noch in andere regelgeving is terzake een voorbereidingsbescherming verplicht gesteld, zodat er gaan aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad de mogelijke aanwijzing als werelderfgoed had moeten afwachten. Over de uitspraken waar [appellant sub 1] op wijst, oordeelt de Afdeling dat weliswaar in die zaken ook een aanwijzing als werelderfgoed speelde, maar dat [appellant sub 1] niet nader heeft onderbouwd in welk opzicht die zaken vergelijkbaar zijn met deze zaak.

In het derde ervenconsulentenadvies van 10 september 2013 is ingegaan op de vraag hoe de aanbevelingen en conclusies uit het rapport van Steenhuis Meurs kunnen worden verwerkt in het bestemmingsplan.

In het plan zijn de conclusies van de ervenconsulentadviezen en het rapport van Steenhuis Meurs betrokken door in de doeleindenomschrijving van artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels te verwijzen naar bijlage 2, waarin de in acht te nemen cultuurhistorische randvoorwaarden zijn neergelegd. Verder is in artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a, van de planregels bepaald dat gebouwen binnen de bestemming "Agrarisch" alleen in gebruik mogen worden genomen indien de aanleg en instandhouding van de beplantingselementen voldoen aan het landschappelijk inrichtingsplan dat als bijlage 1 in de planregels is opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat deze bepaling voldoende duidelijk is en ziet derhalve geen aanleiding om, zoals [appellant sub 1] voorstelt, het woord "uiterlijk" daarin op te nemen. Verder is in artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels een omgevingsvergunning verplicht gesteld voor onder andere het aanleggen van wegen en het verlagen van de bodem. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een zodanige aantasting van de openheid en cultuurhistorische waarden van het gebied dat het plan daarom niet had kunnen worden vastgesteld. Het betoog faalt.

Provinciale regelingen

9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het primaat in het landbouwontwikkelingsgebied waarin dit plan ligt, landbouw is. Volgens de raad verzet provinciale regelgeving zich niet tegen dit plan. Verder stelt de raad dat aan de SER-ladder niet hoeft te worden voldaan, nu het geen stedelijke ontwikkeling betreft.

9.2. Ingevolge artikel 2.1.1, aanhef en onder j, van de Omgevingsverordening wordt onder een stedelijke ontwikkeling verstaan het realiseren van stedelijke functies zoals woningbouw, bedrijventerreinen, detailhandel, horeca, maatschappelijke, educatieve en religieuze voorzieningen met de daarbij behorende infrastructuur met bijbehorende groen en water en het hiertoe bouwrijp maken van gronden.

In artikel 2.1.3 is de SER-ladder voor de stedelijke omgeving opgenomen. Ingevolge deze bepaling voorzien bestemmingsplannen uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:

Ingevolge artikel 2.1.4 voorzien bestemmingsplannen uitsluitend in andere dan stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag door bouwen en verharden leggen op de groene omgeving wanneer aannemelijk is gemaakt:

Ingevolge artikel 2.1.5, eerste lid, wordt in de toelichting op bestemmingsplannen onderbouwd dat de nieuwe ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit conform de geldende gebiedskenmerken.

Ingevolge artikel 2.1.6, eerste lid, kunnen bestemmingsplannen voor de groene omgeving - met in achtneming van het bepaalde in artikel 2.1.3 en artikel 2.1.4 en het bepaalde in artikel 2.1.5 - voorzien in nieuwvestiging en grootschalige uitbreidingen van bestaande functies in de groene omgeving, uitsluitend indien hier sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen voor zijn en er is aangetoond dat het verlies aan ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.

Ingevolge het tweede lid kan in afwijking van het gestelde onder lid 1 en onverminderd artikel 2.1.5 de vestiging van nieuwe agrarische bouwpercelen worden toegestaan als:

Ingevolge artikel 2.9.3, eerste lid, gaan bestemmingsplannen voor gebieden die als landbouwontwikkelingsgebied zijn opgenomen in het reconstructieplan vergezeld van een toelichting dan wel onderbouwing, waaruit blijkt op basis van welke gegevens, waarderingen en afwegingen tot vaststelling is besloten, een en ander in overeenstemming met de vereisten van het reconstructieplan Salland-Twente.

9.3. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 8 mei 2013, in zaak nr. 201208118/1/R1 (www.raadvanstate.nl), reeds overwogen dat de nieuwvestiging van een melkrundveehouderij geen stedelijke ontwikkeling is in de zin van artikel 2.1.1, aanhef en onder j, van de Omgevingsverordening. Gelet hierop behoefde de raad bij het vaststellen van het plan geen toepassing te geven aan de SER-ladder als bedoeld in artikel 2.1.3 van de Omgevingsverordening. Het betoog faalt.

9.4. Niet in geschil is dat het plangebied ligt in de groene omgeving als bedoeld in de Omgevingsverordening en in het landbouwontwikkelingsgebied als bedoeld in het reconstructieplan Salland-Twente. Vast staat dat de melkveehouderij op de oude locatie geen uitbreidingsmogelijkheden meer had. Zoals onder 7.2 is overwogen, was een andere bestaande locatie niet voorhanden. Verder heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er op de voorliggende locatie nog voldoende ontwikkelingsruimte is, zoals artikel 2.6.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening vereist. De enkele omstandigheid dat de Ommerschans als één van de "Koloniën van Weldadigheid" voor de werelderfgoedlijst van UNESCO zou kunnen worden aangewezen, brengt op zich zelf geen beperkingen met zich. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid kunnen instemmen met het verzoek van de initiatiefnemer om de melkveehouderij te verplaatsen, en niet het loonwerkbedrijf. Verder is niet in geschil dat het voorziene agrarische bedrijf geen intensieve veehouderij is, maar een grondgebonden melkveehouderij. In het reconstructieplan, aan welke vereisten ingevolge artikel 2.9.3, eerste lid van de Omgevingsverordening moet zijn voldaan en dat ten tijde van belang nog gold, zijn geen aanknopingspunten te vinden die aanleiding geven voor het oordeel dat de verplaatsing van een melkveehouderij naar een landbouwontwikkelingsgebied niet zou zijn toegestaan. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan zich niet verdraagt met het principe van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in de Omgevingsverordening of anderszins in strijd is met de Omgevingsverordening. Het betoog faalt.

Gemeentelijk beleid

Nu niet voldaan wordt een de sturingsfilosofie uit het GOP, wordt ook niet voldaan aan het "Ommer Motief", aldus [appellant sub 1]. Ook is het plan volgens [appellant sub 1] in strijd is met het beleid ten aanzien van de zogenoemde jonge ontginningsgebieden zoals neergelegd in het Landschapsontwikkelingsplan (hierna: LOP).

Voorts betoogt [appellant sub 1] dat het plan de verhouding tussen nevenactiviteiten en hoofdactiviteit onvoldoende waarborgt. Bovendien is volgens het GOP slechts één nevenactiviteit toegestaan. Verder heeft een dergelijke gebruiksuitbreiding gevolgen voor het verkeer en is ten onrechte in het verkeerplan geen rekening gehouden met deze omstandigheid.

10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 1] in zijn zienswijze niet is opgekomen tegen de nevenactiviteiten waarin het plan voorziet. Dit betekent volgens de raad dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Verder stelt de raad dat de toename aan verkeersbewegingen in verband met de nevenactiviteiten beperkt zal blijven en niet tot problemen zullen leiden. Ook heeft de initiatiefnemer zijn verantwoordelijkheid om draagvlak te creëren bij omwonenden volgens de raad goed aangepakt. De enkele omstandigheid dat er weerstand is, maakt nog niet dat er geen draagvlak is, aldus de raad.

10.2. Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.

[appellant sub 1] is in zijn zienswijze opgekomen tegen het plan als zodanig. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht. Dit betekent dat er geen aanleiding bestaat het beroep van [appellant sub 1], voor zover hij betoogt dat het plan de verhouding tussen nevenactiviteiten en hoofdactiviteit onvoldoende waarborgt, niet-ontvankelijk te verklaren.

10.3. In paragraaf 6.5 van het GOP staat dat het gemeentebestuur ruime nevenactiviteiten naast landbouw wil stimuleren en mogelijk wil maken. Anders dan [appellant sub 1] kan de Afdeling hieruit niet afleiden dat nevenactiviteiten in aantal worden beperkt. Er geldt dat nevenactiviteiten ondergeschikt dienen te zijn en dat er een directe binding is met de agrarische sector, aldus het GOP. In artikel 3, lid 3.1, van de planregels is bepaald dat de voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor een grondgebonden agrarisch bedrijf in de vorm van een melkveehouderij alsmede voor een aantal andere activiteiten, waaronder recreatief medegebruik en verkoop aan huis van streekeigen agrarische producten tot een maximale oppervlakte van de bebouwing van 200 m2. Met de woorden "alsmede" en "medegebruik" en de beperking van het betrokken gebruik tot een maximale oppervlakte van de bebouwing is naar het oordeel van de Afdeling in het plan voldoende geregeld dat de activiteiten ondergeschikt blijven aan het agrarische bedrijf. Voor zover [appellant sub 1] vreest dat bedoelde nevenactiviteiten feitelijk zullen uitgroeien tot een hoofdactiviteit, is dat een handhavingskwestie. Verder heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met bedoelde nevenactiviteiten gepaard gaande verkeersbewegingen niet in onevenredige mate zullen toenemen. Het betoog faalt.

10.4. In het "Ommer Motief" is de kernambitie van de gemeente Ommen neergelegd, die concreet is uitgewerkt in het GOP. In paragraaf 2.5 van het GOP staat dat het gemeentebestuur van Ommen de ambitie heeft om binnen kaders ontwikkelruimte en flexibiliteit te bieden aan onder andere burgers en ondernemers. Met het oog daarop is een aantal zogenaamde basale spelregels gegeven, waaraan burgers zich moeten houden. Deze spelregels zijn zodanig geformuleerd, dat deze de raad vrijheid geven om te beoordelen of daaraan is voldaan. Volgens de raad is aan deze spelregels voldaan. Hij heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat met de gevolgde specifieke aanpak omwonenden meer dan gebruikelijk zijn geïnformeerd en dat uit de ingestelde beroepen niet kan worden afgeleid dat er geen draagvlak is voor de mogelijk gemaakte ontwikkeling. Verder is volgens de raad sprake van een agrarisch bedrijf dat gericht is op het duurzaam produceren van melk, nu er duurzame energie wordt toegepast door warmte terugwinning uit de bodem en er terughoudend wordt omgegaan met het gebruik van grondstoffen door zoveel mogelijk natuurlijke materialen toe te passen. Verder wordt er weidegang toegepast en is er in het bijzonder ook aandacht voor dierenwelzijn. Voorts wordt volgens de raad door veel aandacht te besteden aan het landschap en cultuurhistorie in de vorm van een goede landschappelijke inpassing de omgevingskwaliteit versterkt en worden eventuele negatieve effecten gecompenseerd. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het standpunt dat de raad niet heeft kunnen oordelen dat geen sprake is van strijd met deze spelregels.

Daarbij is ook relevant dat uit het GOP volgt dat de landbouw een belangrijke sector is voor de gemeente Ommen. Om die reden wordt vooral in het ontginningslandschap ontwikkelruimte geboden en mogen bedrijven aldaar uitbreiden. De focus ligt daarbij op het bieden van ontwikkelruimte binnen kaders aan bestaande bedrijven, en niet op het mogelijk maken van nieuwvestiging. Een uitzondering op het laatstgenoemde kan echter worden gemaakt voor een bestaand bedrijf dat verplaatst wordt binnen de gemeente, aldus het GOP. Verder heeft [appellant sub 1] niet nader onderbouwd waarom met dit plan de landschappelijke karakteristieken van het jonge ontginningslandschap als bedoeld in het LOP worden aangetast. De raad heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat voorliggende ontwikkeling in zoverre niet in strijd is met het GOP, het "Ommer Motief" en het LOP. Het betoog faalt.

Natura 2000-gebied

11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat externe saldering heeft plaatsgevonden en dat de commissie m.e.r. hierover een positief advies heeft afgegeven. Verder zijn met de initiatiefnemer afspraken gemaakt over de verplaatsing en de intrekking van zijn milieuvergunning. Ook is voor een ander perceel in de omgeving, de [locatie B], de melding als bedoeld in het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend waarin het aantal dieren is verminderd ten behoeve van de melkveehouderij die dit plan beoogd mogelijk te maken.

11.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

11.3. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijke voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.

Beperkingen

13.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de voorwaarden alleen voor dit plangebied gelden en dat andere percelen derhalve in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.

13.2. Vast staat dat het perceel van [appellant sub 1], dat aan de [locatie C] ligt en waar hij een agrarisch bedrijf exploiteert, niet in het plangebied ligt. Dit betekent dat de door [appellant sub 1] bedoelde beperkingen niet voor zijn perceel van toepassing zijn. In hoeverre deze beperkingen bij een toekomstig bestemmingsplan gaan gelden, kan in deze procedure niet aan de orde komen. De raad zal bij een dergelijk bestemmingsplan een nieuwe afweging moeten maken van alle daarbij betrokken belangen. Bovendien kan [appellant sub 1] tegen een dergelijk bestemmingsplan opkomen. Het betoog faalt.

Woon- en leefklimaat

14.1. De raad stelt dat er wat betreft geluid geen belemmeringen zijn.

14.2. In het plan-MER is het aspect geluid bezien, waarbij de mogelijke geluidsbelasting op geluidgevoelige objecten in beeld is gebracht. Hiervoor is gebruik gemaakt van de richtafstanden zoals opgenomen in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, editie 2009 (hierna: VNG-brochure), die bedoeld zijn als richtlijnen voor de tussen woningen of andere hindergevoelige functies en bedrijven in acht te nemen afstand. De VNG-brochure bevat geen richtlijnen voor de in acht te nemen afstanden tussen bedrijven onderling. Het perceel van [appellant sub 1] ligt aan de andere zijde van de weg en heeft een agrarische bestemming. De geluidproductie van de in het plan voorziene ontwikkeling zal voornamelijk bestaan uit vervoersbewegingen hetgeen niet tot overlast zal leiden, aldus het plan-MER. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de beoogde ontwikkeling voor onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat in de zin van geluidoverlast zal leiden. Voor een nader akoestisch onderzoek heeft de raad geen aanleiding hoeven zien. Het betoog faalt.

Financiële uitvoerbaarheid

15.1. De Afdeling overweegt dat in deze procedure niet de financiële positie van een concrete initiatiefnemer ter beoordeling staat, maar de financiële uitvoerbaarheid van het plan als zodanig. Met de enkele stelling dat de locatie slechts een oppervlakte heeft van 19 ha heeft [appellant sub 1] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de raad daarin aanleiding had moeten zien het plan op voorhand niet binnen de planperiode van in beginsel tien jaar uitvoerbaar te achten. Het betoog faalt.

Conclusie en proceskosten

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart de beroepen van [appellante sub 2] en [appellant sub 2B] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DUKA Agri B.V. en anderen, behalve voor zover door [appellant sub 1] ingesteld, niet-ontvankelijk;

II. verklaart het beroep van DUKA Agri, voor zover ingesteld door [appellant sub 1], en het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.

w.g. Hoekstra w.g. Lap

lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015

459-661.