Raad van State, 30-12-2015, ECLI:NL:RVS:2015:4047, 201503445/1/A2

201503445/1/A2.

Datum uitspraak: 30 december 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Lage Zwaluwe, gemeente Drimmelen,

2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Lage Zwaluwe, gemeente Drimmelen,

3. de stichting Woningstichting Goed Wonen (hierna: de stichting), gevestigd te Lage Zwaluwe, gemeente Drimmelen,

4. het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 maart 2015 in zaken nrs. 14/6069 en 14/6070 in het geding tussen:

[appellant sub 1] en [appellant sub 2]

en

college van burgemeester en wethouders van Drimmelen.

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 4 februari 2014 heeft het college afzonderlijke aanvragen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

Bij afzonderlijke besluiten van 26 augustus 2014 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 24 maart 2015 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 26 augustus 2014 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de stichting en het college elk hoger beroep ingesteld.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben elk een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.

De stichting en het college hebben elk een reactie ingediend.

[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2015, waar [appellante sub 1B], in persoon en bijgestaan door mr. C. Lubben, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], in persoon en bijgestaan door R. van Laarhoven, werkzaam bij Adviesbureau De Meierij te Baarle-Nassau, de stichting, vertegenwoordigd door ing. A.C.J. van Oers, werkzaam bij Van der Heijden Rentmeesters te Helvoirt, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.P.M. van Tiel, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekken burgemeester en wethouders met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak bij hun beslissing op de aanvraag.

2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de desbetreffende wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.

3. [appellant sub 1] is eigenaar van de halfvrijstaande dijkwoning met aangrenzende winkelruimte, tuin, erf en ondergrond aan de [locatie 1] te Lage Zwaluwe. [appellant sub 2] is eigenaar van de halfvrijstaande dijkwoning met bergruimte, tuin, erf en ondergrond aan de [locatie 2] te Lage Zwaluwe. Op 10 april 2013 hebben zij ieder het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van een besluit van het college van 5 november 2009. Bij dat besluit heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan verleend ten behoeve van het realiseren van een gebouw met veertien appartementen en een steunpunt voor de stichting De Lisdodde (hierna: het appartementengebouw) op een tegenover de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gelegen terrein (hierna: het terrein). Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft de planologische verandering geleid tot aantasting van hun privacy en uitzicht en van de situeringswaarde van hun woningen, tot vermindering van de zon- en daglichttoetreding en tot toename van overlast, en is de waarde van hun woningen daardoor afgenomen.

De stichting, initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening te nemen.

4. Het college heeft voor de op de aanvragen te nemen besluiten advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ). In afzonderlijke adviezen heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten gevolge van de planologische verandering in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het besluit van 5 november 2009 op 10 november 2009 voor tegemoetkoming vatbare planschade, in de vorm van een vermindering van de waarde van de woningen van [appellant sub 1] (van € 205.000,00 naar € 196.000,00) en [appellant sub 2] (van € 185.000,00 naar € 176.000,00), is voortgevloeid. Volgens de SAOZ dient de planschade evenwel op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro voor rekening van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] te worden gelaten. Daartoe is in de adviezen vermeld dat het terrein in de Structuurschets voor de kernen Hooge en Lage Zwaluwe uit februari 1992 (hierna: de structuurschets) op de bij het voorkeursscenario A behorende kaart de aanduiding ‘te versterken voorzieningencentrum’ heeft, dat op bladzijde 31 van de structuurschets bij de beschrijving van de bestaande voorzieningen onder andere horecavoorzieningen, detailhandelsvoorzieningen en commerciële en maatschappelijke voorzieningen zijn vermeld en dat het appartementengebouw ten behoeve van personen met een functiebeperking en een steunpunt voor de stichting De Lisdodde onder maatschappelijke voorzieningen valt, zodat de planologische verandering vanaf de openbare bekendmaking van de structuurschets op 12 november 1992 voorzienbaar was en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten tijde van de aankoop van de woningen rekening dienden te houden met de kans dat de planologische situatie voor omwonenden van het terrein in ongunstige zin zou veranderen.

Het college heeft de adviezen van de SAOZ aan de besluiten van 4 februari 2014 ten grondslag gelegd en die besluiten in bezwaar, onder verwijzing naar nadere adviezen van de SAOZ van 6 juni 2014, gehandhaafd. In deze nadere adviezen is uiteengezet dat in het geval het appartementengebouw niet slechts ten behoeve van personen met een functiebeperking, maar ook voor reguliere bewoning zou worden gebruikt, op grond van de aanwezigheid van het steunpunt voor de stichting De Lisdodde nog steeds staande kan worden gehouden dat het appartementengebouw een maatschappelijke voorziening in de zin van de structuurschets is. Verder is daarin, onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 april 2014 in zaak nr. 201305602/1/A2), uiteengezet dat een redelijk denkend en handelend koper er niet van kan uitgaan dat de structuurschets een vaststaande uitwerking van de toekomstige invulling van een gebied van de gemeente omvat, omdat de structuurschets slechts de gemeentelijke visie behelst op een gewenste ruimtelijke ontwikkeling van een bepaald gebied in de gemeente op een bepaald tijdstip, zodat de uiteindelijke invulling van dit gebied wijzigingen ten opzichte van de structuurschets kan bevatten.

Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1]

5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het besluit van 5 november 2009, gelezen in samenhang met de bij de aanvraag om bouwvergunning behorende ruimtelijke onderbouwing, valt af te leiden dat het appartementengebouw slechts door mensen met een beperking mag worden bewoond, zodat valt uit te sluiten dat het appartementengebouw voor reguliere bewoning zal worden gebruikt. Daartoe voert hij aan dat uit de tekst van dat besluit niet blijkt dat het appartementengebouw niet voor reguliere bewoning mag worden gebruikt en dat de ruimtelijke onderbouwing, juridisch gezien, niet handhaafbaar is.

5.1. Dat, naar niet in geschil is, het appartementengebouw feitelijk voor mensen met een beperking is ingericht, laat onverlet dat, naar het college ter zitting van de Afdeling heeft medegedeeld aan de hand van de tekeningen die behoren bij het besluit van 5 november 2009, het gebouw geschikt is voor reguliere bewoning. Uit het besluit van 5 november 2009 blijkt dat bouwvergunning is gevraagd voor het oprichten van een woongebouw. In de overwegingen van het besluit is vermeld dat de aanvraag om bouwvergunning van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien en dat door middel van de ruimtelijke onderbouwing voldoende is aangetoond dat het bouwplan binnen de ruimtelijke structuur van de gemeente past. Daaruit valt echter, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet af te leiden dat de ruimtelijke onderbouwing onderdeel van de vrijstelling is en dat het appartementengebouw uitsluitend door mensen met een beperking mag worden bewoond. [appellant sub 1] heeft derhalve aannemelijk gemaakt dat het appartementengebouw ook voor reguliere bewoning mag worden gebruikt en dat de rechtbank heeft miskend dat het college de mogelijkheden van het nieuwe planologische regime heeft onderschat.

Het betoog slaagt.

Het hoger beroep van het college

6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ontwikkeling van het appartementengebouw niet op grond van de structuurschets voorzienbaar was. Daartoe voert het college aan dat niet in geschil is dat de ontwikkeling van een maatschappelijke voorziening in de zin van de structuurschets voorzienbaar was en dat de rechtbank heeft vastgesteld dat het appartementengebouw een maatschappelijke voorziening in de zin van de structuurschets is. Voorts voert het college aan dat, gelet op de in de nadere adviezen van de SAOZ bedoelde jurisprudentie van de Afdeling, de structuurschets geen vaststaande uitwerking van de toekomstige invulling van het terrein omvat, zodat een redelijk denkend en handelend koper er rekening mee had behoren te houden dat de uiteindelijke invulling van het terrein wijzigingen ten opzichte van de structuurschets zou kunnen bevatten.

6.1. Het eerste onderdeel van het betoog berust op de onjuiste veronderstelling dat het appartementengebouw niet voor reguliere bewoning mag worden gebruikt. Het faalt reeds hierom.

Overigens heeft de rechtbank niet overwogen dat het appartementengebouw een maatschappelijke voorziening in de zin van de structuurschets is, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat, zoals het college blijkbaar meent, de aangevallen uitspraak innerlijk tegenstrijdig is.

6.2. Het tweede onderdeel van het betoog faalt evenzeer. De door de SAOZ bedoelde jurisprudentie van de Afdeling doet niet af aan het voor toepassing van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro gestelde vereiste van een ter openbare kennis gebracht beleidsdocument, waaruit blijkt van een concreet voornemen van een daartoe bevoegd orgaan om de planologische situatie in het betrokken gebied te veranderen. Uit deze jurisprudentie volgt dat een redelijk denkend en handelend koper zal uitgaan van de mogelijkheid dat uiteindelijk voor de voor hem meest ongunstige invulling van het betrokken gebied wordt gekozen. In het geval van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betekent dit dat zij, gezien de aanduiding die het terrein in de structuurschets heeft, rekening dienden te houden met alle in de structuurschets vermelde voorzieningen, maar niet, zoals het college blijkbaar meent, met woningbouw.

Het hoger beroep van de stichting

7. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ontwikkeling van het appartementengebouw niet op grond van de structuurschets voorzienbaar was. Daartoe voert de stichting aan dat de rechtbank heeft vastgesteld dat het appartementengebouw een maatschappelijke voorziening in de zin van de structuurschets is. Voorts voert de stichting aan dat uit bladzijden 31 en 32 van de structuurschets valt af te leiden dat onder de beoogde versterking van voorzieningen, gezien de binnen het dorpslint reeds aanwezige gemengde bebouwing, ook woningbouwontwikkeling kan worden verstaan. Verder voert de stichting aan dat het appartementengebouw ook wat betreft ruimtelijke uitstraling, aard en omvang aansluit bij de bebouwing in de omgeving.

7.1. Uit hetgeen hiervoor onder 7.1, naar aanleiding van het hoger beroep van het college, is overwogen, volgt dat het eerste onderdeel van het betoog faalt.

7.2. In de door de stichting bedoelde bladzijden van de structuurschets is de bestaande situatie en problematiek in Lage Zwaluwe weergegeven. Volgens de door de stichting geciteerde passages ligt aan de Nieuwlandsedijk een aantal commerciële en maatschappelijke voorzieningen, met enige concentratie nabij de Nieuwstraat in de vorm van een supermarkt met enkele andere winkels, een cafetaria en een kerk en is binnen het bebouwingslint van oudsher sprake van een gemengde ontwikkeling van wonen, agrarische en niet-agrarische bedrijvigheid en commerciële en maatschappelijke voorzieningen.

Niet in geschil is dat het in de buurt van de Nieuwstraat gelegen terrein in de structuurschets de aanduiding ‘te versterken voorzieningencentrum’ heeft en dat met die voorzieningen onder meer maatschappelijke voorzieningen zijn bedoeld. Op grond van deze aanduiding kan niet staande worden gehouden dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tevens rekening dienden te houden met woningbouwontwikkeling. Gezien de in de structuurschets vermelde voorbeelden van de bestaande commerciële en maatschappelijke voorzieningen en het daarin gemaakte onderscheid tussen ontwikkeling van wonen, bedrijvigheid en commerciële en maatschappelijke voorzieningen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het realiseren van het appartementengebouw - daargelaten dat niet is uitgesloten dat het ook geschikt is voor reguliere bewoning en daarvoor mag worden gebruikt - niet onder woningbouwontwikkeling, maar onder maatschappelijke voorzieningen valt.

Het tweede onderdeel van het betoog faalt.

7.3. Voor zover de stichting bedoelt dat het appartementengebouw in de ruimtelijke structuur van de omgeving past, betekent dat niet dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2], ten tijde van de aankoop van de woningen, het risico hebben aanvaard dat de planologische situatie ter plaatse van het terrein in een voor hen ongunstige zin zou veranderen. In dit verband is van belang dat, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 29 februari 2012 in zaak nr. 201204750/1/A2 heeft overwogen, voor voorzienbaarheid van planschade meer is vereist dan dat de planologische ontwikkeling niet onwaarschijnlijk was en belemmerende omstandigheden daarvoor ontbraken.

Het derde onderdeel van het betoog faalt eveneens.

Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]

8. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de stichting of dat van het college gegrond is. Omdat zowel het hoger beroep van de stichting als dat van het college, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en komt het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] te vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan derhalve niet worden toegekomen.

Slotsom

9. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van de stichting is eveneens ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Dat betekent dat het college, thans met inachtneming van de overwegingen van de uitspraak van de Afdeling, opnieuw op de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 26 augustus 2014 gemaakte bezwaren dient te beslissen. Daartoe dient het college, gelet op het volgende, een nader advies van een onafhankelijke deskundige in te winnen.

10. Het college dient, door het maken van een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime, inzichtelijk te maken in hoeverre [appellant sub 1] en [appellant sub 2] als gevolg van het besluit van 5 november 2009 in een nadeliger planologische positie zijn komen te verkeren en schade hebben geleden. Uitgangspunt in die vergelijking is dat het appartementengebouw tevens voor reguliere bewoning mag worden gebruikt.

Dat het realiseren van het appartementengebouw voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten tijde van de aankoop van de woningen niet voorzienbaar was, betekent niet dat de door hen geleden schade, bestaande uit een vermindering van de waarde van hun woningen, niet geheel of gedeeltelijk op grond van artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wro voor hun rekening mag worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015 in zaak nr. 201406521/1/A2.

Van een redelijk denkend en handelend koper mag worden verwacht dat hij de structuurschets betrekt bij het overeenkomen van de koopprijs van de woning. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat niet hebben gedaan, doet dat niet af aan de ten tijde van de aankoop bestaande kans dat de planologische situatie op het terrein vroeg of laat zou veranderen, zodat de schade, bestaande uit een vermindering van de waarde van de woningen, geheel of gedeeltelijk voorzienbaar was en voor hun rekening mag worden gelaten. De door het college te raadplegen deskundige dient derhalve een vergelijking te maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het besluit van 5 november 2009 en de ruimtelijke gevolgen van de voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] meest ongunstige uitwerking van de in de structuurschets bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden voor horeca, detailhandel en commerciële en maatschappelijke voorzieningen op het terrein.

Indien de ruimtelijke gevolgen van dat besluit voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] nadeliger zijn dan de ruimtelijke gevolgen van de voor hen meest ongunstige uitwerking van die ontwikkelingen, zodat een deel van de geleden schade niet voorzienbaar was, kan vervolgens worden onderzocht of en zo ja, in hoeverre dat deel van de geleden schade binnen het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2 van de Wro, valt.

11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] gegrond;

II. verklaart het hoger beroep van de stichting Woningstichting Goed Wonen ongegrond;

III. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen ongegrond;

IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 maart 2015 in zaken nrs. 14/6069 en 14/6070;

V. bepaalt dat tegen de door het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen te nemen nieuwe besluiten slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.495,84 (zegge: veertienhonderdvijfennegentig euro en vierentachtig cent), waarvan € 1.470,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.

w.g. Van Altena w.g. Hazen

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015

452.