Raad van State, 19-10-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2742, 201601354/1/R1

201601354/1/R1.

Datum uitspraak: 19 oktober 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellante A] en [appellante B] (hierna: [appellanten]), beide gevestigd te Raalte,

en

de raad van de gemeente Raalte,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 november 2015, kenmerk 2015-3759, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, partiële herziening nr. 11, Aanpassing N348 - tunnel Oude Twentseweg" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De raad en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.

Het college van gedeputeerde staten van Overijssel heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 augustus 2016, waar [appellanten], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door C.R.M. van Wijk en G.J. Koerhuis, en de raad, vertegenwoordigd door R. Ekkelenkamp, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte, zijn verschenen. Verder is ter zitting het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. S. Pieters en T. Stenfert Kroese, beiden werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. S.P.M. Schaap, advocaat te Raalte, en drs. S. Wentink, als partij gehoord.

Overwegingen

Het plan en de aanleiding

1. Het plan maakt het mogelijk om onder de provinciale weg N348 ter hoogte van de Oude Twentseweg te Raalte in plaats van de aanwezige gelijkvloerse kruising een tunnel aan te leggen. Het plan voorziet hiertoe ter plaatse van de gronden waar de realisering van de tunnel is beoogd in de bestemmingen "Verkeer" en "Waarde - Landschap 1". Het plan maakt het mogelijk dat verschillende varianten van een tunnel kunnen worden gerealiseerd. Het definitieve ontwerp van de tunnel zal in het kader van een aanbesteding worden gekozen. Voor de uiteindelijk gekozen variant zullen de benodigde vergunningen worden aangevraagd. Om die reden is in het plan voor de omvang van de gronden waaraan de bestemming "Verkeer" is toegekend rekening gehouden met de variant van een tunnel die het grootste ruimtebeslag nodig heeft. Het plan vindt zijn aanleiding in de herinrichting door de provincie Overijssel van het gehele wegvak van de provinciale weg N348 tussen de gemeenten Raalte en Ommen, waarbij voor vijf weggedeelten waarvoor een reconstructie nodig is de voor die gronden vigerende bestemmingsplannen dienden te worden aangepast, omdat de bestemmingen van die gronden niet in de realisatie van de benodigde aanpassingen voorzagen. De vorige bestemmingsplannen "Buitengebied Raalte", door de raad vastgesteld op 8 juni 2012, en "Buitengebied Raalte, correctieve herziening", door de raad vastgesteld op 30 mei 2013, voorzagen ter plaatse van de gronden waar de realisering van de tunnel is beoogd in de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden".

[appellanten] exploiteren beide in de nabijheid van het plangebied een agrarisch bedrijf en een deel van de in het plan voorziene tunnel is geprojecteerd op een gedeelte van hun gronden. [appellante A] exploiteert ten zuiden van het plangebied een melkrundveehouderij en wenst de gronden voor het beweiden te kunnen blijven gebruiken en [appellante B] exploiteert ten westen van het plangebied een pluimveehouderij, waarbij de dieren in stallen worden gehouden. [appellante B] wenst de mogelijkheid te behouden om in de toekomst op zijn gronden voor het pluimvee te voorzien in een uitloop.

Het beroep

2. [appellanten] kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij betogen hiertoe dat de wijziging van de bestaande situatie van een gelijkvloerse kruising naar de aanleg van een tunnel onvolledig en onjuist in de beschrijving van het plan en de toetsing van de effecten van het plan is uitgewerkt. Daarbij zijn de mogelijkheden om het ruimtebeslag van de tunnel te verkleinen onvoldoende onderzocht. Een verkleining van het ruimtebeslag zou een groter verlies van hun landbouwgronden voorkomen en tegemoet komen aan het zoveel mogelijk behouden van de landschappelijke kwaliteit en de bescherming van de ondergrond. De realisatie van het plan gaat gepaard met ingrepen in het landschap, waardoor de landschappelijke kwaliteit niet behouden blijft of versterkt wordt, en flinke grondroeringen, waarbij mogelijk archeologische resten verloren zullen gaan. Verder zijn de gevolgen van een verlies van waterberging voor het watersysteem niet inzichtelijk gemaakt. Ten slotte is door de raad onvoldoende aangetoond dat het plan economisch uitvoerbaar is en binnen de planperiode gerealiseerd kan worden.

Het standpunt van de raad

3. De raad betoogt dat uitvoerig onderzoek is verricht naar de locatie van de tunnel en dat door de ligging van de tunnel onder het maaiveld en de uitvoering hiervan met groene taluds de inpassing in de landschappelijke structuur aanvaardbaar is. Door een verdere verdichting van de bestaande bomenrij langs de Oude Twentseweg zal de omliggende landschappelijke structuur worden versterkt. Verder blijkt volgens de raad uit de verrichte archeologische onderzoeken dat ter plaatse van de gronden van het plangebied de archeologische verwachting laag is en dat er geen bezwaar bestaat tegen de voorgenomen ontwikkeling. Bij de beoordeling van het ruimtebeslag van de voorziene tunnel heeft de raad het ruimtebeslag zo beperkt mogelijk gehouden en daarbij doorslaggevend gewicht toegekend aan de aspecten verkeersveiligheid, kosten en ruimtelijke inpassing. De verdere optimalisatie en het kiezen van de uiteindelijke constructievorm vinden plaats bij de uitvoering van de tunnel. Wat de gevolgen van het plan voor het watersysteem betreft heeft er volgens de raad een toetsing plaatsgevonden, waarbij het waterbeheerplan van het Waterschap Groot Salland als uitgangspunt is gehanteerd. Hieruit blijkt dat de voorziene tunnel geen invloed heeft op de waterhuishouding en het watersysteem in de beheerfase van de nieuwe situatie. De raad acht de economische uitvoerbaarheid van het plan voldoende verzekerd. Hij betoogt hiertoe dat het plangebied door de provincie Overijssel wordt ontwikkeld en dat de exploitatie geheel in handen van en voor risico van de provincie is. Ook de kosten van de realisering van de tunnel en de mogelijke kosten voor de tegemoetkoming in planschade komen voor rekening van de provincie. Over de financiering en de dekking van het project hebben provinciale staten reeds een besluit genomen.

Het toetsingskader en de planregels

4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

5. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden bestemd voor:

a. wegen met ten hoogste 2 x 1 doorgaande rijstrook, alsmede opstelstroken, busstroken en voet- en fietspaden;

b. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals geluidswerende voorzieningen, verkeers- en informatieborden, parkeervoorzieningen, kunstobjecten, tunnelbakken, tunnels, taluds, viaducten, bruggen, duikers, faunapassages, nutsvoorzieningen, reclame-uitingen, groen en water.

Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Waarde - Landschap 1" aangewezen gronden, behalve voor de andere aldaar voorkomende bestemming(en), bestemd voor behoud, versterking en ontwikkeling van waarden die samenhangen met de essen, te weten:

a. openheid;

b. reliëf.

Ingevolge lid 4.2.1, voor zover hier van belang, is het verboden op of in de gronden met de bestemming "Waarde - Landschap 1" zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van het bevoegd gezag de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

c. egaliseren, ophogen, afgraven, grondwerkzaamheden dieper dan 50 cm (zoals diepploegen) en ontginnen;

d. graven en dempen van sloten, afdammen, herprofileren van sloten of ander oppervlaktewater, aanleggen van drainage, uitgezonderd het vervangen van bestaande drainage;

e. het aanbrengen van opgaande beplanting uitgezonderd erfbeplanting;

f. het verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting;

g. de aanleg van verhardingen > 50 m² (zoals verharde wandel- of fietspaden en kavelpaden).

Ingevolge lid 4.2.2 is het verbod van lid 4.2.1 niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:

h. plaatsvinden binnen een bouwvlak;

i. reeds vergunningplichtig zijn ingevolge de andere voor deze gronden geldende bestemming(en);

j. normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming betreffen;

k. reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan.

Ingevolge lid 4.2.3 zijn de werken of werkzaamheden, zoals in lid 4.2.1 bedoeld, slechts toelaatbaar, indien daardoor de waarden, zoals in lid 4.1 bedoeld, niet onevenredig worden aangetast.

Alternatieven en verlies van landbouwgronden

6. [appellanten] betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in het plan is gekozen voor de uitvoering van een tunnel waarbij de toeritten zijn voorzien van groene taluds, die een groter ruimtebeslag met zich brengt dan een uitvoering met een betonnen kering. Door een beperking van het ruimtebeslag zal de tunnel verder naar het noorden kunnen worden gerealiseerd, waardoor het plangebied kan worden verkleind, de aantasting van het landschap en de ondergrond minder groot zullen zijn en een groter verlies van hun landbouwgronden wordt voorkomen.

6.1. Wat de locatie en de uitvoering van de voorziene tunnel betreft is in het kader van de voorbereiding van het plan uitvoerig onderzoek verricht, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het Hoofdrapport "Plan in Hoofdlijnen Herinrichting N348 Raalte - Ommen" en het Achtergrondrapport "Plan in Hoofdlijnen Herinrichting N348 Raalte - Ommen", beide van oktober 2013. Hierbij zijn verschillende mogelijkheden onderzocht op de aspecten verkeersveiligheid, bereikbaarheid, geluid, luchtkwaliteit, ecologie, landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten, bodem, ruimtegebruik en kosten. Wat het ruimtebeslag van de in het plan voorgenomen uitvoering van de tunnel betreft is in het Achtergrondrapport geconcludeerd dat de tunnel even ten zuiden van de Oude Twentseweg wordt aangelegd en dat dit niet leidt tot aantasting van de agrarische bedrijfswoningen nabij de kruising met de Oude Twentseweg. Wel is opgemerkt dat de tunnel ten koste gaat van landbouwgrond, hetgeen als negatief aspect wordt beoordeeld. In het Hoofdrapport wordt in vervolg op de bevindingen in het Achtergrondrapport geconcludeerd dat er geen alternatieven zijn die beter zullen scoren op de gehanteerde criteria doelstelling, ambities/gevolgen, kosten en belangen. Voor de voorziene tunnel geldt dat er geen alternatieven naar voren gekomen zijn die kansrijk zijn, zoals een andere locatie voor de tunnel. Verder is in het Hoofdrapport vermeld dat naar aanleiding van ingebrachte zienswijzen het ontwerp voor de tunnel is aangepast, waarbij de toeritten van de tunnel worden verkort door de hellingen steiler te maken. Door deze aanpassing wordt de overlast voor omwonenden vanwege het geminimaliseerde ruimtebeslag en de aangepaste aansluiting op het onderliggende wegennet beperkt. Bij het maken van het definitief ontwerp wordt bekeken of het ruimtebeslag nog verder beperkt kan worden door de taluds steiler te maken, aldus het Hoofdrapport.

6.2. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad betoogt dat hij bij de uiteindelijke keuze voor de locatie en de uitvoering van de tunnel, waarbij de toeritten zijn voorzien van groene taluds, het financiële aspect, de afstand tot de woningen aan de Oude Twentseweg, de verkeersveiligheid en de beperking van de landschappelijke aantasting doorslaggevend heeft geacht ten opzichte van een keuze voor een uitvoering van de toeritten met een betonnen kering. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat de voorziene tunnel past bij de verwachte verkeersbelasting, dat de toeritten van de tunnel worden verkort door de hellingen steiler te maken, dat een tunnel de grootste afname van sluipverkeer oplevert en dat de aansluiting op het onderliggende wegennet zo is vormgegeven dat de snelheden uit een oogpunt van verkeersveiligheid laag zullen zijn. Verder zal volgens de raad een uitvoering van de toeritten met groene taluds vanuit de beleving van de automobilist als vriendelijker worden ervaren dan een uitvoering met een betonnen kering, waardoor de verkeersveiligheid zal worden vergroot. Ook zorgt de uitvoering van de toeritten met groene taluds volgens de raad voor een betere inpassing in het landschap dan een uitvoering met een betonnen kering. Wat het verschil in kosten betreft heeft de raad gesteld dat een uitvoering met een betonnen kering naar schatting tussen de € 250.000,00 en € 500.000,00 duurder zal zijn dan de beoogde uitvoering. [appellanten] hebben de juistheid van deze inschatting niet gemotiveerd betwist.

Uit het voorgaande blijkt dat de raad bij de keuze voor de locatie van het plangebied en de daarin voorziene tunnel rekening heeft gehouden met de belangen van [appellanten] en daarbij het ruimtebeslag zo beperkt mogelijk heeft gehouden. Overigens heeft de raad gesteld dat de uitvoering van de tunnel met een folieconstructie en taluds geen harde voorwaarde is. De in het plan ter plaatse van de gronden voorziene bestemming "Verkeer" maakt volgens de raad meer uitvoeringen van de beoogde tunnel mogelijk. Verdere optimalisatie of een andere constructievorm is volgens de raad mogelijk en bij het maken van het definitieve ontwerp zal worden bezien of het ruimtebeslag nog verder beperkt kan worden door de taluds steiler te maken. De verdere optimalisatie zal als eis in het contract voor de aannemer worden meegegeven. De raad heeft in dit verband gesteld dat ook de door [appellanten] wenselijk geachte variant voor een groot deel binnen het voorliggende plan kan worden gerealiseerd. Bij het ruimtebeslag heeft de raad in redelijkheid rekening kunnen houden met de verschillende varianten van de uitvoering van de beoogde tunnel en met het oog daarop heeft de raad voor de omvang van de gronden waaraan de bestemming "Verkeer" is toegekend uit mogen gaan van de variant van de tunnel die onder de gegeven omstandigheden het grootste ruimtebeslag nodig heeft. Hierbij heeft de raad in redelijkheid meer belang kunnen toekennen aan de realisering van de in het plan voorziene tunnel en het daarvoor benodigde ruimtebeslag dan aan het belang van [appellanten] bij het behoud van een zo groot mogelijk deel van hun landbouwgronden. De Afdeling merkt in dit verband nog op dat de uiteindelijke uitvoering van de beoogde tunnel geen onderdeel van het plan is. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.

6.3. Wat betreft de vrees van [appellanten] voor de mogelijke gevolgen voor hun bedrijfsvoering als gevolg van de beperking van ontwikkelingsmogelijkheden door het verlies van een deel van hun landbouwgronden overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling neemt daarbij het in het plan opgenomen maximale ruimtebeslag tot uitgangspunt. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen grond voor de verwachting dat die invloed zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn. Daarbij is mede van belang dat de omvang van de gronden van [appellanten] die binnen het plangebied vallen relatief beperkt is ten opzichte van de totale omvang van de bij hun bedrijven aanwezige gronden. Voor [appellante A] bedraagt de beperking van de omvang van zijn landbouwgronden ongeveer 4.000 m2 ten opzichte van een totale omvang van 90.000 m2 en voor [appellante B] ongeveer 2.000 m2 ten opzichte van een totale omvang van 60.000 m2. Verder kunnen [appellanten] op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening bij de raad een aanvraag om tegemoetkoming in de planschade indienen en hun eventuele schade in de vorm van inkomensderving in die procedure aan de orde stellen.

De betogen falen.

Landschappelijke kwaliteit

7. In hun beroep wijzen [appellanten] er op dat in de plantoelichting wel de kwaliteitsambities zijn geformuleerd die de Omgevingsvisie Overijssel 2009 aan de aanwezige landschappen stelt, maar daarin wordt niet uitgewerkt op welke wijze in het plan op de kenmerkende structuren van het agrarische cultuurlandschap wordt voortgebouwd. Niet duidelijk is hoe de voorziene tunnel in het landschap wordt ingepast en hoe het huidige reliëf behouden blijft, dan wel zo min mogelijk wordt verstoord. [appellanten] hebben ter zitting nader toegelicht dat zij het plan wat de landschappelijke inpassing van het plangebied betreft in strijd achten met de op 1 juli 2009 door provinciale staten vastgestelde Omgevingsvisie Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsvisie), alsmede met de op 1 september 2009 in werking getreden Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsverordening).

7.1. Ingevolge artikel 2.1.5, eerste lid, van de Omgevingsverordening wordt in de toelichting op bestemmingsplannen onderbouwd dat de nieuwe ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, bijdragen aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit conform de geldende gebiedskenmerken.

Ingevolge het tweede lid wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze toepassing is gegeven aan de vier-lagen-benadering die in de Omgevingsvisie Overijssel is neergelegd en op welke wijze de Catalogus Gebiedskenmerken is gebruikt bij de ruimtelijke inpassing.

Ingevolge het derde lid wordt gemotiveerd dat de nieuwe ontwikkeling past binnen het ontwikkelingsperspectief die in de Omgevingsvisie Overijssel voor het gebied is neergelegd.

7.2. De raad en het college van gedeputeerde staten betogen dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan [appellanten] kan worden tegengeworpen nu de landschappelijke inpassing niet strekt tot de bescherming van hun belangen.

7.3. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

7.4. De door [appellanten] ingeroepen normen uit de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening strekken tot bescherming van het behoud en de versterking van de landschappelijke kwaliteit van het gebied waartoe het plangebied behoort. Het plangebied maakt deel uit van de directe leefomgeving van [appellanten]. Gelet hierop zijn de belangen van [appellanten] bij het behoud en de versterking van een goede kwaliteit van hun leefomgeving in dit geval zo verweven met de algemene belangen die de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening beogen te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening wat de landschappelijke inpassing van het plan betreft kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Deze beroepsgrond zal daarom inhoudelijk worden besproken.

7.5. In de Catalogus Gebiedskenmerken van juli 2009 van de provincie Overijssel staat dat de gebiedskenmerken de ruimtelijke kenmerken van een gebied of een gebiedstype zijn. De gebiedskenmerken zijn te onderscheiden in vier lagen: de natuurlijke laag (in en op de bodem), de laag van het agrarisch cultuurlandschap (grootschalig gebruik en inrichting van de bodem), de stedelijke laag (bebouwing en infrastructuur) en de lust- en leisure laag.

Per laag onderscheidt de Catalogus Gebiedskenmerken verschillende gebiedstypen en per gebiedstype worden kenmerken, ontwikkelingen, ambities en sturing beschreven. De gebiedskenmerken zijn sturend voor de vraag hoe een ontwikkeling invulling krijgt. De gebiedskenmerken zijn soms normstellend, maar meestal richtinggevend of inspirerend, aldus de Catalogus Gebiedskenmerken.

7.6. Volgens de kaart bij de Catalogus Gebiedskenmerken zijn de gronden van het plangebied wat de laag van het agrarisch cultuurlandschap betreft aangewezen als essenlandschap en oude hoevenlandschap. Op de pagina’s 77 en 79 van de Catalogus Gebiedskenmerken is ten aanzien van zowel het essenlandschap als het oude hoevenlandschap de normerende uitspraak gedaan dat de essen een beschermende bestemmingsregeling krijgen, gericht op instandhouding van de karakteristieke openheid, de huidige bodemkwaliteit en het huidige reliëf. Voor het essenlandschap geldt verder dat de kleinschalige landschapselementen op de flanken, zoals houtwallen, bosjes, zandpaden, karakteristieke erven en beeldbepalende open ruimte daartussen, een beschermende bestemmingsregeling krijgen, gericht op de instandhouding van dit kleinschalige patroon. Als provinciale ambitie voor het essenlandschap is onder meer aangegeven het behouden van de es als ruimtelijke eenheid en het versterken van de contrasten tussen de verschillende landschapsonderdelen. De flank van de es biedt eventueel ruimte voor ontwikkelingen, mits de karakteristieke structuur van erven, beplantingen, routes en open ruimtes wordt versterkt. Op pagina 79 van de Catalogus Gebiedskenmerken is ten aanzien van het oude hoevenlandschap als provinciale ambitie onder meer aangegeven het kleinschalige, afwisselende oude hoevenlandschap vanuit de verspreid liggende erven een ontwikkelingsimpuls te geven. Deze erven bieden veel ruimte voor landbouw, wonen, werken en recreatie, mits er wordt voortgebouwd aan kenmerkende structuren van het landschap, zoals de erf- en landschapsbeplantingen. Als richting is hierbij aangegeven dat als ontwikkelingen plaatsvinden, deze bijdragen aan behoud en accentuering van de dragende structuren (groenstructuur en routes) van het oude hoevenlandschap en aan de samenhang en de karakteristieke verschillen tussen de landschapselementen, zoals de mate van openheid en kleinschaligheid.

Wat de stedelijke laag betreft zijn op pagina 117 van de Catalogus Gebiedskenmerken ten aanzien van autowegen de normerende uitspraken gedaan dat bij nieuwe of aangepaste tracering van wegen de kwaliteiten van het landschap optimaal tot hun recht komen en dat nieuwe of vernieuwde autowegen een aantrekkelijke structuur van passages, groene kamers en lanen vormen. Op pagina 119 zijn ten aanzien van gebiedsontsluitingswegen de normerende uitspraken gedaan dat bij herprofilering van regionale en lokale wegen zorgvuldige ruimtelijke inpassing van het profiel in de omgeving een vereiste is en dat de weg zich voegt in het landschap en bijdraagt aan de accentuering van de kwaliteiten van het landschap. Als provinciale ambitie voor autowegen is onder meer aangegeven dat de autoweg in een ‘soepel’ tracé over en door het landschap loopt en dat in plaats van oplossingen met rotondes, zorgvuldige inpassing van ongelijkvloerse aansluitingen plaatsvindt.

7.7. In de plantoelichting staat welke gebiedskenmerken in de zogeheten vier-lagen-benadering voor onderscheidenlijk de natuurlijke laag, de laag van het agrarisch cultuurlandschap, de stedelijke laag en de lust- en leisurelaag in de Omgevingsvisie aan het plangebied zijn toegekend. In de plantoelichting is vermeld hoe rekening is gehouden met de kwaliteitsvoorwaarden en kwaliteitsopgaven die voor dit gebied gelden. Hierbij is verwezen naar de ruimtelijke visie in het Hoofdrapport "Plan in Hoofdlijnen Herinrichting N348 Raalte - Ommen" van oktober 2013 en het rapport "Ruimtelijke Visie N348" van 18 februari 2013, die vervolgens nader is uitgewerkt in het rapport "N348 Landschapsplan en Beeldkwaliteitsplan op Hoofdlijnen" van 3 april 2015, welke rapporten als bijlagen bij de plantoelichting zijn gevoegd. In het rapport "Plan in Hoofdlijnen Herinrichting N348 Raalte - Ommen" is ten aanzien van het respecteren en versterken van de kernkwaliteiten van de doorkruiste landschappen vermeld dat de N348 tussen Raalte en Ommen verschillende landschappen doorkruist en dat het de ontwerpopgave is de landschappelijke karakteristiek van de afzonderlijke landschappen te behouden en te versterken, waarmee de diversiteit en leesbaarheid van het Sallandse landschap worden vergroot. Door het versterken van de eigenheid van de verschillende landschapstypen langs de N348 zal de weggebruiker de verscheidenheid van het landschap nadrukkelijker ervaren. De weg en de bijbehorende bouwstenen, waartoe de in het plan voorziene ongelijkvloerse kruising met een tunnel wordt gerekend, doen geen afbreuk aan deze opgave en bieden door middel van al dan niet verplichte compensatieopgaven (bijvoorbeeld voortkomend uit de Boswet) kansen. Geconcludeerd wordt dat de beoordeling neutraal is, maar dat het ontwerp van de voorziene tunnel de potentie biedt om in deze opgave uiteindelijk positief te worden beoordeeld. In het rapport "N348 Landschapsplan en Beeldkwaliteitsplan op Hoofdlijnen" is de landschappelijke inpassing van de voorziene tunnel verder uitgewerkt. Hierin is vermeld dat met de herinrichting van de N348 ingezet wordt op het verbinden van de bestaande gebiedskwaliteiten, die dienen te worden beschermd en versterkt, en dat nieuwe kwaliteiten in samenhang met het bestaande landschap worden toegevoegd. Verder is vermeld dat de N348 even ten noorden van Raalte, waar het plangebied is gelegen, het essenlandschap en oude hoevenlandschap doorsnijdt. De kwaliteitsambities voor de beide landschappen uit de Catalogus Gebiedskenmerken zijn in het rapport vertaald naar concrete ontwerp-opgaven en ontwerpprincipes voor de N348 en de ligging in de omgeving. Op de plek waar de huidige gelijkvloerse kruising wordt opgeheven, wordt de landschapsstructuur langs de weg hersteld door de aan weerszijden van de N348 aanwezige bomen te verwijderen en daarmee de zichtbaarheid van het omliggende landschap te vergroten. Om de omliggende landschappelijke structuur te versterken, zal de bestaande bomenrij langs de Oude Twentseweg worden verdicht. Hierdoor komt de landschappelijke lijn, die haaks op de rijrichting van de N348 ligt, beter tot zijn recht en wordt deze beter zichtbaar. In verband met een in acht te nemen obstakelvrije zone van 6 m ten opzichte van de tunnel, zal in het plangebied een beperkt aantal bomen worden gekapt. Hierdoor wordt tevens de zichtbaarheid van het omliggende landschap vergroot. De raad heeft zich op grond hiervan op het standpunt gesteld dat door de voorziene tunnel geen kenmerkende landschappelijke elementen worden geraakt of verwijderd, dat de ruimtelijke uitstraling naar de omgeving beperkt zal zijn en dat door de verdichting van de bestaande bomenrij langs de Oude Twentseweg de omliggende landschappelijke structuur zal worden versterkt. Om zoveel mogelijk de openheid van het landschap te behouden zal de voorziene tunnel als insnijding in het landschap onder het maaiveld worden aangebracht en zullen de toeritten van de tunnel worden voorzien van groene taluds. De raad heeft ter zitting toegelicht dat door de ligging van de tunnel onder het maaiveld de landschappelijke kwaliteit van het in het landschap aanwezige reliëf niet op onaanvaardbare wijze zal worden aangetast. De Afdeling acht dit standpunt niet onaannemelijk. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het plan wat de uitvoering van de tunnel betreft verschillende varianten mogelijk maakt. De Afdeling acht in het plan voldoende gemotiveerd dat de nieuwe ontwikkeling past binnen het ontwikkelingsperspectief die in de Omgevingsvisie Overijssel voor het gebied is neergelegd.

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.1.5, eerste, tweede of derde lid, van de Omgevingsverordening. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 4, lid 4.1, van de planregels voor de gronden van het plangebied een regeling bevat die voorziet in behoud, versterking en ontwikkeling van waarden die samenhangen met de essen, te weten de openheid en het reliëf, en dat lid 4.2.1 en lid 4.2.3 voorzien in een regeling op grond waarvan het zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning verboden is werken of werkzaamheden te verrichten waardoor de waarden, zoals genoemd in lid 4.1, onevenredig worden aangetast.

Het betoog faalt.

Archeologische waarden

8. [appellanten] betogen dat als gevolg van de voor de aanleg van de tunnel benodigde grondroeringen tot 7 m diepte risico bestaat op aantasting van aanwezige archeologische resten. De in het kader van de vaststelling van het plan verrichte onderzoeken achten zij niet correct en onvolledig, waardoor de archeologische verwachtingswaarde van de gronden van het plangebied ten onrechte is bijgesteld van hoog naar laag. Gebieden met een hoge en middelhoge verwachtingswaarde, waarvan volgens [appellanten] hier sprake is, moeten zoveel mogelijk worden ontzien. Hiervoor verwijzen zij naar het door hen overgelegde rapport "Raalte, N348 aanleg tunnel Oude Twentseweg Second opinion archeologie" van 16 maart 2016, opgesteld door The Missing Link. In verband hiermee ontbreekt in het plan voor de gronden van het plangebied ten onrechte de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 2", die in het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Raalte" wel aan de gronden was toegekend.

8.1. De raad en het college van gedeputeerde staten betogen dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb aan [appellanten] moet worden tegengeworpen nu het behoud van archeologische waarden niet strekt tot de bescherming van hun belangen.

8.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

8.3. Ingevolge artikel 38a van de Monumentenwet 1988, voor zover hier van belang, houdt de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten.

Zoals de Afdeling eerder overwoog in haar uitspraak van 30 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU6341) strekt artikel 38a van de Monumentenwet 1988 met name tot het behoud van monumenten van archeologie. Het behoud van archeologische waarden is een algemeen belang. Voor [appellanten] gaat het echter om het belang dat zij gevrijwaard blijven van nadelige gevolgen van het plan voor hun woon- en leefklimaat en bedrijfsvoering. Wat hun bedrijfsvoering betreft wensen zij een zo beperkt mogelijk deel van hun agrarische gronden af te staan ten behoeve van de in het plan voorziene tunnel. Artikel 38a van de Monumentenwet 1988 strekt daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellanten]. De omstandigheid dat een deel van de gronden in het plangebied hun eigendom is, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat om die reden door [appellanten] toch een beroep op artikel 38a van de Monumentenwet kan worden gedaan, nu het belang waarvoor zij in deze procedure als eigenaar bescherming zoeken niet het algemeen belang van het behoud van archeologische waarden is maar, zoals zij ter zitting hebben aangegeven, uitsluitend het economisch gebruik van hun gronden betreft. Daargelaten of deze beroepsgrond zou slagen, laat de Afdeling deze dan ook buiten beschouwing, nu artikel 8:69a van de Awb er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit om die reden kan worden vernietigd.

Waterhuishouding

9. [appellanten] betogen dat de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding in de omgeving van het plangebied niet inzichtelijk zijn gemaakt. Door het gedeeltelijk dempen van watergangen en de toename van verhard oppervlak is sprake van verlies van waterberging zonder dat in compensatie is voorzien. Hierdoor is niet uitgesloten dat de gebruiksmogelijkheden van hun agrarische gronden zullen verslechteren. De in het kader van het plan uitgevoerde watertoets en de plantoelichting zijn op genoemde punten onvolledig onderbouwd.

9.1. In de plantoelichting is vermeld dat met betrekking tot de voorgenomen ontwikkeling overleg is gevoerd met het Waterschap Groot Salland, waarbij voor de waterhuishouding van het plangebied een aantal uitgangspunten en te treffen maatregelen is benoemd. De raad heeft deze uitgangspunten en maatregelen bij het plan betrokken en een watertoets verricht, die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. Wat de waterhuishouding van het plangebied betreft is in de plantoelichting een beschrijving gegeven van de bestaande situatie en van de situatie van de voorziene tunnel. Hierbij is in de bestaande situatie uitgegaan van de aanwezigheid van grasland, de bestaande maaiveldhoogte van ongeveer 7 m boven NAP, de parallel aan de N348 liggende greppels en watergangen om afstromend regenwater te bergen en te laten infiltreren, waarbij is vastgesteld dat de watergangen niet jaarrond watervoerend zijn. In de directe omgeving van het plangebied zijn geen hoofdwatergangen aanwezig. De bodem bestaat uit zwak ziltig, fijn zand tot een diepte van 4 m beneden maaiveld, de grondwaterstand bevindt zich tussen 1,5 en 3 m beneden maaiveld en er is geen grondwaterbeschermingsgebied aanwezig. In de situatie van de voorziene tunnel wordt door de aanleg van de ongelijkvloerse kruising de langs de N348 aanwezige waterstructuur onderbroken. Ter compensatie hiervan wordt aan weerszijden van de nieuw aan te leggen wegen een greppel aangelegd, die waar mogelijk op omliggende greppels worden aangesloten. Op basis van heersende grondwaterstanden tot 5,5 m boven NAP is het niet nodig om deze greppels een ontwaterende functie te geven. Een diepte van 0,5 m en een bodembreedte van 0,5 m is voor de greppels voldoende. In de voorziene situatie stroomt regenwater oppervlakkig af naar de bermen, waar het water in de bodem infiltreert. Deze greppels hebben de functie van aanvullende waterberging als gevolg van de aanleg van extra verharding. Uit de watertoets blijkt dat de toename van de verharding door het plan ongeveer 2.500 m² bedraagt. Voor de omvang van de vereiste waterberging geldt bij een toename van de verharding bij een onderdrempel van 1.500 m² de eis van het waterschap voor een waterberging van 20 mm. Met de aanleg van de greppels langs de wegen als waterberging wordt ruimschoots aan deze eis van 20 mm voldaan. Verder wordt in de plantoelichting vermeld dat regenwater in de tunnel dient te worden opgevangen in een bergingsvoorziening om vervolgens naar een infiltratievoorziening direct naast de tunnel te worden verpompt. Hiervoor kan de ruimte benut worden tussen de bestaande en de toekomstige Oude Twentseweg. De grootte van de infiltratievoorziening is afhankelijk van de rioleringseis van de wegbeheerder. Wat het grondwater binnen het plangebied betreft wordt vermeld dat de folieconstructie van de tunnel op het diepste punt 7 m beneden maaiveld wordt aangelegd. Hierdoor wordt plaatselijk de grondwaterstroming belemmerd. Gezien de relatief korte lengte van barrièrewerking van ongeveer 50 m en de goede doorlatendheid van de bodem is verandering van de grondwaterstand door de voorziene ontwikkeling niet aan de orde. Verder is van belang dat het plangebied niet ligt in een gebied met een overstromingsrisico. De raad stelt zich op het standpunt dat onder de genoemde omstandigheden de voorziene tunnel geen invloed op de waterhuishouding en het watersysteem heeft.

9.2. In zijn advies van 24 april 2015 heeft het waterschap te kennen gegeven geen aanleiding te zien tot het maken van opmerkingen over de in de plantoelichting opgenomen waterparagraaf. Artikel 3, lid 3.1, van de planregels voorziet ter plaatse van gronden in de bestemming "Verkeer" op grond waarvan bij de bestemming behorende voorzieningen, zoals duikers, groen en water, zijn toegestaan en waar de voor de waterhuishouding benodigde greppels, bergingsvoorziening en infiltratievoorziening kunnen worden gerealiseerd. De raad heeft ter zitting verklaard dat bij alle mogelijke varianten van uitvoering van de voorziene tunnel binnen het plangebied kan worden voorzien in de daarvoor eventueel benodigde waterafvoer en waterberging. Gegeven de instemming van het waterschap en nu [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de in de plantoelichting beschreven voorziene wijzen van waterafvoer en waterberging onvoldoende zijn en de gevolgen voor de grondwaterstand onaanvaardbaar zijn, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare negatieve gevolgen heeft voor de waterhuishouding in de omgeving van het plangebied. Niet is gebleken dat door de wijziging van de waterhuishouding door de voorziene tunnel de gebruiksmogelijkheden van hun agrarische gronden zullen verslechteren.

Het betoog faalt.

De economische uitvoerbaarheid

10. [appellanten] betogen dat door de raad onvoldoende is aangetoond dat het plan economisch uitvoerbaar is en binnen de planperiode gerealiseerd kan worden. Zij wijzen er op dat de raad op geen enkele wijze heeft aangetoond dat de provincie Overijssel de kosten van het plan kan dragen. Hierbij merken zij op dat het plan deel uitmaakt van een groter plan van de provincie met betrekking tot de herinrichting van het gehele wegvak van de provinciale weg N348, welke herinrichting is ingedeeld in drie fases van uitvoering. De uitvoering van de in het plan voorziene tunnel was aanvankelijk voorzien in fase 2, maar uit het besluit van provinciale staten van 19 februari 2014 blijkt dat als gevolg van een budgettekort van € 2,2 miljoen is besloten de uitvoering van de voorziene tunnel in principe door te schuiven naar fase 3, de tunnel als optie mee te nemen in de aanbesteding van fase 2 en bij een gunstige aanbesteding de tunnel alsnog in fase 2 te realiseren. Aangezien ten tijde van de vaststelling van het plan met betrekking tot de uitvoering nog geen bestek aanwezig was en er geen zicht bestond op de aanbesteding van de gehele fase 2, terwijl in de plantoelichting is vermeld dat fase 3 voor onbepaalde tijd is uitgesteld, is het volgens [appellanten] allerminst aannemelijk dat de in het plan voorziene tunnel daadwerkelijk gerealiseerd wordt.

10.1. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.

10.2. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan door de provincie Overijssel wordt ontwikkeld, waarbij de exploitatie geheel in handen en voor risico van de provincie is. Als initiatiefnemer voor het plan draagt de provincie ook alle kosten van het bouw- en gebruiksklaar maken en met betrekking tot de financiering en dekking van de in het plan voorziene tunnel hebben provinciale staten op 19 februari 2014 een besluit genomen. Onder deze omstandigheden acht de raad de uitvoering van het plan binnen de planperiode voldoende verzekerd.

10.3. Het college van gedeputeerde staten heeft in zijn nader stuk van 26 april 2016 verklaard dat de voorziene tunnel binnen de planperiode kan worden gerealiseerd. Het college merkt hierbij op dat, tenzij er voldoende middelen zijn om de uitvoering van de voorziene tunnel in fase 2 te realiseren, deze uitvoering is verschoven naar fase 3 van de realisering van de planontwikkeling voor de herinrichting van het gehele wegvak van de provinciale weg N348. Wijzigingen in de huidige plannen kunnen de kosten voor realisatie doen toenemen, hetgeen de realisering van het project in negatieve zin kan beïnvloeden, aldus het college. Omdat voor fase 3 nog geen financiële middelen zijn gereserveerd en het tekort voor de realisering van fase 2, met inbegrip van de in het plan voorziene tunnel, € 2,2 miljoen op een begroting van € 14,7 miljoen bedraagt, zal er volgens het college nader overleg tussen betrokken partijen plaatsvinden om afspraken te maken over de realisering van fase 3 en de mogelijkheden van extra financiële middelen.

10.4. Door de raad en het college van gedeputeerde staten is nader toegelicht dat de realisering van de in het plan voorziene tunnel wordt betrokken in de aanbesteding van fase 2 en dat bij gebleken aanbestedingsvoordeel de realisering van de beoogde tunnel toch in fase 2 zal kunnen plaatsvinden. De aanbesteding zal plaatsvinden nadat het thans voorliggende plan onherroepelijk wordt. De provincie Overijssel heeft samen met de gemeentebesturen van Raalte, Ommen en Dalfsen de intentie uitgesproken om te zoeken naar extra financiële middelen in het geval uit de aanbesteding van fase 2 mocht blijken dat er een beperkt financieel tekort is. Zowel de raad als het college van gedeputeerde staten acht de kans groot dat de realisering van de in het plan voorziene tunnel alsnog in fase 2 zal plaatsvinden. Ook in het geval de realisering naar fase 3 wordt verschoven, achten de raad en het college van gedeputeerde staten uitvoering binnen de planperiode voldoende verzekerd. Hierbij wijzen zij op de verkeersonveilige situatie van de thans aanwezige gelijkvloerse kruising, waardoor een verder uitstel van de realisering van de beoogde tunnel onverantwoord wordt geacht, en op de gezamenlijke inspanningsverplichting van de provincie Overijssel en de betrokken gemeentebesturen om voor de uiteindelijk benodigde financiering zorg te dragen.

Onder deze omstandigheden hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat de raad bij de vaststelling van het plan op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Daarvoor is het niet nodig dat er ten tijde van de vaststelling van het plan voor de raad al volstrekte zekerheid bestond met betrekking tot de dekking van de volledige financiering van de in het plan voorziene tunnel, in samenhang met de volledige herinrichting van de N348 en de daarvoor benodigde aanpassingen.

Het betoog faalt.

Conclusie

11. Het beroep is ongegrond.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.

w.g. Uylenburg w.g. Plambeck

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2016

159.