Raad van State, 17-05-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1304, 201607138/1/R6

Volgens de raad staat de definitieve invulling van het plangebied niet vast. Gelet hierop voorziet het plan in een globale bestemming voor het voormalige kazerneterrein, met de mogelijkheid van een nadere concretisering van de functies en de situering van de (nieuwe) bebouwing. De raad wijst er verder op dat de bij het project betrokken partijen overeengekomen zijn dat de Universiteit Maastricht de gebouwen in het plangebied fasegewijs opkoopt van de gemeente, binnen een periode van 10 tot 15 jaar. Gedurende deze termijn blijft de gemeente eigenaar van een deel van de bebouwing. Het plan biedt de gemeente de mogelijkheid in de tussenliggende periode tijdelijke functies te realiseren binnen het plangebied.

De Afdeling verstaat het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aldus dat het gebied van het Tapijn-terrein ten onrechte is aangemeld en opgenomen in artikel 7a, vijfde lid, onder c, van het Besluit uitvoering Chw, omdat de (her)ontwikkeling van het Tapijn-terrein niet voldoet aan de voorwaarden die gesteld worden in artikel 2.4 van de Chw. Het slagen van dit betoog leidt tot het oordeel dat artikel 7a, vijfde lid, onder c, van het Besluit uitvoering Chw, in strijd is met artikel 2.4 van de Chw, hetgeen zou betekenen dat de raad voor het plangebied een "regulier" bestemmingsplan had dienen vast te stellen.

De Afdeling overweegt dat bij zogeheten flexibele bestemmingsplannen als bedoeld in artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw onder meer wordt afgeweken van bepalingen van de Wro. De grondslag om bij het vaststellen van een bestemmingsplan - bij wijze van experiment - af te wijken van wettelijke bepalingen is vastgelegd in het eerste lid van artikel 2.4 van de Chw. In het tweede lid van genoemd artikel is vastgelegd onder welke voorwaarden toepassing kan worden gegeven aan het eerste lid. Dit betekent dat getoetst dient te worden of het opnemen van het Tapijn-terrein in artikel 7a van de Chw in overeenstemming is met de voorwaarden van artikel 2.4, tweede lid van de Chw. Blijkens het tweede lid kan aan het eerste lid uitsluitend toepassing worden gegeven indien het experiment bijdraagt aan innovatieve ontwikkelingen en voldoende aannemelijk is dat uitvoering ervan bijdraagt aan het bestrijden van de economische crisis en aan de duurzaamheid.

De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de beoogde herontwikkeling van het Tapijn-terrein in overeenstemming is met de drie hiervoor genoemde voorwaarden van artikel 2.4, tweede lid, van de Chw. Hij heeft toegelicht dat het plan voorziet in een functiewijziging van een voormalig kazerneterrein. Het gebied wordt getransformeerd tot openbaar park en de gebouwen worden bestemd voor onderwijs en onderzoek en daaraan gerelateerde functies. De bestaande bebouwing wordt daarbij grotendeels in stand gelaten. Met het plan wordt blijvende leegstand van de bebouwing voorkomen. Volgens de raad dient de herontwikkeling van het kazerneterrein niet alleen het belang van de Universiteit Maastricht, maar ook van de omgeving van het plangebied. De raad wijst in dit verband op de omstandigheid dat het voormalige kazerneterrein ingericht wordt als openbaar park, met wandel- en fietsroutes en recreatieve voorzieningen en dat ter plaatse wordt voorzien in horeca, die toegankelijk is voor bezoekers. De raad wijst verder op de omstandigheid dat het plan - op beperkte schaal - detailhandel en dienstverlening toelaat. Hiermee wordt voornamelijk beoogd ruimte te bieden voor zogeheten "startups".

Voor zover het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zo dient te worden begrepen dat geen aanleiding bestond om in afwijking van artikel 3.1, tweede lid, van de Wro, te bepalen dat de planperiode 20 jaar bedraagt, overweegt de Afdeling als volgt. Anders dan in het eerste lid van artikel 7a, waarbij het aan de raad is te bepalen van welke daar vermelde wettelijke bepalingen wordt afgeweken bij het vaststellen van een bestemmingsplan, is in het derde lid bepaald dat de planperiode 20 jaar is. De enkele omstandigheid dat de raad met toepassing van artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw voor een aangewezen gebied een bestemmingsplan vaststelt, heeft dus tot gevolg dat het desbetreffende bestemmingsplan een planperiode heeft van 20 jaar. Het betoog faalt.

De Afdeling overweegt dat zij in eerdere uitspraken heeft geoordeeld over de verenigbaarheid van artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw met artikel 2.4, derde lid, onder b, van de Chw. In overweging 7.6 van haar uitspraak van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:201, heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw in strijd was met artikel 2.4, derde lid, aanhef en onder b, van de Chw, omdat in voornoemd artikel de toegestane tijdsduur van de afwijkingen niet was beperkt. De omstandigheid dat ingevolge het tweede lid van artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw de looptijd van het plan is beperkt tot 20 jaar, maakte dit volgens de Afdeling niet anders nu dit een afwijking van artikel 3.1, tweede lid, van de Wro betreft maar niet de ten hoogste toegestane tijdsduur van die of andere afwijkingen. Dit oordeel van de Afdeling heeft ertoe geleid dat aan een aantal leden van artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw verbindende kracht is ontzegd.

Naar aanleiding van de uitspraak van 3 februari 2016 en de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:399 is het Besluit uitvoering Chw gewijzigd, waarbij onder meer is beoogd het gebrek in artikel 7c te herstellen door de tijdsduur waarbinnen bij de vaststelling van een bestemmingsplan afgeweken kon worden van wettelijke bepalingen te begrenzen. In haar uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2579, heeft de Afdeling geoordeeld over de deugdelijkheid van de beoogde reparatie. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat bij Besluit van 22 juni 2016 tot wijziging van het Besluit uitvoering Chw, houdende een aanvulling en verduidelijking van de ten hoogste toegestane tijdsduur van de krachtens artikel 2.4 van de Chw bij wege van experiment toegestane afwijkingen (dertiende tranche), Stb. 2016, 252, aan artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw lid veertien is toegevoegd dat van toepassing is op artikel 7c in zijn geheel. Daarin is de toegestane tijdsduur waarbinnen gebruik gemaakt kan worden van de in artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw, en dus ook van de in het eerste lid van dat artikel genoemde afwijkingen, beperkt. De Afdeling heeft geen aanleiding gezien om het gewijzigde artikel 7c, eerste lid, van het Besluit uitvoering Chw onverbindend te achten.

Het Besluit van 22 juni 2016 had geen betrekking op artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw, daar in artikel 7a reeds een begrenzing van de tijdsduur was opgenomen. Artikel 7a is blijkens het vijfde lid van toepassing op bestemmingsplannen die zijn vastgesteld vóór 1 juli 2018. De begrenzing in het vijfde lid houdt in dat gebruik kan worden gemaakt van de afwijkingsmogelijkheden van artikel 7a, indien het bestemmingsplan is vastgesteld vóór 1 juli 2018. Deze begrenzing in tijd komt overeen met de wijze waarop de werkingsduur van artikel 7c is begrensd. Naar het oordeel van de Afdeling wordt hiermee voldaan aan het vereiste van artikel 2.4, derde lid, aanhef en onder b, van de Chw dat "bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, wordt bepaald: de ten hoogste toegestane tijdsduur van die afwijking of afwijkingen." Het betoog faalt.

Volgens de raad bestaat geen wettelijke plicht om nadrukkelijk weer te geven van welke wettelijke bepalingen is afgeweken bij het vaststellen van het plan. Uit het bestreden besluit kan dit wel worden afgeleid. De afwijkingen betreffen onder meer de planperiode van 20 jaar, het niet aanwijzen van specifieke bestemmingen en een uitgestelde onderzoeksplicht, aldus de raad.

De mogelijkheden die de raad heeft om bij dit zogeheten flexibele bestemmingsplan af te wijken van bepalingen van de Wro en het Bro zijn vastgelegd in het eerste lid van artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw. De Afdeling is van oordeel dat uit de Chw noch uit het Besluit uitvoering Chw volgt dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw, waarbij wordt afgeweken van wettelijke bepalingen, nadrukkelijk dient te worden vermeld van welke wettelijke bepalingen is afgeweken. In de toelichting bij artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw staat dat "bij het vaststellen van het bestemmingsplan door de betreffende gemeenteraad wordt bepaald van welke artikelen met het plan wordt afgeweken; er bestaat dus geen verplichting om met alle hier genoemde artikelen te experimenteren. Aan alle deelnemende gemeenten worden dezelfde mogelijkheden geboden, maar het is aan de betrokken gemeenten zelf om te bepalen in hoeverre hiervan gebruikt wordt gemaakt" (nota van toelichting, blz. 7; Stb. 2013, 278). Overigens kan uit het bestreden besluit worden afgeleid van welke bepalingen van de Wro de raad is afgeweken bij het vaststellen van het plan. De betogen falen.

9. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

10. De stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de raad een plan had dienen vast te stellen voor het gehele Tapijn-complex. Naast het kazerneterrein bestaat het Tapijn-complex uit het (voormalige) sportterrein bij de kazerne, ten zuidwesten van het plangebied. Volgens appellanten had ook het sportterrein betrokken dienen te worden bij het plan, gelet op de ruimtelijke samenhang tussen de twee deelgebieden. De gekozen planbegrenzing is volgens hen in strijd met artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw, nu daarin het gehele voormalige Tapijn-complex, met inbegrip van de gronden van het sportterrein, is aangewezen als een gebied waarop artikel 7a van het Besluit uitvoering Chw van toepassing is.

De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat er een duidelijk onderscheid bestaat tussen de twee deelgebieden van het Tapijn-complex, zowel wat betreft het (voormalige) gebruik van de gronden als de ruimtelijke situering daarvan. Het plangebied heeft betrekking op de gronden die in gebruik waren als kazerneterrein. Het andere deelgebied betreft het (voormalige) sportterrein. Het sportterrein werd weliswaar gebruikt als een faciliteit ten behoeve van de kazerne, maar een onlosmakelijk functioneel verband tussen de twee delen van het complex ontbreekt. Voor het oordeel is verder van belang de omstandigheid dat de twee gebieden van elkaar worden gescheiden door de Prins Bisschopsingel.

Volgens de raad kan het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] inzake de gevolgen van het plan voor de cultuurhistorische waarden van het kazerneterrein, gelet op het relativiteitsvereiste, niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.

De raad heeft bij het voorbereiden van het plan onderzoek verricht naar de cultuurhistorische waarden van de bouwwerken en andere "elementen" in het plangebied. Op grond van de verrichte inventarisatie heeft de raad aanleiding gezien in het plan geen beschermingsregime op te nemen voor het Lazaretgebouw en de voormalige exercitiehal. Dit geldt ook voor de appelplaats, die verlaagd zal worden om meer daglichttoetreding tot stand te brengen in de bebouwing eromheen. De overige gebouwen in het plangebied alsook het (ijzeren) hekwerk van het kazerneterrein zijn aangemerkt als cultuurhistorisch waardevolle bebouwing. In het plan is voorzien in bescherming van deze waardevolle bouwwerken door middel van de aanduidingen "dominant gebouw", "te handhaven bouwwerk" en - ter plaatse van het hekwerk "waardevol cultuurhistorisch element".

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] met hun betoog een beroep doen op artikel 3.1 van de Wro, dat mede strekt tot bescherming van het algemeen belang van het behoud van cultuurhistorische waarden. Artikel 3.1 van de Wro strekt in zoverre niet tot de bescherming van de individuele belangen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Dit is evenwel anders indien de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gevreesde aantasting van cultuurhistorische waarden plaatsvindt in een gebied dat kan worden aangemerkt als hun directe woon- en leefomgeving. In een dergelijk geval bestaat nauwe verwevenheid tussen het belang van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving en het algemene belang dat aan de orde is bij de bescherming van cultuurhistorische waarden. Of [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in dit geval het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen is derhalve afhankelijk van het antwoord op de vraag of het plangebied deel uitmaakt van hun directe woon- en leefomgeving.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] inzake de gevolgen van het plan voor de cultuurhistorische waarden van het kazerneterrein niet kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling ziet daarom, gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, af van een inhoudelijke bespreking van dat betoog.

Volgens de raad is het parkeerbeleid, met bijbehorende parkeerkencijfers, vastgelegd in de "Nota parkeernormen", van 19 april 2011. De in het beleid gehanteerde parkeerkencijfers zijn gebaseerd op de ten tijde van de vaststelling van de nota beschikbare parkeerkencijfers van het CROW. Ten tijde van de vaststelling van het plan was de meer actuele CROW-publicatie "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" uit 2012 beschikbaar, zodat de raad bij het berekenen van de parkeerbehoefte gebruik heeft gemaakt van deze meer actuele publicatie. De combinatie van onderwijsvoorzieningen, startende bedrijven, kantoren en horeca leidt tot een parkeervraag van 195 parkeerplaatsen. Deze berekening houdt evenwel geen rekening met de voor de parkeerbalans gunstige gevolgen van dubbelgebruik en het beleid dat de Universiteit Maastricht hanteert op het gebied van parkeren voor studenten en mobiliteitsmanagement voor personeel. De raad gaat er in beginsel vanuit dat volstaan kan worden met het handhaven van de bestaande 125 parkeerplaatsen in het plangebied. Indien blijkt dat de parkeerbehoefte groter is dan berekend, dan kunnen extra parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Ter zitting heeft de raad gesteld dat in het plan abusievelijk niet is geregeld dat het aantal benodigde parkeerplaatsen in het plangebied gerealiseerd dient te worden. In zoverre is volgens de raad het bestreden besluit gebrekkig, maar dit gebrek kan worden hersteld door het aanvullen van de planregels. Daarbij dient volgens de raad de parkeerbehoefte vanwege de andere functies dan de onderwijsfunctie bij nader inzien te worden berekend op grondslag van de gemeentelijke parkeerkencijfers.

Voor zover de raad ten aanzien van de betogen inzake de gevolgen van het plan voor de parkeerbehoefte appellanten het relativiteitsvereiste tegenwerpt, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals elders in de uitspraak is overwogen komt de stichting op voor het belang van de bewoners van het Jekerkwartier. Het plangebied maakt deel uit van deze wijk. Het is aannemelijk dat een eventueel tekort aan parkeerplaatsen in het plangebied gevolgen heeft voor de verkeers- en parkeersituatie in het Jekerkwartier. Wat betreft [appellant sub 2] en [appellant sub 3] is de Afleiding van oordeel dat het aannemelijk is dat ook zij geconfronteerd kunnen worden met de gevolgen van een eventueel tekort aan parkeerplaatsen in het plangebied, gelet op de afstanden van hun percelen tot het plangebied en de lokale ontsluitingssituatie. Dit betekent dat de betogen van appellanten over de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie in de omgeving, inhoudelijk besproken dienen te worden.

De Afdeling overweegt dat uit artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder l, van de planregels volgt dat overal in het plangebied parkeervoorzieningen kunnen worden gerealiseerd. Hoewel de raad ervan uitgaat dat volstaan kan worden met het handhaven van het bestaande aantal van 125 parkeerplaatsen, verzet het plan zich niet tegen een uitbreiding van de parkeercapaciteit in het plangebied. Het staat vast dat in het plangebied voldoende fysieke ruimte beschikbaar is voor een uitbreiding van de parkeercapaciteit ten opzichte van de bestaande situatie. In de planregels is evenwel niet geborgd dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen en/of het in gebruik nemen van de gronden, voorzien dient te worden in de benodigde parkeercapaciteit. Als gevolg hiervan laat het plan derhalve toe dat geen, althans onvoldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd binnen het plangebied. De raad heeft dit niet beoogd. Gelet hierop is het plan vastgesteld in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.

Voor zover de raad [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ook ten aanzien van het betoog inzake de gevolgen voor de verkeersafwikkeling het relativiteitsvereiste tegenwerpt, verwijst de Afdeling naar haar oordeel hiervoor in 12.2. Het betoog van de raad faalt.

De gevolgen van het plan voor de verkeersafwikkeling in de omgeving van het plangebied zijn inzichtelijk gemaakt in het rapport "Parkeeroplossingen Tapijn e.o." van Goudappel Coffeng van 17 september 2013. De verkeersaantrekkende werking van het plan en de gevolgen daarvan voor de verkeersafwikkeling zijn in dit rapport gerelateerd aan het aantal te realiseren parkeerplaatsen in het plangebied. Daarbij is onderzoek verricht naar een aantal scenario’s. Dit betreft onder meer de situatie waarbij het bestaande aantal van 125 parkeerplaatsen in het plangebied wordt gehandhaafd en de ontsluiting plaatsvindt via de Sint Hubertuslaan. In het rapport wordt geconcludeerd dat een dergelijke situatie, die vergelijkbaar is met de bestaande situatie, niet zal leiden tot problemen met de verkeersafwikkeling. In het rapport is ook rekening gehouden met situaties waarbij meer dan 125 parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Zo worden in het rapport scenario’s beschreven waarin 500 parkeerplaatsen worden gerealiseerd binnen het plangebied en de ontsluiting geschiedt via de Sint Hubertuslaan of de parallelwegen van de Prins Bisschopsingel. Uit het rapport volgt dat ook bij de realisatie van 500 parkeerplaatsen in het plangebied een effectieve en veilige verkeersdoorstroming kan worden gewaarborgd, zo nodig door het treffen van aanvullende verkeerskundige maatregelen. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben deze conclusie niet inhoudelijk bestreden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de herontwikkeling van het kazerneterrein zal leiden tot ernstige verkeersproblemen in de omgeving. De betogen falen.

De Afdeling overweegt dat uit artikel 3.2 van de planregels volgt dat het plangebied primair bestemd is voor onderwijsfuncties. De overige functies, onder meer horeca en dienstverlening, dienen daaraan ondergeschikt te zijn. De maximale bruto vloeroppervlakte van de gebouwen is begrensd tot 21.250 m². Ook staat de situering van de bebouwing in overwegende mate vast, nu de bestaande gebouwen in het plangebied grotendeels in stand worden gelaten en herbouw ingevolge artikel 3.3 van de planregels alleen binnen de bouwvlakken kan plaatsvinden. Voor zover [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het plan rechtsonzeker is vanwege de aard en omvang van de aan het college van burgemeester en wethouders toegekende afwijkingsbevoegdheden, overweegt de Afdeling dat zij niet nader hebben toegelicht welke concrete afwijkingsbevoegdheden volgens hen te ruim zijn. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de plansystematiek leidt tot een rechtsonzekere situatie. De betogen falen.

15. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling een tussenuitspraak doen en de raad opdragen om alsnog binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen is overwogen in 12.3 het plan te wijzigen door in de planregels een voorziening te treffen die ertoe noopt dat binnen het plangebied voldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd. In dit geval kan niet worden volstaan met (uitsluitend) de planregel dat bij de uitoefening van de bevoegdheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen geldt dat voorzien dient te worden in voldoende parkeergelegenheid binnen het plangebied. De reden hiervan is dat de herontwikkeling van het kazerneterrein gedeeltelijk een wijziging van het gebruik van de bestaande bebouwing betreft. De realisatie van de benodigde parkeercapaciteit kan in dit geval worden geborgd door in de planregels een voorwaardelijke verplichting op te nemen, die ertoe strekt dat de gebouwen in het plangebied niet in gebruik mogen worden genomen, dan nadat is voorzien in de benodigde parkeercapaciteit.

16. Hetgeen appellanten voor het overige hebben aangevoerd met betrekking tot de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie zal, indien daartoe aanleiding bestaat, worden besproken in de einduitspraak.

17. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.