Raad van State, 28-06-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1689, 201603378/1/A1

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 maart 2016 in zaken nrs. 15/1872 en 15/3122 in het geding tussen:

XL Wind,

[appellant sub 3] en anderen

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 10 juni 2014 heeft het college met toepassing van artikel 3.14a, derde lid, en artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) twee maatwerkvoorschriften vastgesteld voor het windturbinepark Hartelbrug II, gelegen aan de Nieuwesluisweg te Rotterdam.

Bij afzonderlijke besluiten van 13 februari 2015 heeft het college de tegen het besluit van 10 juni 2014 door XL Wind en [appellant sub 3] en anderen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 31 maart 2016 heeft de rechtbank Den Haag het beroep van [appellant sub 3] en anderen tegen het besluit van 13 februari 2015 op hun bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van XL Wind tegen het besluit van 13 februari 2015 op haar bezwaar gegrond verklaard en dat besluit vernietigd en het primaire besluit van 10 juni 2014 herroepen, voor zover het maatwerkvoorschrift 2 betreft, en bepaald dat deze besluiten voor het overige in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben XL Wind en het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 3] en anderen hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.

XL Wind, het college en [appellant sub 3] en anderen hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.

XL Wind heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2017, waar XL Wind, vertegenwoordigd door [gemachtigden], het college, vertegenwoordigd door mr. S. Eekhout-Glas en ing. R. Wigbels, en [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

"1.

In aanvulling op de in artikel 3.14a, 1e lid, van het Activiteitenbesluit genoemde norm van 41 dB Lnight mag, wanneer in de periode tussen 22:50 uur en 06:50 uur de per 10 minuten vectorgemiddelde windrichting tussen 90˚ en 310˚ is, afhankelijk van de in deze 10 minuten vectorgemiddelde windsnelheid, het equivalente geluidsniveau (exclusief de meteocorrectieterm) over de direct daarop volgende 10 minuten (LAeq[10min]) op de gevel van gevoelige gebouwen en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein, niet meer bedragen dan de waarden die zijn aangegeven in onderstaande tabel:

2.

Binnen één maand na inwerking van dit besluit dient een permanente windmeter door de drijver van de inrichting gebruikt te worden voor de aansturing van de windturbines, ten einde te voldoen aan de grenswaarden die zijn opgenomen in voorschrift 1. Deze windmeter dient gebruikt te worden voor het bepalen van de in voorschrift 1 bedoelde windsnelheid op 10 meter hoogte en dient te liggen in het gebied zuidelijk van het windturbinepark, op een afstand van ten minste tweemaal de rotordiameter en niet meer dan 1.5 km van een van de tot de inrichting behorende windturbines. De afstand van de meetlocatie tot gebouwen of bouwwerken dient ten minste twee maal zo groot te zijn als de hoogte van de betreffende gebouwen of bouwwerken."

Hoger beroep XL Wind

5.1. Artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:

"Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein."

Het derde lid luidt:

"In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift in verband met bijzondere lokale omstandigheden normen met een andere waarde vaststellen."

5.2. De rechtbank heeft overwogen dat het derde lid van artikel 3.14a niet uitsluit - en dus toelaat - dat bij maatwerkvoorschrift een geluidnorm wordt gesteld met een waarde in een andere eenheid dan dB Lden of dB Lnight. Dit sluit volgens de rechtbank aan bij de in dit artikellid geboden mogelijkheid om voor een concreet en specifiek geval, in verband met bijzondere lokale omstandigheden, maatwerkvoorschriften te stellen. Verder wordt volgens de rechtbank met de in maatwerkvoorschrift 1 opgenomen aanvullende normstelling niet afgedaan aan de algemene grenswaarden in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De tekst van het Activiteitenbesluit en de toelichting daarop bieden volgens de rechtbank geen aanknopingspunten voor de stelling dat deze gecombineerde normstelling niet is toegestaan.

5.3. Er bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond om aan te nemen dat de in artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit geboden mogelijkheid om bij maatwerkvoorschrift ‘normen met een andere waarde’ vast te stellen mede de mogelijkheid omvat om waarden in een andere eenheid dan dB Lden of dB Lnight vast te stellen. Het ligt tekstueel en systematisch gezien niet voor de hand om ‘normen met een andere waarde’ in het derde lid zo uit te leggen dat het mede kan gaan om een geluidnorm in een andere eenheid dan de eenheden van het eerste lid. Artikel 3.14a, noch enig ander artikel van het Activiteitenbesluit biedt aanknopingspunten voor een dergelijke uitleg. Verder biedt ook de toelichting bij artikel 3.14a geen aanknopingspunten voor de door de rechtbank aan het derde lid gegeven uitleg. Die toelichting pleit daar juist tegen. Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit van 14 oktober 2010 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht (wijziging milieuregels windturbines) (Stb. 2010, 749), waarbij onder meer artikel 3.14a aan het Activiteitenbesluit is toegevoegd, is er bewust voor gekozen om voor het geluid van windturbines niet langer de dosismaat dB(A) te hanteren, maar de Europese dosismaten dB Lden en dB Lnight, om zo een grotere eenduidigheid te krijgen in de eisen die gesteld worden aan de geluidproductie van windturbines, met een eenvoudiger uit te voeren en te handhaven berekenings- en beoordelingsmethodiek. Deze keuze zou worden doorkruist als bij maatwerkvoorschrift op grond van het derde lid van artikel 3.14a weer van die dosismaten zou kunnen worden afgeweken, terwijl nergens in de nota van toelichting is vermeld dat met het derde lid is beoogd die mogelijkheid te bieden. Bij ontbreken van aanknopingspunten voor het tegendeel in het Activiteitenbesluit en de toelichting daarop, moet er dan ook van worden uitgegaan dat het derde lid niet de mogelijkheid biedt om bij maatwerkvoorschrift geluidgrenswaarden vast te stellen in een andere eenheid dan dB Lden of dB Lnight.

5.4. Gelet op het vorenstaande, heeft het college in maatwerkvoorschrift 1 ten onrechte geluidgrenswaarden vastgesteld in een andere eenheid dan dB Lden of dB Lnight. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog van XL Wind slaagt. De overige door haar ten aanzien van maatwerkvoorschrift 1 aangevoerde gronden behoeven geen bespreking.

Hoger beroep college en incidenteel hoger beroep [appellant sub 3] en anderen

Het college voert aan dat maatwerkvoorschrift 2 slechts een middelvoorschrift is, voor zover daarin is bepaald dat een windmeter moet worden gebruikt voor de aansturing van de windturbines. Voor zover in het maatwerkvoorschrift is geregeld dat en hoe de windsnelheid moet worden gemeten, gaat het volgens het college niet om een middelvoorschrift. Het is volgens het college ook, gelet op de in maatwerkvoorschrift 1 opgenomen geluidnorm, noodzakelijk om dit te kunnen regelen.

[appellant sub 3] en anderen voeren aan dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door te beoordelen of ook andere bepalingen van het Activiteitenbesluit dan artikel 2.1, vierde lid, een grondslag kunnen bieden voor het stellen van maatwerkvoorschrift 2. Volgens hen heeft XL Wind in beroep slechts betoogd dat artikel 2.1, vierde lid, geen grondslag voor dit maatwerkvoorschrift kan bieden en had de rechtbank zich moeten beperken tot een beoordeling van dat betoog. [appellant sub 3] en anderen betwisten verder dat artikel 2.1, vierde lid, geen grondslag kan bieden voor maatwerkvoorschrift 2. Zij wijzen er daarbij op dat artikel 2.1, vierde lid, de mogelijkheid biedt om bij maatwerkvoorschrift metingen voor te schrijven. Omdat het in dit geval om metingen van de windsnelheid en niet om geluid gaat, is de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2982, niet van toepassing, aldus [appellant sub 3] en anderen.

6.1. Voor het oordeel dat de rechtbank, zoals [appellant sub 3] en anderen stellen, buiten de omvang van het geschil is getreden bestaat geen grond, reeds omdat XL Wind zich in haar beroepschrift bij de rechtbank in het algemeen op het standpunt heeft gesteld dat het Activiteitenbesluit geen bevoegdheid geeft voor het voorschrijven van een meetmast met aansturing van de windturbines. Dat in dat beroepschrift vervolgens specifiek is ingegaan op artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit, heeft ermee te maken dat die bepaling door het college als grondslag is gebruikt voor maatwerkvoorschrift 2.

6.2. Artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt:

"Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd."

Het vierde lid luidt:

"Het bevoegd gezag kan met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt."

6.3. Vooropgesteld zij dat, nu maatwerkvoorschrift 1 niet gesteld kon worden, de rechtbank reeds daarom terecht, zij het op andere gronden, is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 13 februari 2015 op het bezwaar van XL Wind, voor zover het maatwerkvoorschrift 2 betreft. Maatwerkvoorschrift 2 kan immers niet los van maatwerkvoorschrift 1 worden gezien. Hier komt bij dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat maatwerkvoorschrift 2 een middelvoorschrift is, voor het stellen waarvan het Activiteitenbesluit geen grondslag biedt. De Afdeling overweegt in dat verband als volgt.

6.4. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:544, alsmede in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 23 september 2015, biedt artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit, noch een andere bepaling uit dat besluit, de mogelijkheid om voor windturbines ten aanzien van het aspect geluid bij maatwerkvoorschrift middelvoorschriften te stellen. Zoals in die uitspraken ligt besloten, biedt ook artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit die mogelijkheid niet, aangezien het aspect geluid bij windturbines uitputtend is geregeld met de daarvoor ingevolge artikel 3.14a, in samenhang met artikel 3.15, van het Activiteitenbesluit geldende regeling. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat maatwerkvoorschrift 2 (louter) een middelvoorschrift is ten aanzien van dat aspect. De in maatwerkvoorschrift 2 voorgeschreven plaatsing van een windmeter ter aansturing van de windturbines en de daarmee uit te voeren windmetingen zijn immers geen op zichzelf staand doel, maar slechts een middel om te waarborgen dat wordt voldaan aan de in maatwerkvoorschrift 1 gestelde geluidgrenswaarden. Anders dan [appellant sub 3] en anderen veronderstellen, is hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 19 februari 2014 en 23 september 2015 dan ook van toepassing op dit maatwerkvoorschrift. Verder zijn er, anders dan het college stelt, geen onderdelen van maatwerkvoorschrift 2 te onderscheiden die niet als middelvoorschrift ten aanzien van het aspect geluid bij windturbines zijn aan te merken.

6.5. Gelet op het voorgaande, falen de betogen van het college en [appellant sub 3] en anderen.

Conclusie

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van XL Wind B.V. gegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam ongegrond;

III. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] en anderen ongegrond;

IV. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 maart 2016 in zaken nrs. 15/1872 en 15/3122, voor zover daarbij is bepaald dat het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 13 februari 2015, kenmerk A.B.2014.2.07793/EL, en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 10 juni 2014, kenmerk 21739468 / 430872 14bb2144, in stand blijven, voor zover het maatwerkvoorschrift 1 betreft;

V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 13 februari 2015, kenmerk A.B.2014.2.07793/EL, voor zover het maatwerkvoorschrift 1 betreft;

VI. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 10 juni 2014, kenmerk 21739468 / 430872 14bb2144, voor zover het maatwerkvoorschrift 1 betreft;

bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder V vernietigde gedeelte van het besluit van 13 februari 2015;

VII. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;

VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij XL Wind B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.509,86 (zegge: vijftienhonderdnegen euro en zesentachtig cent), waarvan € 1.485,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan XL Wind B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) vergoedt;

X. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.

w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Grinsven

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017

462.