Raad van State, 19-07-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, 201604290/1/A1

201604290/1/A1.

Datum uitspraak: 19 juli 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellanten] (hierna in enkelvoud: [appellant]), wonend te Valburg, gemeente Overbetuwe,

tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 mei 2016 in zaak nr. 14/8298 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.

Procesverloop

Bij besluit van 16 september 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 juli 2014 de exploitatie van een manege en een veehandelsbedrijf op het perceel [locatie A] in Valburg (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de paardenbak en de naast de woning gebouwde schuur voor die datum te verwijderen en verwijderd te houden.

Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het gebruik van het perceel voor manege-activiteiten en veehandel, het bezwaar ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het zonder omgevingsvergunning realiseren van de schuur en de paardenbak, het besluit van 16 september 2013 herroepen voor zover het de exploitatie van een manege en een veehandelsbedrijf betreft en [appellant] gelast om binnen zes weken na verzending van het besluit van 17 oktober 2014 de zonder daartoe verleende omgevingsvergunning aanwezige inrichting op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.

Bij uitspraak van 3 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

Het college en [partijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

[appellant] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2017, waar [appellanten] en het college, vertegenwoordigd door A.M. van Laar en mr. J.A.R. Bolhuis-de Boer, zijn verschenen. Ter zitting zijn voorts [partijen], vertegenwoordigd door mr. S. Oord, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, gehoord.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend om het college in de gelegenheid te stellen nader onderzoek te verrichten.

Het college, [appellant] en [partijen] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft na toestemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.    [partijen] wonen op het perceel [locatie B] te Valburg. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen met het bestemmingsplan strijdige activiteiten op het perceel van [appellant].  Het college heeft hierop een onderzoek ingesteld. Naar aanleiding van de bevindingen van dat onderzoek heeft het college [appellant] in het besluit van 16 september 2013 gelast om de op het perceel aanwezige paardenbak en de schuur te verwijderen, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend en legalisering van deze bouwwerken niet mogelijk is. Het college heeft zich in het besluit van 17 oktober 2014 voorts op het standpunt gesteld dat [appellant] gemiddeld 40 kinderen per maand paardrijles geeft, een paardenbak en meer dan vijf dierplaatsen voor het stallen van paarden en pony's heeft. Volgens het college hebben deze activiteiten een bedrijfsmatig karakter en heeft [appellant] daarmee een inrichting in werking die valt onder de reikwijdte van het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Deze inrichting is meldingsplichtig als bedoeld in artikel 8:31 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm), maar een eventuele melding kan volgens het college niet worden geaccepteerd, omdat niet wordt voldaan aan de minimale afstand van 50 m tussen het dierenverblijf en de dichtstbijzijnde woning van derden. Om diezelfde reden zal een omgevingsvergunning voor de inrichting niet worden verleend, aldus het college.

    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de bouw van de schuur en de aanleg van de paardenbak. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op het perceel een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm aanwezig is waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, zodat het college ook bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Omdat het college volgens de rechtbank door handhavend op te treden niet handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel en voorts niet is gebleken van andere bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg staan, heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. [appellant] is het hiermee niet eens en heeft hoger beroep ingesteld.

Ten aanzien van de schuur

2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de schuur. Daartoe voert hij aan dat niet kan worden uitgesloten dat de schuur wordt verkleind en het gebruik daarvan als dierenverblijf wordt gestaakt zodat deze kan worden aangemerkt als een bijgebouw waarvoor ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geen omgevingsvergunning is vereist. Voor zover dat betoog niet kan worden gevolgd, betoogt [appellant] dat de schuur wordt beschermd door het overgangsrecht in het bestemmingsplan "Buitengebied Overbetuwe".

2.1.    Artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor luidde ten tijde van belang: "In deze bijlage wordt verstaan onder:

achtererfgebied: erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw;

(…)."

Artikel 2, derde lid van bijlage II luidde ten tijde van belang: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

(…)

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

(…)"

2.2.    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor, zoals dat luidde ten tijde van belang, geen omgevingsvergunning voor de schuur is vereist, faalt. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat voor de schuur een omgevingsvergunning was vereist. Reeds omdat de schuur niet is gelegen in het achtererfgebied, kan deze niet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied dat op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, zonder omgevingsvergunning kan worden opgericht. Ook onder het regime van het per 1 november 2014 gewijzigde Bor is de schuur niet gelegen in het achtererfgebied en deze is dus ook thans niet omgevingsvergunningvrij. De rechtbank is er dan ook terecht van uit gegaan dat voor de schuur een omgevingsvergunning is vereist. Dat de schuur, naar [appellant] stelt, is gebouwd op dezelfde locatie als een voorheen met vergunning gebouwde schuur en dat de huidige schuur kleiner is dan die schuur, betekent niet dat voor de huidige schuur geen omgevingsvergunning nodig is. Nu deze niet is verleend, was het college ten aanzien van de schuur bevoegd handhavend op te treden. Dat de afmetingen en het gebruik van de schuur, naar [appellant] stelt, zouden kunnen worden aangepast teneinde alsnog te voldoen aan de regels voor vergunningvrij bouwen, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat het handhavend optreden is gericht tegen de ten tijde van belang op het perceel aanwezige schuur en de schuur op dat moment niet omgevingsvergunningsvrij was.

2.3.    De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat het overgangsrecht uit het bestemmingsplan niet aan de bevoegdheid tot het nemen van handhavingsmaatregelen met betrekking tot de schuur in de weg staat. Ook als de stelling van [appellant] dat de schuur onder de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan valt, juist is, betekent dat niet dat voor de bouw van de schuur geen omgevingsvergunning nodig is. Een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht verschaft namelijk geen omgevingsvergunning vervangende titel en de schuur wordt daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Dit betekent dat het beroep op het overgangsrecht reeds daarom niet kan leiden tot het door [appellant] daarmee beoogde doel.

    De betogen falen.

3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

4.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat alsnog een omgevingsvergunning kan worden verleend voor de schuur nu deze volgens hem is gelegen in het buitengebied waar voldoende ruimte is en geen hinder wordt veroorzaakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste omgevingsvergunning niet zal kunnen worden geweigerd. Gelet hierop bestaat geen concreet zicht op legalisering.

Ten aanzien van de paardenbak

5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de paardenbak. Hij voert daartoe aan dat de paardenbak slechts bestaat uit een laag zand omringd door een hek, zodat deze niet als een bouwwerk kan worden aangemerkt. Om die reden geldt het verbod van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) om zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken in stand te laten niet voor de paardenbak, aldus [appellant].     

5.1.    Artikel 2.3a van de Wabo luidt:

"1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.

2. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode."

5.2.    Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. De Wabo beoogt gelet op de geschiedenis van totstandkoming (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92) bij het begrip "bouwwerk" aan te sluiten zoals dat onder de Woningwet werd aangeduid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3132), kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".

    Uit de stukken en het onderzoek ter zitting van de Afdeling is gebleken dat de paardenbak een afmeting heeft van 27 m bij 14,75 m en bestaat uit een laag zand met daar omheen een afrastering van houten en metalen palen met daartussen metalen buizen en kantplanken. De kantplanken zijn gedeeltelijk ingegraven in de grond en rusten gedeeltelijk tegen de palen, zodat zij zijn gefixeerd. Deze kantplanken functioneren als grondkerende schotten. Aldus is sprake van een constructie met een plaatsgebonden karakter en een zekere omvang. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de paardenbak een bouwwerk is.

5.3.    De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat ten tijde van het realiseren van de paardenbak in 1998 op grond van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zoals die gold op dat moment, een bouwvergunning was vereist, tenzij de paardenbak als een vergunningvrij bouwwerk als bedoeld in artikel 42 en 43 kon worden aangemerkt. In hetgeen [appellant] aanvoert, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de paardenbak in 1998 zonder vergunning kon worden gerealiseerd. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat de paardenbak destijds niet vergunningvrij was. Anders dan [appellant] aanvoert, staat artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo om die reden niet in de weg aan handhavend optreden tegen de aanwezigheid van de paardenbak en was het college bevoegd handhavend op te treden.

    Het betoog faalt.

6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de paardenbak. Daartoe voert hij aan dat het ontbreken van de omgevingsvergunning voor de realisering van de paardenbak hem niet zou worden tegengeworpen. Hij wijst in dit verband op een verslag van een gesprek dat op 30 september 1998 tussen [appellant] en de heren [naam ambtenaren] van de gemeente heeft plaatsgevonden. In dat door de gemeente opgestelde gespreksverslag is onder meer opgenomen dat [namen ambtenaren] hebben gezegd: "Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig."  [appellant] voert voorts aan dat in de gemeente Overbetuwe vele paardenbakken aanwezig zijn waartegen het college niet handhavend optreedt. Volgens hem handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel en heeft het onvoldoende onderzoek verricht naar de door hem genoemde gevallen.

6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2014:BW5949), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

6.2.    Bij brief van 11 september 1998 heeft het college [appellant] uitgenodigd voor een gesprek op het gemeentehuis. Kort voor dit gesprek is de paardenbak op het perceel gerealiseerd. In de uitnodigingsbrief is onder meer opgenomen dat is geconstateerd dat het perceel in gebruik is voor de ruitersport en dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. In de brief staat: "Wij zijn gerechtigd tegen illegale activiteiten op te treden. Voordat wij echter van deze bevoegdheid gebruik maken, nodigen wij u graag uit voor een gesprek op (…) het gemeentehuis. Wellicht kunnen wij in dit overleg samen tot een oplossing komen. In ieder geval is het de bedoeling dat over en weer elkaars standpunten duidelijk worden gemaakt, waarin derhalve ook het daarop gehanteerde gemeentelijke beleid aan u wordt duidelijk gemaakt." De brief is namens het college ondertekend door het hoofd van de sector Ruimtelijke Zaken.

    In het gespreksverslag van 30 september 1998 is onder meer opgenomen dat de heren [namen ambtenaren] "namens de gemeente" aanwezig zijn. Zij hebben onder meer uitgelegd "dat het niet is toegestaan om op een perceel met een bestemming wonen zomaar een manege te beginnen. Hiervoor moet de bestemming van het desbetreffende perceel eerst gewijzigd worden. […] Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig. Slechts het feit dat er niet alleen voor privé gebruik daarvan maakt dat er een bepaald bestemming op het perceel moet liggen."

6.3.    Uit hetgeen hiervoor onder 6.2 is opgenomen blijkt dat in een op initiatief van het college gevoerd gesprek naar aanleiding van een mogelijke handhavingsactie door twee gemeentelijke ambtenaren aan [appellant], zonder dat een voorbehoud is gemaakt, is meegedeeld dat voor het hebben van een paardenbak geen vergunningplicht geldt en deze mededeling in een gespreksverslag is opgenomen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de uitlatingen van [namen ambtenaren] aan het college kunnen worden toegerekend en dat deze bij [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het tegen de gerealiseerde paardenbak niet handhavend zou optreden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.

6.4.    Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van [appellant] en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen. In dit geval is van dergelijke zwaarder wegende belangen naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Hoewel het algemeen belang in beginsel is gediend met handhaving, geldt in dit geval dat het college heeft verklaard dat de geconstateerde overtreding volgens het gemeentelijke handhavingsbeleid een gemiddelde handhavingsprioriteit heeft, hetgeen volgens hem betekent dat alleen themagewijs of aan de hand van een handhavingsverzoek wordt opgetreden. Het handhavend optreden tegen de paardenbak van [appellant] vormt geen onderdeel van een themagewijze handhavingsactie tegen zonder daartoe verleende vergunning gerealiseerde paardenbakken. Ten aanzien van het door [partijen] ingediende verzoek om handhaving wordt overwogen dat de door hen aan dat verzoek ten grondslag gelegde overlast van de paardenbak met name betrekking heeft op stofhinder die wordt veroorzaakt door het gebruik van de paardenbak. Niet in geschil is echter dat het gebruik ten behoeve van manegeactiviteiten van de paardenbak valt onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan. Daarnaast is de woning van [appellant] gelegen tussen de paardenbak en de woning van [partijen] en fungeert deze in zoverre als een buffer tegen stofhinder. Niet is gebleken dat de enkele aanwezigheid van de paardenbak los van het gebruik daarvan tot overlast leidt. Voorts is van belang dat binnen de gemeente Overbetuwe een groot aantal vergunningplichtige paardenbakken aanwezig is waarvoor geen vergunning is verleend. Daargelaten of deze paardenbakken gelijk kunnen worden gesteld aan de paardenbak van [appellant], geldt dat het college niet voornemens is op korte termijn tegen deze paardenbakken handhavend op te treden, hetgeen bevestigt dat de realisering van een paardenbak zonder daartoe verleende vergunning geen hoge handhavingsprioriteit heeft. Gelet hierop en nu de paardenbak reeds sinds 1998 op het perceel aanwezig is en daartegen niet eerder handhavend is opgetreden, is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellant] bij de nakoming van de gewekte verwachtingen in dit geval zwaarder wegen dan het belang dat is gediend met handhavend optreden en dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de realisering van de paardenbak door [appellant].

    Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.

Conclusie

7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft overwogen dat het college handhavend kon optreden tegen de aanwezigheid van de paardenbak. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2014 van het college alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarin het bezwaar van [appellant] ten aanzien van de realisering van de paardenbak ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 mei 2016 in zaak nr. 14/8298, voor zover de rechtbank heeft beslist dat het college handhavend kon optreden tegen de aanwezigheid van de paardenbak;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 17 oktober 2014, kenmerk 14UIT14049, voor zover in dat besluit het bezwaar van [appellanten] ten aanzien van de realisering van de paardenbak ongegrond is verklaard;

V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VI.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 416,00 (zegge: vierhonderdzestien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.

w.g. Slump    w.g. Duifhuizen

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2017

724.