Raad van State, 04-04-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, 201605406/2/A1

Tussen 11 mei 2015 en 17 juni 2015 zijn 1333 balen huishoudelijk afval op basis van de vermelde kennisgeving overgebracht van Ierland naar de verwerkingslocatie van [bedrijf B], waar een deel van het afval is verwerkt. De rest, 917 balen, is tussen 12 mei 2015 tot 10 juni 2015 om niet heel erg helder geworden redenen door [appellant] bij [bedrijf B] weggehaald en opgeslagen op een terrein aan de [locatie] in [plaats], met, naar [appellant] stelt, de bedoeling om het op korte termijn weer terug te vervoeren naar [bedrijf B] om daar verwerkt te worden. Uit onderzoek ter plekke en uit de administratie van [bedrijf B] volgt dat het naar Hardenberg afgevoerde afval bij [bedrijf B] alleen op- en overgeslagen is geweest, zonder te zijn bewerkt of gesorteerd. Na klachten van omwonenden zijn zowel de gemeente Hardenberg als de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in actie gekomen, maar niet heel erg gecoördineerd. Zij lijken er aanvankelijk beide vanuit te zijn gegaan dat het andere bestuursorgaan maatregelen zou moeten nemen. Na een melding op 10 juni 2015 over opgeslagen huisvuil op een terrein in Hardenberg heeft een toezichthouder van ILT telefonisch contact opgenomen met [appellant], die aangaf dat hij verantwoordelijk was voor het afval aan de [locatie] in Hardenberg, dat hij bezig was met overbrenging en dat het terrein in Hardenberg binnen veertien dagen leeg zou zijn. Na die veertien dagen lag het afval er echter nog steeds.

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom niet heeft ontvangen.

Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de staatssecretaris [appellant] gelast het genoemde afval uiterlijk op 15 juli 2015 weg te halen van de [locatie] en op milieuhygiënische wijze nuttig te (laten) verwerken of te (laten) verwijderen in een daartoe erkende inrichting, onder aanzegging dat bij niet-voldoening een bedrag ineens ad € 200.000 zou worden verbeurd. Zoals al vermeld in het voornemen, ligt aan het besluit ten grondslag dat de overbrenging van het afval niet strookt met de voorwaarden in de kennisgeving, hetgeen een overtreding inhoudt van art. 10.60(2) Wet milieubeheer juncto art. 2(35)(d) EVOA. Deze bepalingen verbieden, kort gezegd, afvalstoffen over te brengen op een wijze die feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt.

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij ook dit besluit niet heeft ontvangen.

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij ook dit voornemen niet heeft ontvangen.

Bij besluit van 20 juli 2015 heeft de staatssecretaris [appellant] de last onder bestuursdwang opgelegd om de desbetreffende afvalstoffen uiterlijk op 26 juli 2015 van de [locatie] in Hardenberg weg te (laten) halen en op milieuhygiënische wijze nuttig toe te (laten) passen of te (laten) verwijderen in een daartoe vergunde afvalverwerkingsinrichting, en hem aangezegd dat bij niet-naleving de overtreding op zijn kosten ongedaan zal worden gemaakt door toepassing van bestuursdwang.

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij ook dit besluit niet heeft ontvangen.

Op 2 september 2015 heeft hij besloten de door [appellant] verbeurde dwangsom ad € 200.000,00 in te vorderen. De invorderingsbeschikking vermeldt dat effectieve handhaving vereist dat een verbeurde dwangsom ook wordt ingevorderd en dat slechts in bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien, alsmede dat de staatssecretaris geen redenen of omstandigheden aanwezig acht die hem af zouden kunnen doen zien van invordering. [appellant] is voorafgaand aan dit besluit niet gehoord. Hij heeft de ontvangst van dit besluit, dat hem in hechtenis is uitgereikt, niet betwist.

Bij besluit van 16 september 2015 heeft de staatssecretaris de kosten van de bestuursdwang die op 27 juli 2015 is uitgeoefend op € 107.384 vastgesteld. De kostenverhaalbeschikking vermeldt dat dit bedrag alle kosten omvat verbonden aan de toepassing van bestuursdwang en dat de staatssecretaris geen redenen of omstandigheden bekend zijn die aanleiding geven om af te zien van verhaal. [appellant] is voorafgaand aan dit besluit niet in gehoord. Hij heeft de ontvangst van dit besluit niet betwist.

Tegen de invorderingsbeschikking en de kostenverhaalbeschikking heeft hij aangevoerd:

De bezwaren schorsten de tenuitvoerlegging niet.

Bij één besluit van 24 juni 2016 heeft de staatssecretaris [appellant]’ bezwaren voor zover gericht tegen de twee in 1.5. en 1.9. genoemde initiële sanctiebesluiten niet-ontvankelijk verklaard omdat zij buiten de bezwaartermijnen ter zake van die besluiten zijn ingediend. De staatssecretaris acht de termijnoverschrijdingen niet verschoonbaar omdat de schuld voor het gestelde niet-ontvangen van de per aangetekende post aan hem en per email aan zijn BV [bedrijf A] verzonden besluiten bij [appellant] ligt, die de poststukken niet heeft afgehaald of heeft geweigerd aan te nemen. De staatssecretaris is daarom slechts ten overvloede ingegaan (blz. 10-13 besluit op bezwaar) op [appellant]’ inhoudelijke bezwaren tegen de herstelsancties.

Voor zover de bezwaren zijn gericht tegen de in 1.12. en 1.13. genoemde invorderings- en verhaalbeschikkingen van 2 en 16 september 2015, acht de staatssecretaris hen ontvankelijk, maar ongegrond. Zijns inziens is niet gebleken van onmogelijkheid van betaling. Hij vermeldt dat tijdens het horen is besproken dat de kosten van bestuursdwang ook ter kennis van het Openbaar Ministerie zijn gebracht opdat verhaal van die kosten door de strafrechter in een eventuele veroordeling betrokken kan worden, maar dat er uiteraard geen sprake van kan zijn dat [appellant] de kosten van bestuursdwang twee keer zou moeten vergoeden.

Tijdens de eerste zitting op 19 juli 2017 bleek dat betalingsregelingen zijn beproefd en dat de staatssecretaris bereid was om van invordering van de verbeurde dwangsom af te zien en een betalingsregeling te treffen voor de volle kosten van bestuursdwang, mits een substantieel deel daarvan meteen bij aanvang zou worden betaald. Er is echter geen betalingsregeling tot stand gekomen. De deurwaarder had ten tijde van die eerste zitting nog weinig succes gehad met de incasso.

Op de tweede zitting van 20 februari 2018 hebben de partijen te kennen gegeven nog steeds in gesprek te zijn en heeft de staatssecretaris zich bereid verklaard om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien en om een betalingsregeling van vijf jaar te treffen voor een substantieel deel (€ 60.000) van de kosten van bestuursdwang. De partijen hebben meegedeeld nu eerst de uitspraak van de Afdeling te willen afwachten alvorens een regeling te treffen.

Blijkens een door [appellant] bij brief van 2 februari 2018 overgelegde dagvaarding wordt [appellant] strafrechtelijk vervolgd voor overtreding van de Wet milieubeheer, te weten de art. 10.1(3) (verbod bedrijfsmatig of in een omvang of wijze alsof deze bedrijfsmatig was handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan), 10.45(1)(a en b) (verbod bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen zonder vermelding op de lijst van inzamelaars of als de afvalstoffen tot bepaalde categorieën behoren), 10.55(1)(a) (verbod vervoeren bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen voor anderen tegen een vergoeding) en 10.60(2) (illegale overbrenging van afvalstoffen in strijd met kennisgeving), alsmede overtreding van art. 2.1(1)(e) van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (zonder omgevingsvergunning uitvoeren van een project dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of het in werking hebben van een inrichting) en tenslotte overtreding van art. 225(1) Sr. (valsheid in geschrifte). [appellant] vermeldt in zijn brief van 2 februari 2018 dat die vervolging momenteel stilligt in verband met ziekte binnen het OM en het wachten op een rechtshulpverzoek in verband met het horen van een (buitenlandse) getuige.

Ook de invorderings- en verhaalbesluiten van 2 en 16 september 2015 acht hij onrechtmatig omdat (i) hij niet in staat is de dwangsom en de kosten van bestuursdwang te voldoen; (ii) hij ook aan de gemeente Hardenberg € 67.000 aan dwangsommen moet voldoen in verband met dezelfde opslag van afvalstoffen; (iii) hij, gezien zijn inkomen, persoonlijk failliet verklaard zal worden of levenslang zal moeten betalen, hetgeen hij een disproportionele sanctie acht; en (iv) er ook een strafrechtelijke procedure ter zake van het overbrengen van de afvalstoffen tegen hem loopt en (v) tijdens de lastentermijnen zowel privé als zakelijk onder grote spanningen stond, waardoor hij niet goed in staat was de juiste afwegingen te maken en op advies van zijn adviseurs geen actie heeft ondernomen. De staatssecretaris heeft volgens hem ten onrechte geen rekening gehouden met deze samenloop van omstandigheden.

De staatssecretaris heeft op 7 juli 2017 een verweerschrift ingediend. Op 19 juli 2017 is het beroep ter zitting van de A-kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak behandeld. De zaak is daarna door de behandelende meervoudige kamer verwezen naar de grote kamer (art. 8:10(4) Awb). Bij brief van 19 januari 2018 is [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn stellingen over invordering van een gemeentelijke (last onder) dwangsom en over strafrechtelijke vervolging te substantiëren.

Bij brief van 23 januari 2018 heeft de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak mij om conclusie verzocht. De partijen zijn op dezelfde datum in de gelegenheid gesteld om te reageren op de mij daarbij door de voorzitter gestelde vragen.

Bij de genoemde brief van 2 februari 2018 heeft [appellant] kopie overgelegd van de hem door de gemeente Hardenberg op 5 en (gewijzigd op) 12 juni 2015 opgelegde last onder dwangsom. Hij heeft toegelicht dat hij daartegen geen rechtsmiddelen heeft ingesteld en dat hij inmiddels een voorlopige schikking met de gemeente heeft getroffen. Hij heeft voorts een brief van 1 juli 2015 van de gemeente Hardenberg aan de staatssecretaris overgelegd, evenals de genoemde dagvaarding om op 7 december 2015 bij de meervoudige economische strafkamer te verschijnen.

Bij brieven van 7 februari 2018 hebben [appellant] en de staatssecretaris gereageerd op het verzoek om te concluderen. [appellant] voert daarin onder meer aan dat (i) ILT (ook) tegen [bedrijf B] had moeten optreden en (ii) tussen de verschillende overheidsorganen had moeten worden afgestemd. De staatssecretaris heeft bij die gelegenheid informatie gegeven over de schikking tussen [appellant] en de gemeente Hardenberg en toegelicht dat hij een gerechtsdeurwaarder heeft ingeschakeld, dat er maandelijks € 1.218,70 onder loonbeslag valt en dat hij daardoor tot op heden € 14.000 van [appellant] heeft kunnen incasseren.

Het beroep is vervolgens op 20 februari 2018 opnieuw ter zitting van de Afdeling behandeld, ditmaal door de grote kamer. [appellant] werd bijgestaan door mr. H.C. Post, advocaat te Assen. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door mrs. J.J. Kerssemakers en J.W.C. Heeren.

De staatssecretaris heeft zich ter zitting opnieuw bereid verklaard om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien en om een betalingsregeling van vijf jaar te treffen voor een substantieel deel (€ 60.000) van de kosten van bestuursdwang. [appellant] wil niet verder gaan dan € 45.000, nu hij reeds € 43.000 aan de gemeente heeft betaald (ter zitting verklaarde hij dat betaling van de overige aan de gemeente verbeurde dwangsommen afhangt van een voorgenomen schade-actie van [appellant] tegen [bedrijf B]). Hij heeft verklaard niet circa € 2.500 bruto, maar circa € 2.500 netto aan loon per maand te genieten. Aan de gemeente Hardenberg is circa € 43.000 aan verbeurde dwangsommen betaald door zijn ouders, die tevens zijn werkgevers zijn, omdat de gemeente onder hen loonbeslag had gelegd en bovendien, nadat zij als derden-beslagenen onvoldoende verklaard hadden, beslag had gelegd op hun bedrijfsbankrekening. De partijen hebben verklaard de uitspraak van de Afdeling te willen afwachten alvorens een betalingsregeling te treffen. [appellant] heeft opnieuw aangevoerd dat (ook) [bedrijf B] aangesproken had moeten worden met bestuursdwang, vooral omdat [bedrijf B] al door hem was betaald voor de verwerking en die verwerking geld zou hebben opgeleverd. De staatssecretaris heeft verklaard dat [appellant] zulks niet kenbaar heeft gemaakt, dat er geen contact met [appellant] was en dat ILT de goedkoopste offerte voor de verwijdering van het afval heeft gekozen. Desgevraagd heeft de staatssecretaris verklaard er van uit te gaan dat de borgsom betaald door de Ierse verzender ad € 84.000, die ingevolge art. 6 EVOA bedoeld is voor situaties waarin in strijd met de kennisgeving wordt gehandeld, zoals in casu, na de aftekening voor verwerking in Nederland door [bedrijf B], is teruggestort aan die Ierse verzender en dat die borgsom daarom niet beschikbaar was voor de kosten van bestuursdwang. Terugsturen van het afval naar Ierland was niet mogelijk omdat er al was afgetekend voor verwerking in Nederland. Ter zitting is voorts ter sprake gekomen dat [appellant] strafrechtelijk wordt vervolgd wegens overtreding van de Wet milieubeheer, maar ook voor enige andere strafbare feiten en dat het volgens [appellant] om vier kwalificaties gaat voor wezenlijk steeds dezelfde feitelijke onregelmatige overbrenging van afval.