Raad van State, 25-04-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1371, 201703737/1/R6

201703737/1/R6.

Datum uitspraak: 25 april 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.    [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Middelharnis,

2.    [appellant sub 2], wonend te Middelharnis,

3.    [appellant sub 3] en anderen, allen wonend te Middelharnis,

en

de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 16 maart 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Oosthavendijk 18" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Wonen op Flakkee B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2017, waar [appellant sub 1] en anderen, bij monde van [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. van Groningen, voornoemd, en [appellant sub 3] en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door ing. J. Moelker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Wonen op Flakkee B.V., vertegenwoordigd door mr. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde B] en [belanghebbende], als partij gehoord.

[appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op een ter zitting door de raad overgelegd stuk. Van deze gelegenheid hebben zij gebruikgemaakt.

Daarna heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het bestemmingsplan maakt 19 nieuwe gestapelde woningen en 45 nieuwe grondgebonden woningen mogelijk op de locatie Oosthavendijk 18 in Middelharnis, het zogenaamde Klinkvisterrein. Wonen op Flakkee B.V. is de initiatiefneemster van de ontwikkeling.

    Het plangebied betreft een voormalig recreatiepark. Op dit park waren naast met hagen begrensde stacaravanplaatsen ook zes voormalige recreatiewoningen en een beheerderswoning aanwezig. De stacaravans en hagen zijn inmiddels verwijderd. De recreatiewoningen blijven aanwezig en hebben in het plan een woonbestemming gekregen.

2.    [appellant sub 1] en anderen zijn bewoner en/of eigenaar van de voormalige recreatiewoningen aan de [locatie 1] en [locatie 2], waaraan in dit plan een woonbestemming is toegekend. Zij verzetten zich tegen de nieuwbouw van woningen op het terrein. Deze nieuwbouw leidt volgens hen tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat.

    [appellant sub 2] woont aan de [locatie 3] te Middelharnis. Het plangebied ligt aan de achterzijde van zijn woning. Hij verzet zich tegen de nieuwbouw van woningen omdat hij het landelijke karakter van het plangebied wil behouden.

    [appellant sub 3] en anderen wonen allen aan de Vingerling in Middelharnis. Zij zullen vanuit hun woningen uitzicht hebben op de meest westelijk voorziene nieuwbouw, waaronder het appartementengebouw met een hoogte van 17,8 meter.

Ontvankelijkheid

3.    Wonen op Flakkee B.V. betoogt dat [appellant sub 3] en anderen geen belanghebbenden bij het bestreden besluit zijn omdat zij geen gevolgen van enige betekenis van de ontwikkeling zullen ondervinden. Daartoe wijst zij erop dat [appellant sub 3] en anderen op een afstand van ten minste 130 meter van het plangebied wonen en de verandering van het uitzicht het enige mogelijke gevolg is dat zij zullen ondervinden van de ontwikkeling. Deze verandering van het uitzicht is bovendien zeer beperkt.

3.1.    De Afdeling stelt vast dat het plan onder meer een appartementengebouw met een bouwhoogte van 17,8 meter mogelijk maakt. De afstand tussen de woning van [appellant sub 3] en dit appartementengebouw is ongeveer 130 meter. Tussen de woningen van [appellant sub 3] en anderen en de ontwikkeling staat geen andere bebouwing. Zij kijken in de richting van de voorziene ontwikkeling momenteel nog uit op opgaand groen. Als gevolg van de realisatie van deze ontwikkeling zal hun uitzicht dus veranderen. Naar het oordeel van de Afdeling is deze verandering van het uitzicht zodanig dat [appellant sub 3] en anderen om deze reden belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit. [appellant sub 3] en anderen kunnen dan ook in hun beroep worden ontvangen.

Toetsingskader

4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Intrekking

5.    [appellant sub 3] en anderen hebben ter zitting hun beroepsgrond over de uitvoerbaarheid in samenhang met soortenbeschermingsbepalingen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ingetrokken.

Ladder voor duurzame verstedelijking

6.    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en artikel 2.1.1 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening ruimte 2014) is vastgesteld. Daartoe wijzen zij op de inhoud van de nota van zienswijzen en de plantoelichting waarin staat dat de bestaande plancapaciteit in de gemeente reeds groter is dan de behoefte aan nieuwe woningen. Doordat het plan 64 woningen mogelijk maakt, wordt deze overcapaciteit nog eens vergroot. Zij voeren aan dat een controleerbare cijfermatige onderbouwing van de behoefte en van de reeds bestaande plancapaciteit ontbreekt. Volgens [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen had de raad het plan niet mogen vaststellen zonder eerst deze bestaande overcapaciteit te saneren. Volgens hen is evenmin gewaarborgd dat de aangekondigde sanering op grond van een nog aan te nemen saneringsvisie ook daadwerkelijk zal plaatsvinden. In dit verband wijzen [appellant sub 3] en anderen op de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:353.

6.1.    Op 1 juli 2017 is het besluit tot wijziging van het Bro in verband met de aanpassing van de ladder voor duurzame verstedelijking (Stb. 2017, 182) in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór deze datum is genomen, dient dit plan echter nog te worden beoordeeld aan de hand van het voordien geldende artikel 3.1.6, tweede lid van het Bro.

6.2.    De raad heeft ter zitting erkend dat de beschrijving van de actuele regionale behoefte in de plantoelichting niet toereikend is en heeft voor de beschrijving van de behoefte gewezen op de andersluidende beschrijving in het verweerschrift en het ter nadere onderbouwing van deze andersluidende beschrijving ter zitting overgelegde ‘Woningbouwprogramma Goeree-Overflakkee o.b.v. Woonvisie 2014-2020 versie 2016’ (hierna: het woningbouwprogramma), dat een overzicht bevat van de harde en zachte plancapaciteit in de gemeente Goeree-Overflakkee. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit in zoverre in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2.1.1 van de Verordening ruimte 2014 is genomen.

    Het betoog slaagt.

7.    Aangezien de raad in zijn verweerschrift en ter zitting een gewijzigde beschrijving van de behoefte heeft gegeven, ziet de Afdeling aanleiding om - uit een oogpunt van finale geschilbeslechting - reeds te beoordelen of deze beschrijving voldoet aan de eisen die het Bro en de Verordening ruimte 2014 daaraan stellen. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zoals dat per 1 juli 2017 luidt.

7.1.    De raad stelt dat hij voor de behoefte aan nieuwe woningen aansluiting heeft gezocht bij de Woningbehoefteraming 2016 van de provincie Zuid-Holland (hierna: WBR2016). Op grond van de WBR2016 gaat de raad uit van een behoefte aan 1.253 nieuwe woningen in de periode 2017-2027. Voorts stelt de raad dat uit het woningbouwprogramma blijkt dat de harde plancapaciteit 986 woningen is. De harde plancapaciteit bestaat volgens de raad uit plannen met een woonbestemming bij recht, uitwerkingsplichten en plannen in de ontwerpfase waarover geen zienswijzen naar voren zijn gebracht. Op grond van deze gegevens concludeert de raad dat er behoefte is aan 1.253 - 986 = 267 woningen. Het plan voorziet met 64 woningen deels in deze behoefte. Verder wijst de raad erop dat hij op 18 mei 2017 een saneringsvisie heeft vastgesteld en dat de uitvoering daarvan ertoe zal leiden dat de harde plancapaciteit verder wordt teruggebracht, zodat temeer behoefte zal bestaan aan de voorziene woningen.

7.2.    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat ook de gewijzigde beschrijving van de behoefte niet toereikend is. Zij voeren daartoe aan dat niet controleerbaar of het overgelegde woningbouwprogramma volledig en juist is. In het bijzonder ontbreekt het aan een onderbouwing van de verschillen ten opzichte van de Woonvisie 2014-2020. Als voorbeeld wijzen [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen erop dat bij ‘Herinvulling Goede Ree’ 65 woningen staan, terwijl in eerdere versies van het woningbouwprogramma nog werd uitgegaan van 80 woningen op deze locatie. Daarnaast is volgens hen onduidelijk of de 12 te slopen woningen in de Prinses Margrietstraat te Middelharnis al zijn wegbestemd. Voorts voeren zij aan dat de raad miskent dat ook woningen die mogelijk zijn op grond van wijzigingsbevoegdheden tot de harde plancapaciteit moeten worden gerekend. Verder wijzen [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen erop dat reeds sprake is van overcapaciteit in het streekcentrum Middelharnis/Sommelsdijk, waar op grond van de Woonvisie 2014-2020 maar 40% van het totaal aantal benodigde woningen mag worden gerealiseerd.

7.3.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van dit artikellid nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. Deze bepaling schrijft geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.

7.4.    Tussen partijen is niet in geschil dat uit kan worden gegaan van een behoefte aan 1.253 woningen.

    Over de door [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betwiste volledigheid en juistheid van het woningbouwprogramma overweegt de Afdeling als volgt. Wat betreft het wijzigingsplan "De Goede Ree" stelt de Afdeling vast dat in artikel 6, lid 6.2.1, onder d, van de planregels van dit wijzigingsplan staat dat het aantal woningen niet meer mag bedragen dan 65. Wat betreft de sloop van 12 woningen in de Prinses Margrietstraat begrijpt de Afdeling het woningbouwprogramma aldus dat deze sloop nodig is om op deze locatie de genoemde 20 woningen voor ‘Prinses Margrietstraat sociale woningbouw’ te kunnen realiseren. Het aangevoerde geeft de Afdeling dan ook geen aanleiding om aan de volledigheid en juistheid van het woningbouwprogramma te twijfelen. De Afdeling ziet in dit geval voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de niet benutte wijzigingsbevoegdheden ten onrechte niet tot de harde plancapaciteit heeft gerekend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:522, r.o. 14.4). Hierbij is van belang dat bij een niet benutte wijzigingsbevoegdheid nog onzekerheid over realisatie van de in beginsel aanvaardbaar geachte bestemming. Ten slotte geeft de beleidsmatige verdeling van woningbouwplannen binnen de gemeente over de kernen als genoemd in de Woningbouwvisie 2014-2020 geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een behoefte aan deze ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In dit geval is immers sprake van een behoefte aan 1.253 woningen in de gemeente Goeree-Overflakkee en volgt uit het woningbouwprogramma dat de harde plancapaciteit binnen de gemeente kleiner is dan de behoefte aan woningen. Bovendien staat in de Woonvisie 2014-2020 dat van de hierin genoemde verdeling over de kernen kan worden afgeweken, mits er geen overschrijding van het totaal geraamde aantal benodigde woningen plaatsvindt.

    Het betoog faalt.

8.    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2], en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plangebied niet is aan te merken als bestaand stedelijk gebied of bestaand stads- en dorpsgebied. De raad heeft volgens hen ten onrechte niet gekeken naar de mogelijkheid om de woningen in te passen op alternatieve en veelal beter ontsloten locaties.

8.1.    De raad stelt dat het plangebied is ingesloten door stedelijke bebouwing. Ten zuiden en westen van de planlocatie is sprake van woonbebouwing en ten noorden van de planlocatie ligt zorginstelling Hernesseroord. Voorts wijst de raad op de aanwezigheid van een ijsbaan en een woonwagencentrum ten oosten van de planlocatie. Verder wijst de raad op het vorige plan, waarin aan de gronden de bestemming "Recreatie - Recreatiepark" was toegekend. Aangezien een recreatiepark een stedelijke ontwikkeling is, moet de planlocatie worden beschouwd als bestaand stedelijk gebied.

8.2.    Bij de beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt, dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur (uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).

8.3.    In het vorige bestemmingsplan "Middelharnis", vastgesteld door de raad op 25 april 2013, was aan de hier aan de orde zijnde gronden, die worden ingesloten door de bebouwing van de kern Middelharnis en Hernesseroord, de bestemming "Recreatie - Recreatiepark" toegekend. Blijkens artikel 21 van de planregels waren deze gronden bestemd voor verblijfsrecreatie in de vorm van stacaravans en zes recreatiewoningen. Dit voorheen geldende plan maakte hiermee een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van dienstverlening mogelijk als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro en artikel 1.1, van de Verordening ruimte 2014. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plangebied als bestaand stedelijk gebied in de zin van het Bro en bestaand stads- en dorpsgebied in de zin van de Verordening ruimte 2014 kan worden aangemerkt.

    Het betoog faalt.

Ruimtelijke kwaliteit

9.    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plan in strijd met artikel 2.2.1 van de Verordening ruimte 2014 is vastgesteld. Volgens hen draagt de ontwikkeling niet bij aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse en voldoet deze niet aan de richtpunten van de kwaliteitskaart. De ontwikkeling draagt volgens hen in het bijzonder niet bij aan de versterking van de stedelijke groen- en waterstructuur en de overgangskwaliteit van de stadsrand. Daarnaast valt het hoogteaccent in de vorm van het appartementengebouw ten onrechte niet samen met het centrum van Middelharnis.

9.1.    Blijkens de kwaliteitskaart van de Visie Ruimte en Mobiliteit valt de locatie op de laag van de stedelijke occupatie deels binnen het onderdeel ‘Stads- en dorpsrand (200 m)’ en geheel binnen het onderdeel ‘Steden en dorpen’. In paragraaf 2.2 en 3.3 van de plantoelichting is beschreven op welke wijze de ontwikkeling landschappelijk en stedenbouwkundig wordt ingepast. Daarin is onder meer beschreven op welke wijze het appartementencomplex zich verhoudt tot de richtpunten van de kwaliteitskaart. Vanwege de beoordelingsruimte die artikel 2.2.1 van de Verordening ruimte 2014 aan de raad laat bij de inpassing van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen en gelet op hetgeen daarover in voormelde paragrafen van de plantoelichting staat, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voldoet aan de voorwaarden die artikel 2.2.1 van de Verordening ruimte 2014 stelt ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit.

    Het betoog faalt.

Woon- en leefklimaat

Geluid

10.    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] betogen dat de nieuwe ontwikkeling zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de geluidbelasting als gevolg van wegverkeerslawaai.

10.1.    De raad heeft aan het besluit een door Rho opgestelde akoestisch onderzoek van 31 januari 2017 (hierna: het Akoestisch onderzoek) ten grondslag gelegd. In het Akoestisch onderzoek staat dat de geluidbelasting op de gevels van de woningen van [appellant sub 1] en anderen als gevolg van wegverkeerslawaai op de wegen in het plangebied maximaal 45 dB zal zijn. De geluidbelasting op de gevel van de woning van [appellant sub 2] is niet berekend. In het Akoestisch onderzoek is echter op de toetspunten die het meest nabij de woning van [appellant sub 2] liggen een geluidbelasting van eveneens maximaal 45 dB berekend. De woning van [appellant sub 2] ligt op grotere afstand, op ruim 70 meter achter deze toetspunten. [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] hebben de inhoud van het Akoestisch onderzoek niet betwist.

    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op basis van het Akoestisch onderzoek in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de berekende geluidbelasting lager is dan de voorkeurswaarde van 48 dB die op grond van de Wet geluidhinder voor gezoneerde wegen geldt, zodat wat betreft het wegverkeerslawaai sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2].

    Het betoog faalt.

Parkeren

11.    [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat het plan zal leiden tot een toename van de parkeerdruk voor hun woningen.

11.1.    Artikel 13, lid 13.2 (voldoende parkeergelegenheid), van de planregels luidt:

"a. Een nieuw bouwwerk, verandering van een bouwwerk, verandering van gebruik van een bouwwerk of van gronden - al dan niet gecombineerd - , waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, is niet toegestaan wanneer op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden.

b. Bij een omgevingsvergunning, dan wel bij de beoordeling of het gebruik in overeenstemming is met het bestemmingsplan wordt aan de hand van op dat moment van toepassing zijnde CROW-richtlijn (dan wel de vervanger daarvan) bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid.

c. Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in sub a en worden toegestaan dat in minder dan voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, mits dit geen onevenredige afbreuk doet aan de parkeersituatie."

11.2.    Weliswaar zal als gevolg van het plan het aantal motorvoertuigen op het terrein toenemen, maar nu op grond van artikel 13, lid 13.2, van de planregels op het bouwperceel of in de omgeving daarvan in voldoende parkeergelegenheid dient te worden voorzien, geeft het aangevoerde geen aanleiding voor de verwachting dat er wat betreft de parkeerdruk een onaanvaardbare situatie voor [appellant sub 1] en anderen zal ontstaan.

    Het betoog faalt.

Bezonning

12.    [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat het plan nadelige gevolgen heeft voor de bezonning van hun percelen. Zij wijzen erop dat met name in de namiddag altijd sprake zal zijn van schaduwwerking en dat de impact hiervan buiten de zomerperiode nog groter is.

12.1.    De raad heeft aan het besluit de door Rho gemaakte bezonningstekeningen van 26 januari 2017 (hierna: de bezonningstekeningen) ten grondslag gelegd. Aan de hand van de bezonningstekeningen is onderzocht of wordt voldaan aan de lichte TNO-norm en de strenge TNO-norm. Volgens de conclusies bij de bezonningstekeningen heeft de nieuwe bebouwing een beperkte invloed op de bezonning van de vijf bestaande woningen in de noordrand van het plangebied. Voor alle zes bestaande woningen in het plangebied geldt dat in ieder geval zal worden voldaan aan de strenge TNO-norm van minimaal drie zonuren per dag in de periode 19 februari tot en met 21 oktober.

    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de bezonningstekeningen aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen en zich op basis daarvan, nu daaruit volgt dat aan de strenge TNO-norm wordt voldaan, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de schaduwwerking als gevolg van de ontwikkeling aanvaardbaar is.

    Het betoog faalt.

Weginrichting

13.    [appellant sub 1] en anderen betogen dat de breedte van de rijbaan langs hun woningen te smal wordt, zodat motorvoertuigen elkaar niet zullen kunnen passeren. Dit zal leiden tot extra geluidoverlast van gemotoriseerd verkeer en extra uitstoot van fijnstof. Volgens [appellant sub 1] en anderen is onjuist dat het instellen van eenrichtingsverkeer pas in de uitvoering aan de orde kan komen.

13.1.    Over de inrichting van de wegen in het plangebied heeft de raad toegelicht dat van de weg langs de woningen van [appellant sub 1] en anderen een eenrichtingsweg zal worden gemaakt. De raad heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat deze verkeersmaatregel niet in een bestemmingsplan, maar in een verkeersbesluit wordt geregeld.

    Het betoog faalt.

Alternatieven

14.    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen betogen dat er andere locaties beschikbaar zijn voor de bouw van nieuwe woningen en dat de raad deze alternatieven onvoldoende heeft onderzocht. Daarbij wijzen [appellant sub 3] en anderen erop dat het plangebied een voormalige vuilstort betreft en om die reden niet geschikt is voor woningbouw. Als alternatieve locatie voor de ontwikkeling noemen zij de locatie Hernesseroord ten noorden van het plangebied.

14.1.    Aangezien het recreatieve gebruik van het perceel is beëindigd, heeft de raad hiervoor een passende nieuwe bestemming gezocht. Vanwege de ligging van de locatie tussen het centrumgebied en Hernesseroord, heeft de raad ervoor gekozen om woningbouw op deze locatie mogelijk te maken. Gelet op de ligging van het plangebied en gelet op hetgeen hieromtrent hiervoor reeds is overwogen over de ruimtelijke gevolgen van deze ontwikkeling, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de keuze van de raad voor een woonbestemming op deze locatie onredelijk is. Daarbij heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door appellanten genoemde Hernesseroord een ander soort ontwikkeling betreft, omdat dit een gecombineerde ontwikkeling van een zorginstelling met woningbouw is. Wat betreft het punt dat sprake is van een voormalige vuilstort verwijst de Afdeling naar hetgeen hierover wordt overwogen in 15.1.

    Het betoog faalt.

Financiële uitvoerbaarheid

15.    [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plan financieel niet uitvoerbaar is omdat de woningen zijn voorzien op een voormalige vuilstort. Volgens hen is onvoldoende onderzoek gedaan naar de kosten van bodemsanering, terwijl deze kosten wel aanzienlijk zullen zijn.

15.1.    In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.

    De raad heeft aan het besluit het door Deta Milieu B.V. opgestelde rapport "Actualisatie bodemonderzoek Oosthavendijk 18 te Middelharnis" van 24 oktober 2013 ten grondslag gelegd. In dit rapport wordt geconcludeerd dat het noodzakelijk is om de bodem te saneren. In het rapport wordt daarvoor de aanbeveling gedaan de leeflaag op het stort, die zich onder het centrale en zuidelijke terreindeel bevindt, aan te vullen totdat deze op het gehele terrein weer een minimale dikte van 1,0 m heeft. De kosten hiervan komen volgens de raad en de ontwikkelaar op grond van de anterieure overeenkomst voor rekening van de ontwikkelaar.

     Naar het oordeel van de Afdeling leidt het aangevoerde niet tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de ontwikkelaar de kosten van de in het uitgevoerde bodemonderzoek aanbevolen maatregelen niet zal kunnen dragen en het plan om deze reden niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode.

    Het betoog faalt.

Natura 2000

16.    [appellant sub 3] en anderen betogen dat het plan negatieve effecten voor het nabij gelegen Natura 2000-gebied Haringvliet zal hebben als gevolg van een toename van de stikstofdepositie.

16.1.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000 gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Die situatie doet zich hier evenwel niet voor. [appellant sub 3] en anderen wonen op een afstand van meer dan 1,5 km van het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied Haringvliet. Gelet hierop bestaat geen duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van [appellant sub 3] en anderen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. Nu de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen die [appellant sub 3] en anderen hebben, overweegt de Afdeling dat hetgeen zij hebben aangevoerd op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet kan leiden tot vernietiging van het besluit en dat deze beroepsgrond voor zover door hen naar voren gebracht buiten beschouwing wordt gelaten.

Relativiteitsvereiste

17.    Wonen op Flakkee B.V. betoogt dat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat een aantal beroepsgronden tot vernietiging van het bestreden besluit leidt. Daartoe voert zij aan dat [appellant sub 3] en anderen slechts een belang hebben dat samenhangt met de mogelijke aantasting van het uitzicht, zodat de beroepsgronden die geen verband houden met dat uitzicht op grond van artikel 8:69a van de Awb niet tot vernietiging van het bestreden besluit zouden moeten kunnen leiden. Als voorbeeld noemt Wonen op Flakkee B.V. de financiële uitvoerbaarheid van het plan.

17.1.    De door Wonen op Flakkee B.V. bepleite uitleg van artikel 8:69a van de Awb volgt de Afdeling niet. [appellant sub 3] en anderen zijn belanghebbenden bij het bestreden besluit omdat het plan bebouwing mogelijk maakt die een verslechtering van hun uitzicht betekent. Als belanghebbenden staat het [appellant sub 3] en anderen vrij verschillende beroepsgronden tegen het besluit aan te voeren. Indien een beroepsgrond slaagt, mag de bestuursrechter het besluit alleen dan niet vernietigen wegens schending van de ingeroepen rechtsregel indien die regel kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. Van alle door [appellant sub 3] en anderen naar voren gebrachte beroepsgronden stuit alleen de beroepsgrond over de Wnb af op de relativiteitseis van artikel 8:69a van de Awb. Voor de overige beroepsgronden geldt dat zij geen rechtsregels inroepen die kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Dat het daarbij ook om andere belangen gaat dan het belang gemoeid met (behoud van) uitzicht doet hier niet aan af.

Conclusie

18.    De conclusie luidt dat de beroepen gegrond zijn omdat aan het bestreden besluit geen toereikende beschrijving van de actuele regionale behoefte ten grondslag is gelegd. Het bestreden besluit moet daarom wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 2.1.1 van de Verordening ruimte 2014 worden vernietigd.

    Op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, kan de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Aangezien de raad in het verweerschrift en ter zitting een beschrijving van de behoefte heeft gegeven die toereikend is en de overige gronden niet slagen, ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Dit betekent dat van de mogelijkheden die het plan biedt, gebruik mag worden gemaakt.

19.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

    Daarbij ziet de Afdeling aanleiding de beroepen te behandelen als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Hierbij betrekt de Afdeling dat appellanten ter zitting van 7 december 2017 zijn bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandsverlener en dat de door deze rechtsbijstandverlener namens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] ingediende beroepschriften nagenoeg identiek zijn. Gelet hierop worden de beroepen wat betreft de vergoeding van kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak beschouwd en zal deze vergoeding naar rato worden toegekend.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de beroepen gegrond;

II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee van 16 maart 2017 waarbij het bestemmingsplan "Oosthavendijk 18" is vastgesteld;

III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van:

a. € 443,90 (zegge: vierhonderddrieënveertig euro en negentig cent) voor [appellant sub 1] en anderen, waarvan € 417,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

b. € 417,50 (zegge: vierhonderdzeventien euro en vijftig cent) voor [appellant sub 2], geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; en

c. € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) voor [appellant sub 3] en anderen, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

V.    gelast dat de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:

a. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

b. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2]; en

c. € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 3] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.

w.g. Van Ettekoven    w.g. Boer

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2018

745. BIJLAGE

Besluit ruimtelijke ordening

Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro:

"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;"

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zoals dat luidde tot 1 juli 2017:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zoals dat luidt per 1 juli 2017:

"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."

Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland

Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014:

"Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:

a.  de stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd;

b.  in die behoefte wordt binnen het bestaand stads- en dorpsgebied voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, of

c.  indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stads- en dorpsgebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt gebruik gemaakt van locaties die,

i. gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld,

ii. passen in de doelstellingen en richtpunten van de kwaliteitskaart van de Visie ruimte en mobiliteit, waarbij artikel 2.2.1. van toepassing is, en

iii. zijn opgenomen in het Programma ruimte, voor zover het gaat om locaties groter dan 3 hectare."

Artikel 1.1, van de Verordening ruimte 2014:

 "In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:

bestaand stads- en dorpsgebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing, met inbegrip van daartoe bouwrijp gemaakte terreinen, ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid (uitgezonderd glastuinbouw), detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur."

Artikel 2.2.1 (ruimtelijke kwaliteit), eerste lid (ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen), van de Verordening ruimte 2014:

"Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:

a.  de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);

b.  als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:

i.  zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en

ii.  het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid;

c.  als de ruimtelijke ontwikkeling niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit (transformeren), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door

i.  een integraal ontwerp, waarin behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd, alsmede rekening is gehouden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en

ii.  het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid.

De richtpunten voor het onderdeel ‘Steden en dorpen’ zijn:

• Ontwikkelingen dragen bij aan de karakteristieke kenmerken/identiteit van stad, kern of dorp.

• Hoogteaccenten (waaronder hoogbouw) vallen zoveel mogelijk samen met centra (zwaartepunten) en interactiemilieus in de stedelijke structuur.

• Daar waar hoogbouw niet samenvalt met "zwaartepunten" in de stedelijke structuur geeft een beeldkwaliteitsparagraaf inzicht in de effecten, invloed en aanvaardbaarheid van hoogbouw op de (wijde) omgeving.

• Ontwikkelingen dragen bij aan versterking van de stedelijke groen- en waterstructuur.

• Een nieuwe uitbreidingswijk bouwt voort op het bestaande stads- en dorpsgebied en versterkt de overgangskwaliteit van de stadsrand (zie stads- en dorpsranden).

• Cultuurhistorisch waardevolle gebouwen en stedenbouwkundige patronen worden behouden door ze waar mogelijk een functie te geven die aansluit bij de behoeften van deze tijd.

• Het eigen karakter van het historisch centrum wordt versterkt.

• Historische centra en kernen blijven ervaarbaar vanuit het omringende gebied.

• Bij bedrijventerreinen krijgt de beeldkwaliteit van de randen, een goede ontsluiting en de samenhang met de omgeving extra aandacht.

Het richtpunt voor het onderdeel ‘Stads- en dorpsrand (200 m)’ is:

• Ontwikkelingen aan de stads- of dorpsrand dragen bij aan het realiseren van een rand met passende overgangskwaliteit (front, contact of overlap).