Raad van State, 25-07-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2491, 201708029/1/A2

201708029/1/A2.

Datum uitspraak: 25 juli 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 augustus 2017 in zaak nr. 17/919 in het geding tussen:

[appellante]

en

de Belastingdienst/Toeslagen.

Procesverloop

Bij besluit van 4 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2014 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 14.853,00 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.

Bij besluit van 27 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 24 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.

Overwegingen

1.    [appellante] heeft in 2014 voor haar twee dochters gebruik gemaakt van buitenschoolse opvang bij [kinderopvang] waarvoor zij voorschotten kinderopvangtoeslag heeft ontvangen. Op 22 december 2013 is zij in Egypte getrouwd met [persoon] (hierna: de echtgenoot). Hij verbleef in 2014 in Egypte en heeft in december 2014 het inburgeringsexamen behaald. Vanaf 22 april 2015 verbleef de echtgenoot bij [appellante] in Nederland.

2.    Aan het besluit van 4 november 2016, gehandhaafd in bezwaar, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat de echtgenoot in 2014 niet in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woonde, zodat niet is voldaan aan de in artikel 1.6, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wkkp) gestelde eisen om in aanmerking te komen voor kinderopvangtoeslag.

    De rechtbank heeft dienovereenkomstig geoordeeld.

3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank de wettelijke regeling buiten toepassing had moeten laten. Zoals de rechtbank heeft bevestigd, was zij in 2014 feitelijk een alleenstaande ouder van twee minderjarige kinderen. Zij werkte voltijds en heeft daarom gebruik gemaakt van buitenschoolse opvang voor haar kinderen. De echtgenoot had in 2014 geen machtiging tot voorlopig verblijf en kon dus nog niet naar Nederland komen. [appellante] wijst erop dat zij voor de inkomstenbelasting over 2014 als een alleenstaande ouder is aangemerkt. Zij vindt het onredelijk dat zij onder die omstandigheden geen recht heeft op kinderopvangtoeslag en voert aan dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit haar, in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), onevenredig treffen.

    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ3435, heeft verworpen. Volgens [appellante] maakt de regelgeving het haar onmogelijk om de zorg voor de kinderen te combineren met betaalde arbeid, waardoor de gezinsvorming onmogelijk wordt gemaakt en het besluit een niet noodzakelijke inmenging in de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten oplevert. De gemeenschap zou volgens [appellante] geen nadeel ondervinden als zij kinderopvangtoeslag zou ontvangen.

    Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank, gelet op haar verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009 die betrekking had op zorgtoeslag, een individuele doeluitkering, ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat de kinderopvangtoeslag ten goede komt aan het hele gezin.    

3.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2540), is kinderopvangtoeslag een faciliteit die oorspronkelijk is ingevoerd om te bewerkstelligen dat de belemmeringen voor ouders om de zorg voor de kinderen te combineren met betaald werk op de Nederlandse arbeidsmarkt worden verminderd. In de Wet kinderopvang was aanvankelijk opgenomen dat, om aanspraak te kunnen maken op kinderopvangtoeslag, een inkomen uit werk en woning werd genoten waarop de Wet inkomstenbelasting 2001 van toepassing was of een van de met name genoemde Nederlandse uitkeringen werd genoten. Voor een ouder met een partner gold dat slechts aanspraak bestond op kinderopvangtoeslag als de partner in een lidstaat van de Europese Unie (hierna: de EU) woonde en, daartoe gerechtigd, in Nederland arbeid verrichtte dan wel een van genoemde Nederlandse uitkeringen ontving. Zoals in de uitspraak van 20 september 2017 is overwogen, zijn de eisen op grond van strijdigheid met het Europese recht in die zin aangepast, dat er ook aanspraak op kinderopvangtoeslag kan zijn als de partner niet in Nederland, maar in een andere lidstaat van de EU of in Zwitserland werkt.

3.3.    Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is een partner degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr) als partner wordt aangemerkt. In artikel 5a van de Awr is bepaald dat de echtgenoot als partner wordt aangemerkt, tenzij sprake is van een scheiding van tafel en bed (het derde lid) dan wel een verzoek tot echtscheiding, respectievelijk tot scheiding van tafel en bed, is ingediend (het vierde lid).

    [appellante] is in het huwelijk getreden op 22 december 2013. Gelet op artikel 5 van de Awir wordt een wijziging van de omstandigheden die zich voordoet na de eerste dag van de maand in aanmerking genomen vanaf de eerste dag van de daaropvolgende maand. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen het huwelijk met ingang van 1 januari 2014 in aanmerking moest nemen. Op grond van artikel 5a van de Awr is de echtgenoot terecht met ingang van die datum als toeslagpartner van [appellante] aangemerkt voor de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2014, ook omdat de uitzonderingssituaties van het derde en vierde lid van dat artikel zich hier niet voordoen.

    [appellante] had op grond van artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp geen recht op kinderopvangtoeslag over 2014, aangezien de echtgenoot in dat jaar in Egypte verbleef. De Wkkp bevat geen bepaling op grond waarvan van die bepaling kan worden afgeweken.

    Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb kan [appellante] niet baten. Die bepaling heeft betrekking op situaties waarin ruimte bestaat voor een belangenafweging, terwijl artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp die ruimte niet biedt. De noodzaak tot kinderopvang en de door [appellante] gestelde omstandigheden leiden er niet toe dat de Belastingdienst/Toeslagen met voorbijgaan aan dat artikel kinderopvangtoeslag had moeten toekennen.

3.4.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 26 van de Awir dwingend voorschrijft dat als een herziening tot een terug te vorderen bedrag leidt, de belanghebbende dat bedrag in zijn geheel is verschuldigd. De rechtbank heeft ook terecht overwogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4179, dat in de Awir geen bepaling is opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering van de teveel betaalde voorschotten kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen.

3.5.    Naar de Afdeling begrijpt, stelt [appellante] zich op het standpunt dat artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp en artikel 26 van de Awir op grond van artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing moeten worden gelaten wegens strijd met artikel 8 van het EVRM.

    Anders dan [appellante] ziet de Afdeling niet in dat het besluit van 4 november 2016 een inmenging vormt op het door dat artikel beschermde recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Voor zover al sprake zou zijn van een dergelijke inmenging is deze, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, bij wet voorzien. Verder kan zowel de begrenzing van de aanspraak op kinderopvangtoeslag door middel van het stellen van woon- en werkplaatsvereisten als de terugvordering van teveel betaalde voorschotten noodzakelijk worden geacht in het belang van het economisch welzijn van het land.

    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1787), kan artikel 8 van het EVRM onder omstandigheden positieve verplichtingen meebrengen, die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven en familie- en gezinsleven. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft verscheidene malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant kan zijn in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Hierbij is van belang dat volgens vaste jurisprudentie van het EHRM in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime "margin of appreciation" toekomt. In de beslissing van 3 mei 2001, in de zaak van Domenech Pardo tegen Spanje, nr. 55996/00 (http://hudoc.echr.coe.int) heeft het EHRM overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat de weigering om een sociale uitkering toe te kennen in bepaalde gevallen in strijd kan zijn met artikel 8 van het EVRM, bijvoorbeeld indien een dergelijke weigering de normale ontwikkeling van het privéleven en familie- en gezinsleven van de minderjarige effectief onmogelijk zou maken.

    De Afdeling is van oordeel dat aan artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting tot verstrekking van kinderopvangtoeslag voor de opvang van de minderjarige kinderen van [appellante] kan worden ontleend. Uit hetgeen zij over haar situatie heeft gesteld blijkt niet van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval een dergelijke positieve verplichting moet worden aangenomen.

    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM.

3.6.    [appellante] heeft aan de verwijzing door de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009 ten onrechte de gevolgtrekking verbonden dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de kinderopvangtoeslag ten goede komt aan het hele gezin. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat de zorgtoeslag toekomt aan het gezin en niet kan worden aangemerkt als een individuele doeluitkering.    

3.7.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2014 terecht op nihil heeft vastgesteld. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de teveel betaalde voorschotten terecht teruggevorderd.

    Het betoog faalt.

3.8.    Het voorgaande laat onverlet dat [appellante] de Belastingdienst/Toeslagen in het invorderingstraject kan verzoeken om een standaard betalingsregeling van 24 termijnen dan wel een persoonlijke betalingsregeling, afgestemd op haar betalingscapaciteit. [appellante] kan de Belastingdienst/Toeslagen zo nodig ook vragen om rekening te houden met de voor haar geldende beslagvrije voet. Op deze wijze kan de dienst rekening houden met haar financiële omstandigheden.

4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.

w.g. Bijloos    w.g. De Vlieger-Mandour

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2018

615. Wettelijk kader

Artikel 8 Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden

1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 94 Grondwet

Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 3 Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)

1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 5 Awir

Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen alsmede voor de toepassing van inkomensafhankelijke regelingen, wordt een wijziging in de omstandigheden en van de leeftijd van de belanghebbende, de partner of een medebewoner die zich voordoet na de eerste dag van de maand, in aanmerking genomen vanaf de eerste dag van de daaropvolgende maand.

Artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen

1. Als partner wordt aangemerkt:

    a. de echtgenoot;

    b. de ongehuwde meerderjarige persoon waarmee de ongehuwde meerderjarige belastingplichtige een notarieel samenlevingscontract is aangegaan en met wie hij staat ingeschreven op hetzelfde woonadres in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland.

2. Degene die ingevolge het eerste lid voor een deel van het kalenderjaar als partner wordt aangemerkt, wordt ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het kalenderjaar, voor zover hij in die perioden op hetzelfde woonadres als de belastingplichtige staat ingeschreven in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland.

3. Voor de toepassing van het eerste lid wordt een persoon die van tafel en bed is gescheiden, aangemerkt als ongehuwd. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten behoeve van de uitvoering van dit lid.

4. In afwijking van het eerste lid wordt een persoon niet meer als partner aangemerkt ingeval:

    a. een verzoek, zoals bedoeld in artikel 150, respectievelijk 169 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek tot echtscheiding, respectievelijk tot scheiding van tafel en bed is ingediend, en

    b. hij niet meer op hetzelfde woonadres in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland staat ingeschreven als de belastingplichtige.

Artikel 1.6 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen

(…)

3. Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en

    a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht,

    b. een uitkering ontvangt als bedoeld in het eerste lid, onder c, e, h of i, en gebruik maakt van een in één van die onderdelen bedoelde voorziening gericht op arbeidsinschakeling of een daarmee vergelijkbare uitkering respectievelijk voorziening, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland,

    c. werkloos wordt als bedoeld in het tweede lid en een uitkering ontvangt als bedoeld in het tweede lid, onder a of b, of een daarmee vergelijkbare uitkering, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland, of

    d. een persoon is als bedoeld in het eerste lid, onder f, g, j, k of l.