Raad van State, 07-11-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3584, 201709348/1/V3

201709348/1/V3.

Datum uitspraak: 7 november 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[de vreemdeling],

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 27 oktober 2017 in zaak nr. 17/9046 in het geding tussen:

de vreemdeling

en

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Procesverloop

Bij besluit van 16 september 2016 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad.

Bij besluit van 5 april 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 27 oktober 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2018, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. J.S. Dobosz, advocaat te Zoetermeer, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A. Wildeboer en mr. J.M.K. Frijters, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak ECLI:NL:RVS:2018:3585.

Overwegingen

1.    De vreemdeling, van Roemeense nationaliteit, verblijft sinds 2009 in Nederland. Sinds 12 mei 2016 ontvangt hij een bijstandsuitkering krachtens de Participatiewet. Bij het besluit van 16 september 2016 heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de vreemdeling geen rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan ingevolge artikel 8.12 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) heeft gehad en hem meegedeeld dat hij Nederland binnen vier weken moet verlaten en, als hij dat niet doet, hij kan worden uitgezet. Het gaat in deze uitspraak over de vraag of de staatssecretaris bij dit besluit, naast de beoordeling of de vreemdeling aan de vereisten van genoemde bepaling voldoet, een belangenafweging had moeten maken om te bepalen of tot verwijdering van de vreemdeling kon worden overgegaan omdat hij een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt.

2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.    In zijn enige grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris, gelet op zijn situatie, terecht geen belangenafweging heeft gemaakt. Hij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris volgens artikel 14, derde lid, en punt 16 van de considerans van de Verblijfsrichtlijn altijd een belangenafweging moet maken, ook wanneer hij vaststelt dat de vreemdeling nimmer rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan heeft gehad en daaraan een verwijderingsmaatregel verbindt. Dit geldt temeer omdat de staatssecretaris een onderzoek is gestart als bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn, om te verifiëren of de vreemdeling voldoet aan de vereisten voor een verblijfsrecht, aldus de vreemdeling.

3.1.    De staatssecretaris heeft ter zitting betoogd dat van rechtswege niet of niet langer sprake is van een verblijfsrecht als bedoeld in de Verblijfsrichtlijn als de vreemdeling niet of niet langer voldoet aan de vereisten daarvoor. In dat geval is volgens de staatssecretaris geen belangenafweging nodig voor het nemen van een verwijderingsmaatregel. Een dergelijke belangenafweging dient de staatssecretaris alleen te maken als hij actief ingrijpt in een bestaand verblijfsrecht, dat wil zeggen, ingrijpt in een situatie, waarin enige tijd sprake was van een verblijfsrecht ontleend aan artikel 8.12 van het Vb 2000, waarin artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn is geïmplementeerd. Van een dergelijk verblijfsrecht is in het geval van de vreemdeling evenwel geen sprake, omdat hij nooit over voldoende middelen heeft beschikt, aldus de staatssecretaris.

3.2.    Volgens artikel 14, derde lid, van de Verblijfsrichtlijn leidt het beroep van een burger van de Unie op het socialebijstandsstelsel van een lidstaat niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel. Uit punt 16 van de considerans van de Verblijfsrichtlijn, waarin deze bepaling is verduidelijkt, volgt dat verwijdering mogelijk is indien de vreemdeling een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt. Uit dit punt van de considerans volgt ook dat, om te kunnen uitmaken of de burger van de Unie een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt, de lidstaat alvorens hij een verwijderingsmaatregel neemt, dient na te gaan of de problemen van de vreemdeling van tijdelijke aard zijn, en dient rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde bijstand. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van 19 september 2013, Brey, ECLI:EU:C:2013:565, punt 69, en het arrest van het Hof van 17 april 2018, B. en Vomero, ECLI:EU:C:2018:256, punt 55. Ook verwijst de Afdeling naar het arrest van het Hof van 25 februari 2016, García-Nieto, ECLI:EU:C:2016:114, punt 46, waar het Hof heeft verduidelijkt dat de Verblijfsrichtlijn in beginsel vereist dat het gastland rekening houdt met de individuele situatie van een betrokkene wanneer dit land op het punt staat een verwijderingsmaatregel te nemen of vast te stellen dat deze persoon in het kader van diens verblijf een onredelijke belasting voor het socialezekerheidsstelsel veroorzaakt.

    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is deze belangenafweging niet slechts geboden wanneer de staatssecretaris - zoals hij dat aanduidt - ingrijpt in een bestaand verblijfsrecht, dat wil zeggen, ingrijpt in een situatie, waarin enige tijd sprake was van een verblijfsrecht ontleend aan artikel 8.12 van het Vb 2000. Noch de tekst van artikel 14, derde lid, noch punt 16 van de considerans van de Verblijfsrichtlijn biedt voor deze beperkte uitleg een aanknopingspunt. Uit artikel 14 en punt 16 volgt immers dat nadat is vastgesteld dat een verblijfsrecht als bedoeld in artikel 6 of artikel 7 van de Verblijfsrichtlijn niet of niet langer bestaat, deze vaststelling niet automatisch tot verwijdering leidt maar dat daarnaast een afzonderlijke beoordeling van de toelaatbaarheid van de verwijdering is vereist. Hoewel volgens de bewoordingen van punt 16 van de considerans de bescherming geldt voor 'begunstigden van het verblijfsrecht', is de Afdeling van oordeel dat dit begrip in deze context niet zo beperkt kan worden uitgelegd dat hiermee slechts is gedoeld op burgers van de Unie die op het moment van de verwijdering aan de vereisten voor rechtmatig verblijf voldoen. In dat geval kunnen zij volgens artikel 14, eerste en tweede lid, van de Verblijfsrichtlijn immers hoe dan ook niet worden verwijderd.

3.3.    Hieruit volgt dat de Verblijfsrichtlijn als uitgangspunt heeft dat ook burgers van de Unie die nooit voldoende middelen hebben gehad om een verblijfsrecht te kunnen ontlenen aan artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, en die aanspraak maken op bijstand kunnen worden onderworpen aan een verwijderingsmaatregel maar niet zonder de hiervoor bedoelde belangenafweging.

    Anders dan de staatssecretaris betoogt, doet daaraan niet af dat het Hof in het hiervoor reeds vermelde arrest García-Nieto, punt 46, heeft geoordeeld dat in een situatie als in dat arrest geen belangenafweging geboden was. Dit arrest gaat immers niet over het verwijderen van een burger van de Unie, maar over de vraag of deze in de eerste drie maanden van zijn verblijf een beroep kan doen op de sociale bijstand.

3.4.    Zoals ook volgt uit de transponeringstabel behorend bij het Besluit van 24 april 2006, houdende wijziging van het Vb 2000 in verband met de implementatie van de Verblijfsrichtlijn (Stb. 2006, 215), zijn artikel 6, eerste lid, en artikel 7, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn in het nationaal recht geïmplementeerd in achtereenvolgens artikel 8.11, eerste lid, en artikel 8.12, eerste lid, van het Vb 2000.

    Artikel 14, derde lid, van de Verblijfsrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 8.16, eerste lid, vierde zin, van het Vb 2000. Daar waar in de richtlijnbepaling het woord 'verwijderingsmaatregel' wordt gebruikt, staat in de bepaling van het Vb 2000 'beëindiging van het rechtmatig verblijf'.

3.5.    Niet meer in geschil is dat de vreemdeling, een burger van de Unie, nadat hij drie maanden rechtmatig verblijf ingevolge artikel 8.11 van het Vb 2000 in Nederland had gehad, nooit heeft voldaan aan de vereisten voor een verblijfsrecht als economisch actieve of economisch niet-actieve gemeenschapsonderdaan als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Vb 2000.

3.6.    De staatssecretaris betoogt terecht dat een verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan ingevolge artikel 8.12 van het Vb 2000 bestaat indien en zolang de vreemdeling aan de vereisten hiervoor voldoet. Het verblijfsrecht als bedoeld in de Verblijfsrichtlijn is declaratoir en eindigt van rechtswege als een vreemdeling niet meer aan de vereisten voldoet. De vaststelling als zodanig dat een vreemdeling geen verblijfsrecht heeft of heeft gehad, vereist daarom in het systeem van de Verblijfsrichtlijn geen belangenafweging. Uit het hiervoor onder 3.2 overwogene volgt dat de Verblijfsrichtlijn voor verwijdering van een burger van de Unie nadat is vastgesteld dat deze geen aanspraak op verblijf heeft, wel altijd een belangenafweging vereist. In de Nederlandse implementatie zijn in artikel 8.16, eerste lid, van het Vb 2000 de vaststelling van rechtmatig verblijf en de verwijdering in elkaar geschoven. Uit de onrechtmatigheid van het verblijf volgt de verplichting Nederland te verlaten bij gebreke waarvan ingevolge artikel 62, eerste lid, en artikel 63, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 de bevoegdheid voor de staatssecretaris ontstaat om de vreemdeling te verwijderen. De vaststelling van de onrechtmatigheid van het verblijf is daarmee ook een verwijderingsmaatregel in de zin van de Verblijfsrichtlijn. De Afdeling ziet dit oordeel bevestigd in het arrest van het Hof van 2 mei 2018, K. en H.F., ECLI:EU:C:2018:296, punt 69.

3.7.    Een richtlijnconforme uitleg van artikel 8.16, eerste lid, vierde zin, van het Vb 2000 brengt daarom met zich dat de staatssecretaris de in die bepaling bedoelde belangenafweging niet alleen maakt als hij vaststelt dat het rechtmatig verblijf van een burger van de Unie niet langer bestaat en de burger daarbij meedeelt dat hij Nederland moet verlaten, maar ook als hij vaststelt dat een dergelijk verblijfsrecht, als bedoeld in artikel 8.12 van het Vb 2000, nooit heeft bestaan en de burger daarbij een dergelijke mededeling doet. Slechts op die manier kan recht worden gedaan aan het uit de Verblijfsrichtlijn voortvloeiende vereiste dat voor de verwijdering een belangenafweging is vereist. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris alleen een belangenafweging hoeft te maken om te bepalen of een vreemdeling een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt als deze ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van het Vb 2000 rechtmatig verblijf heeft of heeft gehad. Zij heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris terecht geen belangenafweging heeft gemaakt.

3.8.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, bestaat geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen, zoals door de vreemdeling in hoger beroep is voorgesteld. Het geschil gaat immers over de uitleg van artikel 8.16 van het Vb 2000. Met de uitleg die in deze uitspraak aan die bepaling wordt gegeven, staat vast dat de bescherming tegen verwijdering ten minste overeenkomstig artikel 14, derde lid, en punt 16 van de considerans van de Verblijfsrichtlijn wordt geboden. Dat de Ierse High Court in een verwijzingsbeslissing van 16 januari 2018, zaak C-94/18, prejudiciële vragen heeft gesteld over de uitleg van de Verblijfsrichtlijn, doet daaraan niet af. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of de bepalingen in de Verblijfsrichtlijn over verwijdering van toepassing zijn op een derdelander wanneer zij met haar echtgenoot, burger van de Unie, in een lidstaat heeft verbleven, maar haar echtgenoot intussen niet meer in die lidstaat verblijft. Daaruit blijkt niet dat onduidelijkheid bestaat over de bescherming tegen verwijdering die artikel 14, derde lid, van de Verblijfsrichtlijn biedt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om het antwoord van het Hof hierop af te wachten. De Afdeling verwijst verder naar het arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:336, punt 16, en het arrest van het Hof van 9 september 2015, X en Van Dijk, ECLI:EU:C:2015:564, punten 57 tot en met 59.

3.9.    De grief slaagt.

4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 april 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking.

5.    Dit betekent dat de staatssecretaris met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarin zal hij een belangenafweging moeten maken en daarbij moeten motiveren of de vreemdeling een onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel. Hij zal daarbij, gelet op punt 16 van de considerans van de Verblijfsrichtlijn en de mededeling van de Commissie betreffende richtsnoeren voor een betere omzetting van de Verblijfsrichtlijn, COM(2009) 313, moeten onderzoeken of het gaat om tijdelijke problemen en in ieder geval rekening moeten houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde bijstand. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:3585, zal de staatssecretaris, ook als inmiddels geen aanspraak meer wordt gemaakt op bijstand, een belangenafweging moeten maken. Weliswaar zal, indien de vreemdeling na afloop van zijn verblijfsrecht ingevolge artikel 8.11 van het Vb 2000 nooit rechtmatig verblijf ingevolge artikel 8.12 van het Vb 2000 heeft verkregen, de belangenafweging eerder in zijn nadeel uitvallen, maar dit zal de staatssecretaris per geval moeten beoordelen. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2440. Als de belangenafweging in het nadeel van de vreemdeling uitvalt, dan geldt nog steeds het uitgangspunt dat zijn verblijfsrecht van rechtswege is geëindigd vanaf het moment dat hij niet of niet meer aan de vereisten voldeed. Als de belangenafweging in het voordeel van de vreemdeling uitvalt, leidt dit ertoe dat hij niet kan worden verwijderd en alsnog geacht wordt rechtmatig verblijf in Nederland te hebben.

6.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

7.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld. Omdat de griffier van de Afdeling de vreemdeling heeft bericht vooralsnog af te zien van het heffen van griffierecht, en de Afdeling geen aanleiding ziet hier anders over te oordelen, bestaat geen grond te bepalen dat de staatssecretaris aan de vreemdeling het griffierecht vergoedt.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 27 oktober 2017 in zaak nr. 17/9046;

III.    verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 5 april 2017, V-nummer […];

V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

VI.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.

w.g. Sevenster    w.g. Bechinka

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018

371-846. BIJLAGE

Verblijfsrichtlijn (PB 2004, L 158, met rectificatie in PB 2004, L 229)

Considerans

(16) Begunstigden van het verblijfsrecht mogen niet van het grondgebied worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Een beroep op dat socialebijstandsstelsel mag bijgevolg niet automatisch aanleiding geven tot een verwijderingsmaatregel. Het gastland dient te onderzoeken of het gaat om tijdelijke problemen, en dient rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun, om te kunnen uitmaken of de begunstigde een onredelijke belasting is geworden voor zijn socialebijstandsstelsel en of tot verwijdering wordt overgegaan. Er kunnen in geen geval verwijderingsmaatregelen worden genomen tegen personen die onder de door het Hof van Justitie vastgestelde definitie van werknemer, zelfstandige of werkzoekende vallen, behalve om redenen van openbare orde of openbare veiligheid.

Artikel 6

1. Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.

[…]

Artikel 7

1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:

a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,

b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt, of

[…]

Artikel 14

1. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.

2. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.

In specifieke gevallen van redelijke twijfel over de vraag, of een burger van de Unie of zijn familieleden wel voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 7, 12 en 13, kunnen de lidstaten zulks verifiëren. De verificatie geschiedt evenwel niet stelselmatig.

3. Een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland leidt niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.

4. In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:

a) de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of

b) de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 62

1. Nadat tegen de vreemdeling een terugkeerbesluit is uitgevaardigd dan wel, indien het een gemeenschapsonderdaan betreft, nadat het rechtmatig verblijf van de vreemdeling is geëindigd, dient hij Nederland uit eigen beweging binnen vier weken te verlaten.

[…]

Artikel 63

1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft en die niet binnen de bij deze wet gestelde termijn Nederland uit eigen beweging heeft verlaten, kan worden uitgezet.

[…]

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 8.7

1. Deze paragraaf is van toepassing op vreemdelingen die de nationaliteit bezitten van een staat die partij is bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, dan wel van Zwitserland, en die zich naar Nederland begeven of in Nederland verblijven.

[…]

Artikel 8.11

1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, heeft rechtmatig verblijf gedurende een periode van drie maanden na inreis, indien hij:

a. beschikt over een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort; of

b. het bewijs van zijn identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig met andere middelen levert.

[…]

Artikel 8.12

1. De vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid, heeft langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland, indien hij:

a. in Nederland werknemer of zelfstandige is dan wel Nederland is ingereisd om werk te zoeken en kan bewijzen dat hij werk zoekt en een reële kans op werk heeft;

b. voor zichzelf en zijn familieleden beschikt over voldoende middelen van bestaan en over een verzekering die de ziektekosten in Nederland volledig dekt;

[…]

Artikel 8.16

1. Onverminderd de artikelen 8.22 en 8.23 eindigt het rechtmatig verblijf niet zolang de vreemdeling aan de in de artikelen 8.12 tot en met 8.15 genoemde voorwaarden voldoet. In specifieke gevallen van redelijke twijfel kan Onze Minister onderzoeken of aan de voorwaarden wordt voldaan. Het onderzoek geschiedt niet stelselmatig. Een beroep op de algemene middelen leidt niet zonder meer tot beëindiging van het rechtmatig verblijf.

2. Onverminderd de artikelen 8.22 en 8.23, eindigt het rechtmatig verblijf niet zolang de vreemdeling, bedoeld in artikel 8.7, eerste lid:

a. werknemer of zelfstandige is; of

b. naar Nederland is gekomen om werk te zoeken en hij kan bewijzen dat hij nog steeds werk zoekt en een reële kans op werk heeft.