Raad van State, 28-08-2019, ECLI:NL:RVS:2019:2939, 201602508/1/R3

201602508/1/R3.

Datum uitspraak: 28 augustus 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

St. Antoniusplein Vastgoed B.V., gevestigd te Amsterdam,

appellante,

en

de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 21 januari 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Sint Antoniusplein" gewijzigd vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft St. Antoniusplein Vastgoed B.V. beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

St. Antoniusplein Vastgoed B.V. en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2016, waar St. Antoniusplein Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, A.M. Duiven, R.A.A. Tekstra, L. Slootjes, en ing. L.F.A. Theuws, zijn verschenen.

De Afdeling heeft partijen bij brief van 19 januari 2017 bericht dat de behandeling van het beroep wordt aangehouden tot het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak heeft gedaan op een aantal vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75, aan het Hof heeft gesteld over de Dienstenrichtlijn.

Bij arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.

De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over het arrest naar voren te brengen. Sint Antoniusplein Vastgoed B.V. en de raad hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.

Sint Antoniusplein Vastgoed B.V. en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak voor de tweede maal ter zitting behandeld op 4 oktober 2018, waar St. Antoniusplein Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door mr. J.S. Haakmeester, advocaat te Baarn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Bauman, advocaat te Leeuwarden, A.M. Duiven en drs. M.G.M.C. Geerts, zijn verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling, zoals ter tweede zitting besproken, het onderzoek heropend.

De Afdeling heeft Sint Antoniusplein Vastgoed B.V. in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het door de raad overgelegde rapport "Aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" van Rho Adviseurs B.V. van 20 september 2018. Sint Antoniusplein Vastgoed B.V. heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en nadere stukken ingezonden.

De Afdeling heeft de raad in de gelegenheid te gesteld te reageren op de reactie van Sint Antoniusplein Vastgoed B.V. De raad heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en nadere stukken ingezonden.

Daarna heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het winkelcentrum met bovenwoningen en parkeervoorzieningen aan het Sint Antoniusplein te Sneek.

In het winkelcentrum zijn een Albert Heijn, een aantal kleinere winkels en dienstverlenende bedrijven gevestigd. Boven de winkels bevinden zich woningen. Van 2000 tot 2011 was in het winkelcentrum ook een Lidl gevestigd. Dit leidde tot klachten over geluidoverlast.

Het bestreden plan staat binnen de bestemming "Gemengd" onder voorwaarden detailhandel toe op het Sint Antoniusplein. De bedrijfsvloeroppervlakte ten behoeve van deze functie mag 4.500 m2 niet te boven gaan. De bedrijfsvloeroppervlakte per individuele detailhandelsvestiging moet aan een minimum van 500 m2 voldoen, met dien verstande dat in afwijking daarvan - tot een totale bedrijfsvloeroppervlakte van 750 m2 - voor detailhandel in niet-dagelijkse goederen een minimale bedrijfsvloeroppervlakte van 375 m2 geldt, terwijl - tot een totale bedrijfsvloeroppervlakte van 750 m2 - voor vestigingen voor detailhandel in dagelijkse goederen een maximale bedrijfsvloeroppervlakte van 300 m2 geldt. Een supermarkt is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "supermarkt" en is aan een maximum bedrijfsvloeroppervlakte van 2.000 m2 gebonden. De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn verder bestemd voor horeca in de vorm van een café-restaurant tot een bedrijfsvloeroppervlakte van ten hoogste 450 m2.

St. Antoniusplein Vastgoed B.V. is eigenaar van het winkelcentrum. Zij heeft bezwaren tegen de planregeling, in het bijzonder tegen de regeling dat maar één supermarkt is toegestaan, de oppervlaktevoorschriften voor detailhandelsvestigingen en de volgens haar te beperkte gebruiksmogelijkheden voor horecavestigingen.

Toetsingskader

2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Planregeling

3.    Aan het centrale gedeelte van het plangebied is de bestemming "Gemengd" toegekend. Aan het zuidwestelijke deel van deze gronden is ook de aanduiding "supermarkt" toegekend.

Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:

"De voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. Detailhandel met dien verstande dat:

1. de bedrijfsvloeroppervlakte ten behoeve van de functie detailhandel ten hoogste 4.500 m2 mag bedragen;

2. de bedrijfsvloeroppervlakte van individuele detailhandelsvestigingen niet minder dan 500 m2 mag bedragen;

3. in afwijking van het bepaalde onder 2 geldt dat tot een totale bedrijfsvloeroppervlakte van 750 m2 tevens individuele vestigingen voor detailhandel in niet dagelijkse goederen met een bedrijfsvloeroppervlakte van niet minder dan 375 m2 zijn toegestaan;

4. in afwijking van het bepaalde onder 2 geldt dat tot een totale oppervlakte van 750 m2 tevens individuele vestigingen voor detailhandel in dagelijkse goederen zijn toegestaan met een bedrijfsvloer oppervlakte van niet meer dan 300 m2;

5. een supermarkt uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "supermarkt", met dien verstande dat de bedrijfsvloeroppervlakte van een supermarkt niet meer dan 2.000 m2 mag bedragen;

b. dienstverlening;

c. maatschappelijke voorzieningen;

d. kantoren;

e.  horeca in de vorm van een café-restaurant tot een bedrijfsvloeroppervlakte van ten hoogste 450 m2;

[…]".

Artikel 1, lid 1.31, luidt: "detailhandel in dagelijkse goederen:

detailhandel in voedings- en genotmiddelen, persoonlijke verzorging alsmede detailhandel in dagelijkse (huishoudelijke) gebruiksartikelen."

Lid 1.32 luidt: "detailhandel in niet-dagelijkse goederen:

detailhandel in duurzame en/of gebruiksgoederen, zoals kleding, schoeisel, elektrische artikelen, huishoudelijke artikelen en overige goederen, voor zover geen detailhandel in dagelijkse goederen."

Mogelijkheden voor detailhandel

4.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat artikel 3, lid 3.1, van de planregels in samenhang met de verbeelding, te geringe mogelijkheden voor detailhandel biedt. In dit verband betoogt zij dat op de locatie Sint Antoniusplein 33 en Julianastraat 71, waar voorheen een tweede supermarkt (de Lidl) was gevestigd, ten onrechte niet langer een supermarkt is toegestaan. Deze supermarktlocatie is ten onrechte wegbestemd. Daarnaast acht zij de oppervlaktevoorschriften, waaronder de regeling op grond waarvan voor detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen verschillende maximale en minimale oppervlakten gelden, te beperkend.

In de eerste plaats voert zij over de beperking tot één supermarkt specifieke argumenten aan. Deze worden hierna als eerste besproken. Daarnaast voert St. Antoniusplein Vastgoed B.V. aan dat zowel de oppervlaktevoorschriften als de beperking tot één supermarkt in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn. Op het betoog over de Dienstenrichtlijn wordt als tweede ingegaan. Ten slotte komt nog een specifiek argument over de oppervlaktevoorschriften aan de orde.

Tweede supermarkt ten onrechte niet bestemd?

5.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. voert aan dat op de locatie Sint Antoniusplein 33 en Julianastraat 71 sprake is van legaal bestaand gebruik voor een supermarkt. Volgens haar doet zich geen uitzondering voor op het uitgangspunt dat bestaand legaal gebruik in beginsel als zodanig dient te worden bestemd. Daartoe voert zij aan dat er geen nieuwe inzichten zijn op grond waarvan het gebruik niet langer in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. In dat verband voert St. Antoniusplein Vastgoed B.V. aan dat een mogelijke overschrijding van de geluidnormen oplosbaar is. Ook is volgens haar niet aangetoond dat het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Daarbij wijst St. Antoniusplein Vastgoed B.V. erop dat het winkelcentrum met leegstand kampt sinds het vertrek van de tweede supermarkt. Voorts betwijfelt St. Antoniusplein Vastgoed B.V. of de beoogde transformatie naar dienstverlening, "leisure" en kantoren binnen de planperiode wordt verwezenlijkt, omdat juist mengformules met horeca, "leisure" en afhaalpunten op zoek zijn naar de ruimere locaties waarover het winkelcentrum beschikt. Volgens St. Antoniusplein Vastgoed B.V. is de voornaamste reden om een tweede supermarkt niet langer als zodanig te bestemmen dat het wenselijk is Lidl binnen het kader van het gemeentelijke beleid te kunnen laten verhuizen naar een andere locatie. St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat haar belangen daarbij niet zijn meegewogen.

5.1.    De raad stelt dat de tweede supermarkt in het winkelcentrum was gevestigd op basis van een vrijstelling, maar leidde tot klachten van omwonenden over geluid, trillingen, parkeerproblemen en verkeersonveiligheid. Deze supermarkt kon volgens de raad niet voldoen aan de geldende geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De voorgestelde maatregelen om overtreding van de geluidnorm te voorkomen hebben zich niet bewezen of leiden tot onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen, aldus de raad.

5.2.    In het bestemmingsplan "Bolswarderpoort" was aan de gronden de bestemming "Uit te werken gemengde doeleinden" toegekend. Ter uitwerking van deze bestemming is het uitwerkingsplan "Eerste uitwerking bestemmingsplan Bolswarderpoort" vastgesteld. Daarin was aan de gronden van het winkelcentrum de bestemming "Gemengde Doeleinden" toegekend.

Artikel 2, lid A, onder I, sub a, van de planvoorschriften van dat plan luidde: "De op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor detailhandelsbedrijven; dienstverlenende bedrijven; horecabedrijven; kantoren; maatschappelijke doeleinden, zoals sociale, culturele, medische, educatieve, religieuze en recreatieve voorzieningen; praktijkruimten; wonen; parkeervoorzieningen; (openbaar) voetgangersgebied, met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en andere werken."

Lid A, onder II, aanhef en sub a, onder 1, luidde: "Voor de in lid A, I, onder a, genoemde bestemmingen gelden de volgende hoofdlijnen van beleid. Ten aanzien van detailhandel: binnen de bestemming mag ten hoogste 4500 m2 bedrijfsvloeroppervlakte (bvo) worden gerealiseerd voor detailhandelsbedrijven, waarbij dient te worden uitgegaan van onderstaande verdeling:

[…]

b. binnen het voor detailhandelsdoeleinden aangegeven aantal m2 bvo mag ten hoogste één vestiging voor grootschalige detailhandel in de dagelijkse goederen (supermarkt) worden gevestigd, uitsluitend indien er sprake is van een verplaatsing van een bestaande supermarkt uit de stadskern, waarbij de totale bedrijfsvloeroppervlakte ten hoogste 2000 m2 mag bedragen;

[…]".

5.3.    De Afdeling stelt vast dat het uitwerkingsplan "Eerste uitwerking bestemmingsplan Bolswarderpoort" in het winkelcentrum één supermarkt mogelijk maakte. Sinds 2000 was in het winkelcentrum, op de adressen Sint Antoniusplein 33 en Julianastraat 71, tevens een Lidl gevestigd. Bij besluit van 9 december 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sneek aan Lidl een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verleend ten behoeve van het gebruik van de op de adressen Sint Antoniusplein 33 en Julianastraat 71 te Sneek gevestigde winkel voor grootschalige detailhandel in dagelijkse goederen. De vestiging van de Lidl in het winkelcentrum leidde tot klachten van omwonenden over geluidoverlast. Op 1 juli 2004 heeft een aantal bewoners van de Julianastraat verzocht om handhavend op te treden wegens overtreding van de milieuwetgeving. Naar aanleiding daarvan heeft het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân bij besluit van 13 juli 2010 aan Lidl een last onder dwangsom opgelegd wegens overschrijding van de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Lidl heeft met ingang van 2 maart 2011 de exploitatie van de supermarkt op de locatie beëindigd. Bij besluit van 4 januari 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân de aan Lidl verleende vrijstelling ingetrokken. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de maatregelen die moeten worden genomen om te kunnen voldoen aan de geluidnorm disproportioneel en feitelijk onuitvoerbaar zijn. Bij uitspraak van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:839, heeft de Afdeling het besluit tot intrekking van de vrijstelling vernietigd, omdat het college van burgemeester en wethouders niet bevoegd was tot intrekking over te gaan.

5.4.    De raad stelt zich op het standpunt dat inpassing van de aan Lidl verleende vrijstelling in het bestemmingsplan niet zonder meer mogelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.

Zoals de Afdeling in de uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1994, heeft overwogen, dient de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan een andere afweging te maken indien de feiten en omstandigheden ten tijde van de vaststelling van het plan zijn gewijzigd ten opzichte van de feiten en omstandigheden die bestonden ten tijde van het besluit inzake de vrijstelling. Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT8602, stelt de Afdeling vast dat weliswaar sprake is van een in rechte onaantastbaar besluit tot vrijstelling, maar dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat sprake is van een zodanige verandering van omstandigheden ten opzichte van de situatie ten tijde van het besluit van het college tot vrijstelling (december 2004) dat dit tot een nieuwe afweging van belangen noopte. De raad heeft daarbij gewicht mogen toekennen aan het feit dat Lidl in 2011 is vertrokken, dat Lidl derhalve geen gebruik meer maakt van de vrijstelling en dat de vrijstelling evenmin ten behoeve van een andere supermarkt is of wordt gebruikt. Daarnaast heeft de raad van belang mogen achten dat is gebleken dat, in de periode dat op de locatie feitelijk wel een supermarkt is geëxploiteerd, is gebleken van overschrijding van de geluidwaarden. Onder deze omstandigheden heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling bovengenoemde afweging in redelijkheid kunnen maken.

5.5.    De Afdeling zal hierna ingaan op het betoog van St. Antoniusplein Vastgoed B.V. dat de raad er ten onrechte van heeft afgezien een tweede supermarkt mogelijk te maken op de locatie. Volgens St. Antoniusplein Vastgoed B.V. stelt de raad ten onrechte dat de mogelijkheid van een tweede supermarkt in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie. Daarnaast betoogt zij dat dat een mogelijke overschrijding van de geluidnormen, waarvan volgens de raad sprake is, oplosbaar is.

Detailhandelsbeleid en ruimtelijke geschiktheid

6.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. voert aan dat de raad ten onrechte stelt dat de mogelijkheid van een tweede supermarkt in strijd is met de Detailhandelsstructuurvisie 2013 (hierna: de Detailhandelsstructuurvisie) en Beleidsnotitie beoordeling initiatieven supermarkten (hierna: de beleidsnotitie). St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt primair dat de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie niet van toepassing zijn, nu zij betrekking hebben op nieuwvestiging, verplaatsing en uitbreiding van supermarkten en niet op reeds bestaande supermarkten. Subsidiair betoogt zij dat zich geen strijd met de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie voordoet, omdat deze een verruiming van het aantal supermarkten toestaan. Zij stelt dat schillocaties, zoals het Sint Antoniusplein, daarbij zijn bestemd voor de vestiging van supermarkten.

6.1.    De raad stelt dat de Detailhandelsstructuurvisie ook betrekking heeft op de bestaande detailhandelsstructuur. In de Detailhandelsstructuurvisie staat dat schillocaties in beginsel in aanmerking komen voor supermarkten, mits de locaties ruimtelijk geschikt zijn, aldus de raad. Ten aanzien van de beleidsnotitie stelt de raad dat de beleidsnotitie de situatie betreft dat zich een supermarkt wil vestigen, verplaatsen of uitbreiden. Volgens de raad doet deze situatie zich voor in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan, omdat geen tweede supermarkt op de locatie is gevestigd en zich sinds de verlening van de vrijstelling geluidproblematiek heeft voorgedaan die het noodzakelijk maakte te beoordelen of bestemming van een tweede supermarkt mogelijk was. De raad stelt dat daarbij effecten op de omgeving, de bereikbaarheid, het parkeren, de bevoorrading en de ruimtelijke kwaliteit en welstand worden beoordeeld. Ten aanzien hiervan staat in de beleidsnotitie vermeld dat, indien na een toets aan daarin vermelde aspecten de beoordeling positief is, verder kan worden gegaan met de toetsing, aldus de raad.

De raad acht de locatie ruimtelijk echter niet geschikt voor vestiging van een tweede supermarkt, reeds omdat vestiging van een tweede supermarkt zal leiden tot onaanvaardbare geluidoverlast.

6.2.    Volgens paragraaf 1.1 van de Detailhandelsstructuurvisie is deze een toetsingsinstrument voor nieuwe ontwikkelingen. Ten aanzien van het Sint Antoniusplein staat in de Detailhandelsstructuurvisie vermeld dat dit een schillocatie is. Op schillocaties zijn middelgrote winkels van 500-1.000 m2 gevestigd met dagelijks, doelgericht en recreatief aanbod die in de binnenstad lastig een plek kunnen vinden. Voor (nieuwe) supermarkten geldt dat vestiging bij voorkeur een versterking van het kernwinkelgebied moet betekenen. Schillocaties (bestaand en nieuw) kunnen daarom in beginsel wel in aanmerking komen mits deze locaties ruimtelijk geschikt zijn. Daarbij speelt nadrukkelijk ook parkeergelegenheid een rol.

In de beleidsnotitie staat vermeld hoe een verzoek van een supermarkt om zich te vestigen, verplaatsen of uit te breiden in een van de winkelkernen in Súdwest-Fryslân wordt getoetst. Indien het initiatief buiten de bebouwde kom en/of op een bedrijventerrein ligt, wordt geen medewerking verleend. In andere gevallen wordt het initiatief ruimtelijk getoetst. Dit betreft de volgende zaken: ruimtelijke effecten in de omgeving, zoals geluid, flora en fauna, lucht, bodem, gevaar en externe veiligheid; bereikbaarheid per auto, fiets en te voet; parkeren; bevoorrading en ruimtelijke kwaliteit. Indien deze beoordeling positief is, kan verder worden gegaan met de toetsing.

6.3.    De Afdeling overweegt dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie van toepassing zijn in deze situatie waarin op de locatie Sint Antoniusplein 33 en Julianastraat 71 geen supermarkt is gevestigd. Verder heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat volgens de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie de betrokken locatie in de schil in beginsel in aanmerking komt voor de vestiging van een supermarkt, mits de locatie ruimtelijk geschikt is. Gelet op het standpunt van de raad dat vestiging van een tweede supermarkt zal leiden tot onaanvaardbare geluidoverlast, zal in het onderstaande nader op dit aspect worden ingegaan.

7.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt, zoals gezegd, dat een mogelijke overschrijding van de geluidnormen oplosbaar is. Volgens haar kunnen bij maatwerkvoorschriften hogere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (Lar,LT) worden gesteld. Daarnaast kan volgens haar de overschrijding van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau worden beperkt door verdeling van de bevoorrading van de supermarkt over de voor- en de achterzijde van het gebouw, dan wel de achterkant en de zijkant van het gebouw. Verder kunnen volgens haar de laad- en losactiviteiten worden beperkt tot maximaal twee vrachtauto’s per dag. Ten slotte kunnen volgens haar maatregelen worden getroffen die de geluidoverdracht beperken, zoals een overkapping van de laad- en loslocatie of een geluidtunnel.

7.1.    De raad stelt dat het stellen van maatwerkvoorschriften niet voor de hand ligt, gelet op het gevoerde consistente beleid van het college met betrekking tot het voorkomen van overtredingen.

Ten aanzien van het verdelen van de bevoorrading stelt de raad dat het niet wenselijk is om een deel van de bevoorrading via het Sint Antoniusplein te laten plaatsvinden. De raad wijst erop dat dit een druk gebruikt parkeerterrein voor kort parkeren is, waar vanwege de verkeersveiligheid de verkeersstromen van voetgangers en vrachtverkeer gescheiden dienen te blijven. Bovendien zou bevoorrading daar ten koste gaan van het aantal parkeerplaatsen en het in- en uitrijden van parkeerplaatsen belemmeren. Evenmin acht de raad het wenselijk om een deel van de bevoorrading via de Parkstraat te laten plaatsvinden. Het gaat om een doorgaande weg met een maximumsnelheid van 50 km/uur en een relatief hoge verkeersintensiteit. Vanwege de verkeersveiligheid acht de raad het niet wenselijk dat daar vrachtwagens stil staan. De raad stelt voorts dat splitsing van de bevoorrading niet garandeert dat geen overschrijding van de normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer plaatsvindt. Uit het "Meetverslag van uitgevoerde geluidsmetingen bij een vestiging van Lidl te Sneek" van 18 februari 2010 is te herleiden dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau al werd overschreden ten gevolge van het laden en lossen van 1 vrachtwagen, aldus de raad.

Over bevoorrading door maximaal twee vrachtwagens stelt de raad dat dit evenmin garantie biedt dat overschrijding van de normen wordt voorkomen. De raad verwijst daartoe weer naar voornoemd meetverslag.

Volgens de raad is het plaatsen van een uitschuifbare overkapping of een geluidtunnel in de vorm van bijvoorbeeld een harmonicatunnel of dockshelter uit het oogpunt van verkeer en stedenbouw ongewenst, dan wel biedt dit onvoldoende soelaas om het geluidprobleem op te lossen.

7.2.    In hetgeen St. Antonius Vastgoed B.V. heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het ondanks de door hem genoemde omstandigheden aannemelijk had moeten achten dat toereikende maatregelen ter voorkoming of beperking van geluidoverlast kunnen worden getroffen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vestiging van een tweede supermarkt zal leiden tot onaanvaardbare geluidoverlast.

7.3.    De raad heeft zich daarom tevens op goede gronden op het standpunt gesteld dat vestiging van een tweede supermarkt op de betrokken locatie zich niet verdraagt met de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie.

8.    De betogen falen. Dit laat onverlet dat ter beoordeling staat of - onder meer - de beperking tot één supermarkt zich verdraagt met de Dienstenrichtlijn. In het onderstaande wordt hierop ingegaan.

Dienstenrichtlijn

9.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de regeling van de oppervlakte van detailhandelsvestigingen, waaronder de regels op grond waarvan voor detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen andere maximale en minimale oppervlakten gelden, en de regeling dat er maar één supermarkt is toegestaan beperkingen vormen in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, d en h van de Dienstenrichtlijn, die niet verenigbaar zijn met de in artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn genoemde voorwaarden.

9.1.    De raad stelt dat de kaders van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn reeds verankerd zijn in het nationale recht. In zoverre heeft de uitspraak van het Hof in de zaak Visser Vastgoed in de visie van de raad voor het nationale ruimtelijke ordeningsrecht weinig tot geen betekenis.

Verder stelt de raad over de Dienstenrichtlijn primair dat geen sprake is van een "territoriale beperking" in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, omdat in artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels uitsluitend voorwaarden worden gesteld aan de oppervlakten van individuele detailhandelsvestigingen, zonder enige branchebeperking. Het bestemmingsplan behelst dus, ander dan in het arrest van het Hof van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, géén brancheringsregeling. De aan het Sint Antoniusplein toegekende bestemming ("Gemengd") is bijzonder ruim, zelfs wanneer alleen de mogelijkheden voor detailhandel in beschouwing worden genomen.

Subsidiair stelt de raad dat, indien deze voorschriften wél kwalificeren als "kwantitatieve of territoriale beperkingen" in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, is voldaan aan de eisen van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. De planregeling is noodzakelijk, geschikt en gaat niet verder dan nodig is om het doel ervan te bereiken en is daarmee evenredig, aldus de raad.

Toetsingskader in de Dienstenrichtlijn

10.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn luidt:

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[…]

d) eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;

[...]

h) een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a) […];

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]".

Prealabele aspecten

11.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar tussenuitspraak van 20 juni 2018, Visser Vastgoed, ECLI:NL:RVS:2018:2062, onder 5, is de inhoud van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn niet omgezet in nationaal recht. De stelling van de raad, dat de kaders van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn reeds verankerd zijn in het nationale recht, treft dan ook geen doel.

12.    De Afdeling overweegt voorts dat de omstandigheid dat in dit geval geen sprake is van een brancheringsregeling zoals aan de orde was in het arrest van het Hof van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, niet meebrengt dat de voorschriften niet zijn te kwalificeren als "kwantitatieve of territoriale beperkingen" in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Ook deze stelling van de raad treft geen doel.

13.    Niet in geschil is dat dat de planregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.

Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn)

14.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de raad niet heeft aangetoond dat de oppervlaktevoorschriften, waaronder het onderscheid in oppervlakte tussen detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen, noodzakelijk zijn ten behoeve van de bescherming van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied of van een andere dwingende reden van algemeen belang.

14.1.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt verder dat de raad niet heeft aangetoond dat de beperking dat er maar één supermarkt is toegestaan noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu of een andere dwingende reden van algemeen belang. Volgens haar is het zeer aannemelijk dat de raad niet op basis van ruimtelijke overwegingen besloten heeft tot een verbod voor een tweede supermarkt, maar op basis van het feit dat de supermarktmeters noodzakelijk waren om Lidl te laten verplaatsen naar een andere locatie.

14.2.    De raad stelt dat de oppervlaktevoorschriften noodzakelijk zijn om te bevorderen dat de binnenstad van Sneek haar dynamiek en oorspronkelijke karakter behoudt en het woon- en leefklimaat ter plaatse van de schillocaties, zoals het Sint-Antoniusplein, te verbeteren. Daartoe dient een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken te worden gewaarborgd en leegstand in de binnenstad te worden voorkomen. In de schillocaties dient de nadruk te liggen op een aantrekkelijk, afwisselend milieu met een andere focus dan detailhandel. De gemeente kiest daarom voor versterking van het kernwinkelgebied en afbouw van de detailhandelsdruk in de schillocaties (zoals het Sint Antoniusplein), onder meer door daar functiewijziging van leegstaande winkelpanden mogelijk te maken. Dit leidt enerzijds tot een aantrekkelijk woon- en leefmilieu op de schillocaties, waaronder het Sint Antoniusplein, en draagt anderzijds bij aan versterking van een kwalitatief sterk en compact kernwinkelgebied in Sneek. Enerzijds wordt daarom met het plan beoogd op het Sint Antoniusplein een brede commerciële bezetting te faciliteren, waarbij ook andere functies worden toegestaan, zoals dienstverlening, maatschappelijke voorzieningen en horeca, om zo het aanbod voor de consument minimaal op het bestaande niveau te houden en zo mogelijk te versterken. Anderzijds wordt met de oppervlaktevoorschriften beoogd nieuwe ontwikkelingen buiten de binnenstad van Sneek niet ten koste te laten gaan van het functioneren van de binnenstad.

14.3.    De raad stelt dat de beperking aan de vestiging van een tweede supermarkt in het winkelcomplex noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat (het milieu), de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid rondom het winkelcomplex. Aan de besluitvorming die heeft geleid tot de vaststelling van het onderhavige bestemmingsplan, liggen volgens de raad, ook wat de beperking tot één supermarkt betreft, uitsluitend planologische bezwaren - daaronder mede begrepen de overschrijding van de geluidnorm uit het Activiteitenbesluit milieubeheer - ten grondslag.

14.4.    Het Hof heeft in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, overwogen:

"134 Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening.

135 Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt."

14.5.    In het hierna volgende zal uiteen worden gezet hoe de raad de noodzakelijkheid van de regelingen heeft onderbouwd. Daarnaast wordt de reactie van St. Antoniusplein Vastgoed B.V. weergegeven en de reactie die Rho daarop vervolgens heeft gegeven.

14.6.    In het door de raad overgelegde rapport "Súdwest-Fryslân; Sint Antoniusplein Sneek; Aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" van Rho van 20 september 2018 stelt Rho ten aanzien van de noodzakelijkheid van de oppervlaktevoorschriften dat uit diverse rapportages blijkt dat de positie van de binnenstad van Sneek steeds meer onder druk komt te staan. Uit de studie "De Veerkrachtige Binnenstad" van het Planbureau voor de Leefomgeving uit 2015 wordt geconcludeerd dat de binnenstad van Sneek tot de kwetsbare binnensteden moet worden gerekend. Actuele onderzoeken, zoals het "Onderzoek vestigingsstrategie toonaangevende winkelformules" van DTNP uit 2018, bevestigen dit. De steden met de minste potentiële klanten per vierkante meter wvo zijn volgens het PBL Sneek, Weert en Middelburg. De binnensteden die het meeste winkelvloeroppervlak hebben ingeleverd, zijn met name gelegen in perifere gebieden zoals Sneek, Heerlen, Middelburg, Roermond en Drachten (-20 tot -50%). In deze binnensteden is volgens het PBL ofwel het absolute aantal vierkante meters wvo gedaald ofwel is het aantal winkelmeters elders in de gemeente toegenomen.

Uit een analyse aan de hand van databestanden van Locatus volgt dat in de binnenstad van Sneek het winkelareaal afneemt en de leegstand toeneemt, aldus Rho. In de binnenstad van Sneek bedraagt de leegstand op dit moment 8% als percentage leegstaande panden van het totaal aantal publieksgerichte panden (detailhandel, horeca, diensten). In 2008 was dat nog 3%. Het totale aantal panden bedraagt nu 388, in 2008 nog 402. Herstel en teruggang van leegstand blijven uit, aldus Rho. In beperkte mate worden panden voor andere functies in gebruik genomen. In enkele andere binnensteden neemt hierdoor de leegstand af, maar in Sneek is dat niet het geval. Uit analyse van data van Locatus blijkt dat de leegstand in de binnenstad zich hoofdzakelijk voordoet bij de panden kleiner dan 500 m2. Ten opzichte van 2008 is in de actuele situatie (2018) sprake van een toename van leegstand. De leegstand van panden groter dan 500 m2 is minimaal. Het aanbod aan detailhandel in dagelijkse goederen staat sterker onder druk dan het aanbod aan detailhandel in niet-dagelijkse goederen. Het aanbod aan detailhandel in dagelijkse goederen is de afgelopen tien jaar afgenomen (21%). Van de detailhandel in niet-dagelijkse goederen nam de wvo-omvang met 7% af. Het aantal winkels voor dagelijkse goederen daalde met 10%. Van winkels in niet-dagelijkse goederen daalde het aantal met 19%. De druk op de detailhandel in dagelijkse goederen wordt bevestigd in het Koopstromenonderzoek 2017 Sneek.

Het mogelijk maken van slechts één supermarkt is volgens Rho noodzakelijk ter bescherming van het woon- en leefklimaat, de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid rondom het winkelcomplex.

14.7.    In het door St. Antoniusplein Vastgoed B.V. overgelegde rapport "Beoordeling aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" van Royal HaskoningDHV en Bureau Van der Weerd (hierna: HaskoningDHV en Van der Weerd) van november 2018 stellen HaskoningDHV en Van der Weerd dat in het rapport "Aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" van Rho het economisch functioneren van de binnenstad van Sneek wordt onderschat. Rho heeft volgens hen relevante specifieke gegevens niet in haar analyse betrokken. Door zich in sterke mate te baseren op het onderzoek "De Veerkrachtige Binnenstad" van het Planbureau voor de Leefomgeving uit 2015, waarin Sneek wordt ingedeeld in een profiel dat wordt omschreven als "kwetsbaar en lokaal voorzienend", wekt Rho Adviseurs ten onrechte de indruk dat de binnenstad van Sneek slechts lokaal voorzienend zou zijn. Het Koopstromenonderzoek Provincie Fryslân - dat specifieker en van recenter datum is dan het onderzoek van het PBL - omschrijft (de binnenstad van) Sneek als regionaal verzorgend. Deze regionale verzorgingsfunctie wordt bevestigd door het onderzoek "Vitaliteitsbenchmark Centrumgebieden 2017" van Goudappel Coffeng van 2017, waarin de vitaliteit aan de hand van 20 indicatoren is onderzocht.

Verder concludeert Rho volgens HaskoningDHV en Van der Weerd ten onrechte op basis van historische databestanden van Locatus dat zowel herstel als teruggang van de leegstand van publieksgerichte panden in de binnenstad van Sneek uitblijven. Op basis van een aanvullende analyse met behulp van specifieke Locatus-data concluderen HaskoningDHV en Van der Weerd dat de leegstand in de binnenstad van Sneek als aandeel van leegstaande panden, na een forse toename tussen 2008 en 2016 (van ruim 3% naar ruim 8%), de laatste jaren afneemt (tot 7,5% in 2018) en als aandeel wvo conform het landelijk gemiddelde is (binnenstad Sneek: 7,5%; Nederland: 7,2%). Op basis van de hiervoor genoemde onderzoeken en cijfers kan volgens hen niet anders worden geconcludeerd dan dat de binnenstad van Sneek goed functioneert en vitaal is. Zij concluderen dat de opgenomen regeling voor detailhandel binnen de bestemming "Gemengd" niet noodzakelijk is ter bescherming van het binnenstedelijke milieu van de binnenstad van Sneek. De argumenten op basis waarvan Rho de leefbaarheid van de binnenstad en het voorkomen van leegstand aldaar aanmerkt als doelen die vanuit oogpunt van bescherming van het binnenstedelijk milieu nodig zijn en aldus dwingende redenen van algemeen belang vormen, worden volgens HaskoningDHV en Van der Weerd weerlegd door de door hen aangedragen specifieke gegevens.

Voor zover Rho stelt dat de planologische regeling die slechts één supermarkt toestaat noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat, de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid rondom het winkelcomplex, is volgens HaskoningDHV en Van der Weerd geen sprake van argumenten om te onderbouwen dat de beperking noodzakelijk is in het kader van bescherming van het binnenstedelijk milieu.

14.8.    In het door de raad overgelegde rapport "Súdwest-Fryslân; Sint Antoniusplein Sneek; Reactie op onderzoek RHDHV/Bureau van der Weerd" van Rho van 17 december 2018 stelt Rho dat HaskoningDHV en Van der Weerd een te beperkte uitleg geven aan de betiteling "lokaal voorzienend" in de PBL-studie, aangezien in de profielbeschrijving het "regionale verzorgingsgebied" wordt genoemd. Ook laten HaskoningDHV en Van der Weerd volgens Rho de andere onderzoeken en visies die in het Rho-onderzoek zijn meegenomen onderbelicht. Ten aanzien van de Vitaliteitsbenchmark Centrumgebieden 2017, die Sneek typeert als vitaal, stelt Rho dat het onderliggende vitaliteitsprofiel van Sneek, opgesteld door Goudappel Coffeng, een aanzienlijk genuanceerder beeld geeft. De benchmark is gemeten aan de hand van 20 indicatoren, verdeeld in vier dimensies: bereikbaarheid, demografie, ruimtelijke kwaliteit en voorzieningenaanbod. De scores van Sneek voor demografie en voorzieningenaanbod zijn zorgelijk.

Ten aanzien van het aspect leegstand blijkt volgens Rho uit de analyse van HaskoningDHV en Van der Weerd dat de leegstand over een periode van 2012-2018 zowel voor het aandeel verkooppunten als het aandeel wvo schommelt tussen 7% en 8,3%. Ten opzichte van 2008 is de leegstand van het aandeel verkooppunten ruim verdubbeld en het aandeel leegstand wvo verviervoudigd. Ook uit deze analyse blijkt dat zich geen eenduidig herstel inzet. Voorts stelt Rho dat in de leegstandsanalyse van HaskoningDHV en Van der Weerd alleen de winkelleegstand wordt beoordeeld, terwijl volgens Rho de totale leegstand binnen het centrumgebied van Sneek moet worden meegenomen. Het aandeel van de leegstaande meters bedraagt dan ongeveer 10% en het aandeel leegstaande verkooppunten 9%. In het Rho-onderzoek is een tijdreeks van tien jaar in beeld gebracht, waarbij tevens de panden zijn betrokken die binnenkort vrijkomen. Van een substantiële afname van de leegstand is geen sprake. Dit laten HaskoningDHV en Van der Weerd onbesproken, aldus Rho. Rho acht van belang dat zowel de door HaskoningDHV en Van der Weerd berekende leegstandspercentages, als de door Rho berekende leegstandsperdentages in ieder geval hoger liggen dan ongeveer 7,5%. De leegstandspercentages kunnen weliswaar de landelijke trend volgen en vergelijkbaar zijn met binnensteden van 30.000 tot 50.000 inwoners, maar dat betekent nog niet dat de binnenstad vitaal is, aldus Rho. De landelijke trend van deze binnensteden is namelijk geen gezonde trend. Het landelijk gewogen gemiddelde leegstandscijfer in meters bedraagt 9,4% en in verkooppunten 7,9%. Op basis van dit gegeven moet volgens Rho worden geconcludeerd dat de leegstand in de binnenstad van Sneek bovengemiddeld is en de binnenstad niet vitaal is en wel degelijk bescherming behoeft. Een aanvullende beoordeling met behulp van de Retail Risk Index van Locatus, leidt niet tot een andere uitkomst, aldus Rho.

14.9.    Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn.

De raad heeft zich - wat de oppervlaktevoorschriften betreft - naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied, een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken, alsmede een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat in Sneek sprake is van een leegstands- en daarmee samenhangend leefbaarheidsprobleem. Voor zover St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de leegstand de laatste jaren afneemt en conform het landelijk gemiddelde is, brengt - indien al sprake is van enig herstel - de omstandigheid dat de leegstand conform het landelijk gemiddelde is, nog niet mee dat de desbetreffende problemen niet meer aan de orde zouden zijn en maatregelen in zoverre niet meer nodig zouden zijn. Ook is op grond daarvan onvoldoende aannemelijk dat het risico op toename van leegstand is geweken.

Verder heeft St. Antoniusplein Vastgoed B.V. - wat de regeling betreft dat er maar één supermarkt is toegestaan - haar betoog dat de bescherming van het woon- en leefklimaat, de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid geen relevante aspecten zijn in het kader van de bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, niet nader onderbouwd.

Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de doelen waarmee hij de regelingen rechtvaardigt dwingende redenen van algemeen belang vormen. Of die doelen met de regeling daadwerkelijk worden gediend, betreft niet de vraag naar de noodzakelijkheid, maar de geschiktheid van de planregeling.

Het betoog faalt.

Evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn)

Geschiktheid

15.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de planregeling niet geschikt is om de daarmee nagestreefde doelen te bereiken.

Coherent en systematisch

16.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de oppervlaktebeperkingen onevenredig zijn, omdat deze voor de andere schillocaties (het Normandiaplein en het Boschplein) niet gelden.

16.1.    De raad stelt primair dat de andere schillocaties niet soortgelijk zijn. Voor zover dat wel het geval zou zijn, stelt de raad dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat eventuele in het verleden gemaakte fouten zouden moeten worden herhaald. Daartoe wijst de raad erop dat de bestemmingsplannen voor het Boschplein en het Normandiaplein ruim voor 2016 zijn vastgesteld. Afgezien daarvan heeft het college, zoals de raad ter zitting heeft gesteld, vanwege de nog steeds actuele binnenstadsproblematiek beslist dat voor deze twee schillocaties op korte termijn voorbereidingsbesluiten zullen worden genomen, om te voorkomen dat de huidige gewenste invulling van die schillocaties wijzigt. Het verschil tussen de bestemmingsregelingen voor het Sint Antoniuspiein enerzijds en het Boschplein en Normandiaplein anderzijds zal worden opgeheven. In een gebruiksverbod wordt bepaald dat verandering van gebruik niet is toegestaan met een afwijkingsbevoegdheid voor zover dit geen winkel betreft kleiner dan 500 m2.

16.2.    Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.

16.3.    Voor het winkelcentrum aan het Normandiaplein is in het bestemmingsplan "Noordoosthoek-Normandiaplein" de bestemming "Detailhandel" opgenomen. Voor het Boschplein geldt op grond van het bestemmingsplan "IJlsterplein" de bestemming "Woondoeleinden, gestapeld en detailhandel, met bijbehorende erven" die detailhandel in de begane grondlaag mogelijk maakt. Het betreft in beide gevallen schillocaties. Deze plannen stellen geen eisen aan de oppervlakte van detailhandelsvestigingen.

De Afdeling begrijpt het verweer van de raad aldus dat hij in wezen erkent dat voormelde plannen niet stroken met zijn huidige beleid. Anders dan St. Antoniusplein Vastgoed B.V. lijkt te stellen, kan hieruit nog niet worden afgeleid dat de raad zijn huidige beleid niet coherent en systematisch nastreeft. Dit vereiste staat immers op zichzelf niet in de weg aan een correctie, aanscherping of andere wijziging van het beleid. Het door de raad ter zitting genoemde voornemen van het college om voor deze twee locaties het bedoelde voorbereidingsbesluit te nemen, vormt een concrete indicatie dat het huidige beleid, ook ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, coherent en systematisch werd nagestreefd. Bij nadere memorie heeft de raad kenbaar gemaakt dat dit voornemen nadien ook is omgezet in besluitvorming: het college heeft op 13 december 2018 het "Voorbereidingsbesluit gebouwencomplexen Boschplein en Normandiaplein te Sneek, Súdwest-Fryslân" genomen. Gelet hierop leiden de argumenten die St. Antoniusplein Vastgoed B.V. aanvoert de Afdeling niet tot de conclusie dat de raad zijn doelen niet coherent en systematisch nastreeft.

Het betoog faalt.

Effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken

17.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de raad niet heeft aangetoond dat door middel van de oppervlaktevoorschriften, waaronder het onderscheid in oppervlakte tussen detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen, de doelstellingen om leegstand en overlast te beperken en een goed voorzieningenniveau te waarborgen zullen worden behaald. Met het voorschrijven van de bedrijfsoppervlakte wordt de mogelijke vestiging van het aantal detaillisten beperkt, hetgeen juist leegstand op het Sint Antoniusplein tot gevolg heeft. Door de regeling moeten zij grotere of kleinere winkelruimtes huren dan zij nodig hebben, wat hen zal weerhouden zich te vestigen. De stelling dat het vestigen van detailhandel op schillocaties ten koste zou gaan van het binnenstadsmilieu in Sneek, is niet voldoende onderbouwd of onderzocht. De wens om ruimte te creëren voor grootschaliger winkels noopt niet tot het opnemen van minimum oppervlakte-eisen.

St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt verder dat de raad niet heeft aangetoond dat met de beperking dat er maar één supermarkt is toegestaan, de bescherming van het stedelijk milieu of een andere dwingende reden van algemeen belang op evenredige wijze wordt nagestreefd.

17.1.    De raad stelt dat vestiging van winkels met een bedrijfsvloeroppervlak van ten minste 500 m2 op het Sint Antoniusplein past binnen het streven naar behoud van de diversiteit en aantrekkelijkheid van de binnenstad. De mogelijkheden voor de vestiging van winkels met een bedrijfsvloeroppervlak van ten minste 500 m2 in het centrumgebied zijn beperkt, door de kleinschalige verkaveling van het stadscentrum. Elders in de stad zijn weinig (aantrekkelijke) locaties voor dit type bedrijven beschikbaar. Als dit type bedrijven uitwijkt naar plaatsen elders in de regio, gaat dat ten koste van de centrumfunctie van Sneek. In die zin draagt de vestiging of verplaatsing van dit type winkels bij aan de aantrekkingskracht van Sneek - inclusief het stadscentrum, aldus de raad.

De raad stelt verder dat de beperking in het plangebied tot één supermarkt, door het planologisch uitsluiten van een supermarkt op de locatie waar voorheen de Lidl was gevestigd, effectief is om geluidoverlast te voorkomen.

17.2.    In haar tussenuitspraak van 20 juni 2018, Visser Vastgoed, heeft de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof afgeleid dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De Afdeling baseert zich daarbij met name op de arresten van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172, en van 19 oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung eV, ECLI:EU:C:2016:776. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel.

Het is niet voldoende dat de raad zich ter onderbouwing van een planregeling zoals hier aan de orde alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de beoogde effecten van de planregeling aannemelijk worden gemaakt. Ter beoordeling staat of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de planregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken.

17.3.    In het hierna volgende zal uiteen worden gezet welke analyses de raad heeft gemaakt om de effectiviteit van de planregeling te onderbouwen. Daarnaast wordt de reactie van St. Antoniusplein Vastgoed B.V. weergegeven en de reactie die Rho daarop vervolgens heeft gegeven.

17.4.    In het door de raad overgelegde rapport "Súdwest-Fryslân; Sint Antoniusplein Sneek; Aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" van Rho van 20 september 2018 stelt Rho dat de oppervlakteregeling een geschikte maatregel is voor het behoud van de kenmerkende winkels in de binnenstad kleiner dan 500 m2 en daarmee ook het behoud van de diversiteit en aantrekkelijkheid van de binnenstad. Rho wijst erop dat het aantal winkels in niet-dagelijkse goederen kleiner dan 375 m2 in de binnenstad ongeveer 81% bedraagt. Van het aantal winkels voor dagelijkse goederen in de binnenstad heeft 67% een oppervlak kleiner dan 300 m2. Het toestaan van vergelijkbare winkelvestigingsmogelijkheden buiten de binnenstad leidt onmiskenbaar tot een verdere achteruitgang van de winkelpositie van de binnenstad. Dat is schadelijk voor de binnenstad zelf en daarmee uiteindelijk ook voor de schillocaties. De binnenstad verliest aantrekkingskracht, wat op de langere termijn ook effecten heeft voor de aantrekkelijkheid van de schillocaties. Met de in de regeling opgenomen oppervlaktematen voor detailhandel in dagelijkse goederen enerzijds en niet-dagelijkse goederen anderzijds wordt volgens Rho voorkomen dat een substantieel aantal kleinere winkels in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen zich aan het Sint Antoniusplein zal vestigen, in plaats van in de binnenstad.

Het mogelijk maken van slechts één supermarkt is volgens Rho geschikt ter bescherming van het woon- en leefklimaat, de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid rondom het winkelcomplex. De regeling is geschikt om overschrijding van de geluidnormen te voorkomen en daarmee om de woon- en leefomgeving ter plaatse te beschermen.

17.5.    In het door St. Antoniusplein Vastgoed B.V. overgelegde rapport "Beoordeling aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" concluderen HaskoningDHV en Van der Weerd primair dat, reeds omdat de oppervlakteregeling niet noodzakelijk is, deze regeling ook niet geschikt is om het binnenstedelijk milieu te beschermen. Aanvullend stellen HaskoningDHV en Van der Weerd dat goed functionerende schillocaties zorgen voor een goed functionerende binnenstad. Een verdere ondermijning van de detailhandelsfunctie op de schillocaties zal volgens hen een negatief effect hebben op de binnenstad van Sneek. Zij wijzen erop dat volgens Rho detailhandel in de dagelijkse sector op de schillocaties een "specifieke aantrekkingskracht heeft voor regelmatig bezoek aan de binnenstad".

Het beperken van de supermarktfunctie op schillocaties als manier om het binnenstedelijk milieu tegen leegstand te beschermen is volgens hen niet aannemelijk. Voor de schillocaties is een sterke supermarktfunctie belangrijk om de beoogde functie als bronpunt en 'katalysator' van de binnenstad te kunnen vervullen. De aanwezigheid van twee supermarkten zorgt volgens hen, blijkens onderzoek van Strabo, voor een verder versterkend effect, dankzij combinatiebezoek. Vooral door complementair supermarktaanbod fungeren schillocaties als sterke bronpunten, met veel combinatiebezoek met de binnenstad dankzij de parkeerfunctie. Vestiging van een tweede, aanvullende supermarkt zou dan ook de boodschappenfunctie van het Sint Antoniusplein en daarmee de belangrijke rol als bronpunt voor de binnenstad versterken. Beperking van het aantal supermarkten zal niet bijdragen aan het doel van de regeling, namelijk het beschermen van het binnenstedelijk milieu van Sneek, aldus HaskoningDHV en Van der Weerd. In het rapport van Rho komen de effecten van planologische beperking van de supermarktfunctie op het vestigings- en ondernemersklimaat volgens hen ten onrechte niet aan de orde, terwijl deze wel degelijk ruimtelijk relevant zijn.

17.6.    In het door de raad overgelegde rapport "Súdwest-Fryslân; Sint Antoniusplein Sneek; Reactie op onderzoek RHDHV/Bureau van der Weerd" van Rho van 17 december 2018 stelt Rho dat de conclusie van HaskoningDHV en Van der Weerd dat de regeling met de oppervlaktevoorschriften onevenredig is, niet aansluit bij de daadwerkelijke situatie die in Sneek wordt geconstateerd. Gelet op de krimpende detailhandelsmarkt en de leegstandssituatie van de binnenstad ligt enerzijds het accent op behoud van de kracht van de binnenstad met kleine winkels en een grote diversiteit, en anderzijds op het goed laten functioneren van de schillocaties binnen het vastgestelde profiel. Verwatering van die profielen betekent dat de profielen van vier gebieden in elkaar samenvloeien en geen van de gebieden een eigen aantrekkingskracht meer zal hebben. Dat ondergraaft het functioneren van het geheel en van de onderdelen afzonderlijk, aldus Rho.

Verder gaan HaskoningDHV en Van der Weerd er volgens Rho ten onrechte vanuit dat een tweede supermarkt niet is toegestaan ter bescherming van de binnenstad. Het niet toestaan van een tweede supermarkt staat los van het wel of niet onderling versterken van de binnenstad en het Sint Antoniusplein. Het gaat om een beoordeling van de aanvaardbaarheid van de effecten van een supermarkt ter plaatse, wat een extra supermarkt in het plangebied zou opleveren, in relatie tot het woon- en leefklimaat van bewoners in de zeer directe omgeving en de verkeersveiligheid rondom het Sint Antoniusplein. Een extra supermarkt is niet mogelijk als gevolg van het geluid van bevoorrading, aldus Rho. HaskoningDHV en Van der Weerd hebben niet aangetoond dat bevoorrading wél kan plaatsvinden binnen de normen van het Activiteitenbesluit. Overigens gaat het aangehaalde tijdschriftartikel over welke combinaties van supermarktformules goed passen en elkaar versterken. Het zegt niets over het beter of slechter functioneren van een winkelcentrum met één of twee supermarkten, aldus Rho.

17.7.    Ter beoordeling staat in de eerste plaats of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen oppervlaktevoorschriften, waaronder het onderscheid in oppervlakte tussen detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen, effectief zijn voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen: het streven naar voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied, een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken, alsmede een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

De raad heeft inzichtelijk gemaakt dat het stadscentrum van Sneek wordt gekenmerkt door een kleinschalige verkaveling. De Afdeling acht aannemelijk dat de oppervlaktemaat van maximaal 500 m2 een onderscheidende karakteristiek is van de winkels in de binnenstad van Sneek. In de binnenstad is, uitgaande van het rapport van Rho, 91% van de winkels kleiner dan 500 m2 bvo. Verder is van het aantal winkels in niet-dagelijkse goederen in de binnenstad 81% kleiner dan 375 m2. Van het aantal winkels voor dagelijkse goederen in de binnenstad is 67% kleiner dan 300 m2.

De Afdeling acht voorts aannemelijk dat het in het plan opnemen van qua oppervlakte en soort goederen met bovengenoemde winkels vergelijkbare winkelvestigingsmogelijkheden, zou leiden tot een achteruitgang van de winkelpositie en daarmee een toename van leegstand en een verminderd leefklimaat in de binnenstad.

De planregeling hanteert als primaire oppervlakte-eis dat detailhandel op het Sint Antoniusplein een oppervlakte van minimaal 500 m2 bvo heeft. Deze eis sluit aan bij de hiervoor genoemde onderscheidende oppervlakte van winkels in de binnenstad van Sneek, zodat de planregeling overlap met de binnenstad in die zin vermijdt. De regeling versoepelt de primaire oppervlakte-eis vervolgens op verschillende wijzen voor niet-dagelijkse goederen (vestigingen van minimaal 375 m2 zijn toegestaan tot een maximum van 750 m2) en dagelijkse goederen (vestigingen van maximaal 300 m2 zijn toegestaan tot een maximum van 750 m2). Nu 81% van de winkels in niet-dagelijkse goederen in de binnenstad kleiner is dan 375 m2 vermijdt de planregeling bij de versoepeling voor niet-dagelijkse goederen ook in zoverre overlap met de binnenstad. Bij dagelijkse goederen leidt de regeling, nu 67% van de winkels voor dagelijkse goederen in de binnenstad kleiner is dan 300 m2, tot een zekere overlap met de binnenstad teneinde ook in de schil enige kleinschalige detailhandel in dagelijkse goederen te faciliteren, maar de regeling houdt deze overlap beperkt.

Gelet hierop acht de Afdeling het aannemelijk dat de regeling effectief is om nieuwe ontwikkelingen in de schil niet ten koste te laten gaan van het ruimtelijke functioneren van de binnenstad van Sneek.

17.8.    Voorts staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de beperking tot één supermarkt effectief is voor het bereiken van de daarmee beoogde doelen. Anders dan St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt, strekt deze regeling niet tot bescherming van het binnenstedelijk milieu tegen leegstand, maar tot bescherming van het woon- en leefklimaat, de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid rondom het winkelcomplex. St. Antoniusplein Vastgoed B.V. heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze doelen niet met deze regeling kunnen worden bereikt.

17.9.    Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen regelingen geschikt zijn om de beoogde doelen te bereiken.

Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen

18.    Sint Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de regelingen verder gaan dan nodig en dat er andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn.

18.1.    In het door de raad overgelegde rapport "Súdwest-Fryslân; Sint Antoniusplein Sneek; Aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" van Rho van 20 september 2018 stelt Rho dat de oppervlakteregeling en het onderscheid in detailhandel niet verder gaan dan nodig voor het behoud van de karakteristiek van de binnenstad. Het beoogde effect kan volgens Rho ook niet met andere, minder ingrijpende maatregelen worden bereikt. De gemeente Súdwest-Fryslân zet binnenstadsmanagement in met bijbehorende maatregelen. Overleg wordt gevoerd met partijen in Sneek zelf en met gemeenten die zich in een vergelijkbare situatie bevinden. Daarbij zijn er beperkingen in de maatregelen doordat slechts beperkte financiële middelen beschikbaar kunnen worden gesteld.

Het mogelijk maken van slechts één supermarkt gaat volgens Rho niet verder dan nodig ter bescherming van het woon- en leefklimaat, de ruimtelijke uitstraling en de verkeersveiligheid rondom het winkelcomplex. Minder ingrijpende alternatieven voor deze regeling zijn er volgens Rho niet. Voor de bevoorrading van één supermarkt zijn, ook bij deze omvang, meer dan één voertuig per dag nodig. Het bevoorraden van één supermarkt met één voertuig per dag, zoals door St. Antonius Vastgoed B.V. wordt voorgesteld, is volgens Rho in redelijkheid niet afdoende, omdat dan lege schappen ontstaan en geen volwaardige supermarkt kan worden geëxploiteerd. Een extra supermarkt met bevoorrading vanaf buiten het gebouw leidt hoe dan ook tot overschrijding van de geldende geluidnormen. De gemeentelijke onderbouwing voor het standpunt dat een tweede supermarkt op ruimtelijke bezwaren stuit, wordt dan ook bevestigd, aldus Rho. De door St. Antonius Vastgoed B.V. geopperde oplossingsrichtingen stuiten op tal van ruimtelijke en verkeerstechnische bezwaren, aldus Rho.

18.2.    In het door St. Antoniusplein Vastgoed B.V. overgelegde rapport "Beoordeling aanvullend onderzoek Dienstenrichtlijn" stellen HaskoningDHV en Van der Weerd dat de conclusie van Rho dat alternatieve maatregelen tekort schieten en de bestemmingsplanregels derhalve evenredig zijn, te stellig en onjuist is. Voor zover maatregelen noodzakelijk zijn, hebben alternatieven zoals een actief binnenstadsmanagement inmiddels bijgedragen aan een afname van de leegstand in de binnenstad. Rho heeft volgens hen niet aangetoond dat verdergaande maatregelen nodig zijn. Verdere intensivering van het binnenstadsmanagement kan het positieve effect versterken en leegstand verder terugdringen. Een andere mogelijkheid vormt het aandringen bij de provincie op een subsidieregeling, zoals deze in de provincie Noord-Holland geldt om verhoging van het kwaliteitsniveau van de winkelstructuur door het terugdringen van leegstand te bevorderen, aldus HaskoningDHV en Van der Weerd. Er zijn volgens hen dus in ieder geval minder ingrijpende instrumenten voorhanden dan de vergaande beperkende regels in dit bestemmingsplan.

Verder motiveert Rho volgens hen niet de evenredigheid van de regeling van de supermarktfunctie ter bescherming van de ruimtelijke uitstraling. Volgens Haskoning DHV en Van der Weerd is een tweede supermarkt aan het Sint Antoniusplein prima inpasbaar, zonder afbreuk te doen aan de ruimtelijke uitstraling. Verder hoeft een tweede supermarkt volgens HaskoningDHV en Van der Weerd niet te leiden tot overschrijding van de geluidnormen door externe expeditie. Toonaangevende supermarktformules maken al gebruik van E-trucks, waarvan het geluidniveau zeer beperkt is. In het rapport van Rho wordt hieraan volgens hen ten onrechte geen aandacht geschonken. Ook hoeft de bevoorrading niet te leiden tot verkeerstechnische problemen, door gebruik te maken van kleinere vrachtwagens.

18.3.    In het door de raad overgelegde rapport "Súdwest-Fryslân; Sint Antoniusplein Sneek; Reactie op onderzoek RHDHV/Bureau van der Weerd" van Rho van 17 december 2018 stelt Rho dat andere maatregelen ontoereikend zijn voor het adequaat oplossen van het leegstandsvraagstuk. HaskoningDHV en Van der Weerd doen daarvoor weliswaar enkele suggesties, maar tonen niet aan dat de gesuggereerde maatregelen er daadwerkelijk voor zorgen dat de leegstand wordt teruggedrongen. Zelfs de minste kwantificering hiervan ontbreekt in hun onderzoek. De planregeling in het bestemmingsplan "Sint Antoniusplein" levert wel een belangrijke bijdrage aan het pakket van maatregelen dat noodzakelijk is om de leefbaarheid en het klimaat van de binnenstad zo veel mogelijk te beschermen, aldus Rho.

Wat de supermarkt betreft, is volgens Rho van de door St. Antonius Vastgoed B.V. geopperde alternatieven de werkbaarheid niet aangetoond of ze stuiten op andere ruimtelijke en/of verkeerstechnische belemmeringen. Rho stelt dat niet is onderbouwd welke E-trucks worden bedoeld, zodat de stelling niet kan worden geverifieerd. E-trucks, die zware vrachtwagens kunnen vervangen, zijn volgens Rho nog niet gebruikelijk. Voorts hebben de overschrijdingen op het Sint Antoniusplein geen betrekking op het rijden, maar op het laden en lossen van de vrachtwagens. Er zijn volgens Rho geen andere maatregelen voorhanden die net zo geschikt zijn als, maar minder beperkend dan de onderhavige planregeling.

18.4.    Ter beoordeling staat in de eerste plaats of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen oppervlaktevoorschriften, waaronder het onderscheid in oppervlakte tussen detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen, niet verder gaan dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken, terwijl die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alternatieven zoals binnenstadsmanagement of een subsidieregeling niet toereikend zijn voor het bereiken van de met deze regeling beoogde doelen (het streven naar het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied, een goede voorzieningenstructuur in Sneek en omstreken, alsmede een aanvaardbaar woon- en leefklimaat).

18.5.    Voorts staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de beperking tot één supermarkt niet verder gaat dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken, terwijl die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

Zoals al onder 7.2 werd overwogen ziet de Afdeling in hetgeen St. Antonius Vastgoed B.V. heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het aannemelijk had moeten achten dat toereikende maatregelen kunnen worden getroffen ter voorkoming of beperking van geluidoverlast van een tweede supermarkt op de desbetreffende locatie. Niet aannemelijk is derhalve dat geluidoverlast kan worden voorkomen door een minder beperkende maatregel dan de beperking tot een supermarkt.

18.6.    Gelet hierop heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de opgenomen regelingen niet verder gaan dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken, terwijl die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

Conclusie Dienstenrichtlijn

19.    In wat St. Antoniusplein Vastgoed B.V. heeft aangevoerd, ligt geen grond voor het oordeel dat de regelingen niet voldoen aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.

Gelijkheidsbeginsel

20.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. betoogt dat de beperkingen aan de oppervlakte of soort detailhandel in strijd met het gelijkheidsbeginsel zijn gesteld. Daartoe voert zij aan dat voor de andere schillocaties, het Normandiaplein en het Boschplein, zulke beperkingen niet zijn opgenomen.

20.1.    Zoals de Afdeling hiervoor, in overweging 16.3, heeft geoordeeld ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zijn doelen op dit punt niet coherent en systematisch nastreeft. Gelet hierop ziet de Afdeling ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel.

Het betoog faalt.

Conclusie mogelijkheden voor detailhandel

21.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. heeft zich gekeerd tegen de regeling van de oppervlakte van detailhandelsvestigingen, waaronder de regels op grond waarvan voor detailhandel in dagelijkse en niet-dagelijkse goederen andere maximale en minimale oppervlakten gelden, en de regeling dat er maar één supermarkt is toegestaan. Wat St. Antoniusplein Vastgoed B.V. over deze regelingen heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze in strijd met het recht heeft vastgesteld.

Mogelijkheden voor mengfuncties

22.    St. Antoniusplein Vastgoed B.V. voert aan dat het plan onvoldoende mogelijkheden biedt voor mengfuncties, omdat slechts 450 m2 horeca is toegestaan. Daartoe betoogt zij dat de horecagelegenheid alleen te gebruiken is als café-restaurant, terwijl horeca steeds vaker wordt geëxploiteerd in mengfuncties. Zij stelt dat de raad in de nota van beantwoording zienswijzen heeft vermeld dat mengfuncties zijn toegestaan. Dit is volgens haar onvoldoende geborgd in de planregels. Zij stelt dat daardoor haar belang wordt geschaad.

22.1.    De raad stelt dat binnen de bestemming "Gemengd" de functie horeca is beperkt tot maximaal 450 m2 bedrijfsvloeroppervlak. Volgens de raad staat dat er niet aan in de weg deze horeca te combineren met andere functies.

22.2.    Artikel 2, lid A, onder II, sub a, onder 4, van het uitwerkingsplan "Eerste uitwerking bestemmingsplan Bolswarderpoort" luidde: "[…] Binnen de bestemming "mogen horecabedrijven met een totale bedrijfsvloeroppervlakte van ten hoogste 450 m2 worden gerealiseerd; […]"

22.3.    Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder e, van de planregels van het voorliggende bestemmingsplan luidt: "De voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor horeca in de vorm van een café-restaurant tot een bedrijfsvloeroppervlakte van ten hoogste 450 m2."

22.4.    Het uitwerkingsplan "Eerste uitwerking bestemmingsplan Bolswarderpoort" maakte binnen de bestemming "Gemengde Doeleinden" horecabedrijven met een totale bedrijfsvloeroppervlakte van ten hoogte 450 m2 mogelijk. St. Antoniusplein Vastgoed B.V. heeft in haar zienswijze verzocht om de horeca te verruimen tot 1.500 m2 en naast een café-restaurant ook verschillende andere vormen van horeca toe te staan. De Afdeling overweegt dat de raad in de nota van beantwoording zienswijzen heeft gesteld dat het winkelcentrum een ruime bestemming heeft, waarbinnen allerlei mengfuncties mogelijk zijn. Ten aanzien van het in de zienswijze opgenomen verzoek van St. Antoniusplein Vastgoed B.V. tot uitbreiding van de horeca tot 1.500 m2 heeft de raad in de nota van beantwoording zienswijzen vermeld dat het op 22 augustus 2014 door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde en ook door de raad gevolgde Horecabeleid Súdwest-Fryslân is gericht op de concentratie van horeca in het centrum van Sneek. De raad heeft daarbij toegelicht dat nieuwvestiging alleen in het centrum kan plaatsvinden. De raad heeft daarbij tevens vermeld dat aan de voorwaarden om af te wijken niet kan worden voldaan. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de in de planregels opgenomen beperking van de horeca niet overeenkomt met hetgeen is vermeld in het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Gelet op hetgeen in het horecabeleid is vermeld heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen grotere oppervlakte voor horeca dan 450 m2 wordt toegestaan.

Het betoog faalt.

Conclusie

23.    Het beroep is ongegrond.

24.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.

w.g. Van Ettekoven

voorzitter

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019

271-433.