Raad van State, 13-11-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839, 201710453/1/R3

201710453/1/R3.

Datum uitspraak: 13 november 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.    Paviljoen De Walvis B.V, gevestigd te West-Terschelling, en anderen (hierna gezamenlijk: Paviljoen De Walvis),

2.    Segesta Terschelling B.V. en Segesta Bouw B.V., beide gevestigd te Alkmaar, (hierna in enkelvoud: Segesta),

appellanten,

en

de raad van de gemeente Terschelling,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "West-Terschelling, paviljoen De Walvis" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Paviljoen De Walvis en Segesta beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Paviljoen De Walvis en Segesta hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de behandeling van de beroepen aangehouden in verband met de prejudiciële vragen over het Programma Aanpak Stikstof die de Afdeling in zaken over vergunningen voor veehouderijen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar zijn verschenen:

-    Paviljoen De Walvis, vertegenwoordigd door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B],

-    Segesta, vertegenwoordigd door mr. M. Niermeijer, advocaat te Bussum, en [gemachtigde],

-    de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Petersen en ing. J. Hellevoort.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het plan voorziet in de uitbreiding van het horecabedrijf van Paviljoen De Walvis in West-Terschelling.

2.    Paviljoen De Walvis vindt dat het plan onnodige beperkingen stelt aan de exploitatie en uitbreiding van het bedrijf.

    Segesta is de ontwikkelaar van het zogenoemde B&Y-terrein dat grenst aan de oostkant van het plangebied. Segesta vreest voor onaanvaardbare hinder bij de woningen en recreatieappartementen die zij op dat terrein wenst te bouwen. Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning die voorzien in deze ontwikkeling zijn in rechte onaantastbaar geworden na de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1140.

Het beroep van Paviljoen De Walvis

Ontvankelijkheid

3.    In het beroepschrift van Paviljoen De Walvis staat dat beroep wordt ingesteld door Paviljoen De Walvis B.V., [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D] en [appellant sub 1A]. Ter zitting is gesteld dat niet alleen de B.V. maar ook haar bestuurders een rechtstreeks bij het plan betrokken belang hebben. [appellant sub 1A] heeft toegelicht dat hij in deze procedure slechts als vertegenwoordiger van de B.V. optreedt en persoonlijk geen bezwaren heeft tegen de bestemming van het strandpaviljoen.

3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."

    Artikel 8:1 luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter".

3.2.    Om als belanghebbende bij een besluit in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.

3.3.    In de uitspraak van 10 april 2019 is overwogen:

"2.3    [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] richten zich in beroep tegen de vaststelling van het plan omdat zij vrezen voor mogelijke negatieve gevolgen die het plan zal hebben voor de bedrijfsvoering van het strandpaviljoen. Zij hebben gelet daarop alleen een belang bij de vaststelling van het plan als bestuurder van Paviljoen de Walvis B.V. Zij hebben in die hoedanigheid geen rechtstreeks maar een afgeleid belang bij de vaststelling van het plan. [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] hebben desgevraagd ter zitting niet ontkend dat zij op een te grote afstand wonen om zelf rechtstreeks gevolgen te kunnen ondervinden van de in het plan voorziene ontwikkelingen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

2.4    Het beroep van Paviljoen de Walvis en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], is niet-ontvankelijk."

3.4.    Ook in de onderhavige zaak komen [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] tegen het plan op, omdat zij vrezen voor mogelijke negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering van het strandpaviljoen. Dit betekent dat zij ook in deze zaak alleen een belang hebben als bestuurder van Paviljoen De Walvis B.V. en dat zij in die hoedanigheid geen rechtstreeks maar een afgeleid belang hebben. Daarom zijn [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] geen belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het besluit tot vaststelling van het plan en kunnen zij daartegen geen beroep instellen.

    Het beroep van Paviljoen De Walvis is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens [appellant sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D].

3.5.    Gelet op het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling [appellant sub 1A] in deze zaak als vertegenwoordiger van Paviljoen De Walvis B.V. en niet als zelfstandige appellant.

Definitie strandpaviljoen

4.    Paviljoen De Walvis richt zich tegen het toevoegen van de woorden "ten behoeve van de strandrecreatie" aan de definitie van strandpaviljoen in de regels van het plan. Ter zitting heeft Paviljoen De Walvis toegelicht dat zij wil voorkomen dat zij in haar bedrijfsvoering wordt beperkt. Zij wil kunnen inspelen op een veranderende vraag van de consument. De raad hoeft er niet bang voor te zijn dat het strandpaviljoen een discotheek wordt, want een wens daartoe is er niet, aldus Paviljoen De Walvis ter zitting.

4.1.    Aan het plangebied is de bestemming "Horeca - Strandpaviljoen" toegekend.

    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor gebouwen en permanente overkappingen ten behoeve van een strandpaviljoen.

    Strandpaviljoen is in artikel 1, lid 1.29, gedefinieerd als "een gebouw, aan of nabij het strand, van al dan niet demontabele constructie, waarin de bedrijfsuitoefening hoofdzakelijk gericht is op het verstrekken van dranken en maaltijden voor gebruik ter plaatse, ten behoeve van de strandrecreatie."

4.2.    De woorden "ten behoeve van de strandrecreatie" zijn aan de definitie van strandpaviljoen toegevoegd naar aanleiding van de zienswijze van Segesta. In de zienswijzennota staat hierover:

"De gemeente zal niet toestaan dat er een horecabedrijf ontstaat dat onder de noemer 'zware' horeca valt. Ten eerste niet omdat de toevoeging van 'zware' horeca (zoals discotheken) beleidsmatig is uitgesloten. In het vastgestelde horecabeleid zijn de danscafés/discotheken specifiek benoemd. Deze locaties hebben in de bestemmingsplannen de bestemming 'Horeca II' gekregen. Dit zijn de danscafés en discotheken met een sterke publiek aantrekkende werking en daarmee grote invloed op de omgeving. Deze locaties zijn in het beleid specifiek benoemd en het betreft: Braskoer en OKA 18 (West), Wyb en De Stoep (Midsland) en De Groene Weide (Hoorn). Hier valt De Walvis niet onder. Ook in de toekomst kan dat niet het geval zijn omdat de gronden bestemd zijn voor een strandpaviljoen en niet als reguliere horeca.

Wel zal de definitie van het strandpaviljoen in overeenstemming gebracht worden met de overige strandpaviljoens op het eiland. De toevoeging 'ten behoeve van de strandrecreatie' wordt zoals gevraagd in de zienswijze toegevoegd aan de definitie."

4.3.    Niet in geschil is dat de huidige bedrijfsvoering van Paviljoen De Walvis hoofdzakelijk is gericht op het verstrekken van dranken en maaltijden voor gebruik ter plaatse. Gelet op het verhandelde ter zitting is ook niet in geschil dat het met enige regelmaat organiseren van een muziek- of dansavond, zoals in de huidige situatie gebeurt, onder deze omschrijving is toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling doet het toevoegen van de woorden "ten behoeve van de strandrecreatie" hier niet aan af. De raad heeft met deze toevoeging slechts beoogd om zwaardere horeca zoals een discotheek uit te sluiten. Ter zitting heeft Paviljoen De Walvis te kennen gegeven het strandpaviljoen niet voor dat soort horeca te willen gebruiken. De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad in redelijkheid de woorden "ten behoeve van de strandrecreatie" heeft kunnen toevoegen aan de omschrijving van het begrip strandpaviljoen. Het betoog faalt.

Richtafstand

5.    Paviljoen De Walvis voert aan dat in de plantoelichting ten onrechte wordt uitgegaan van een richtafstand van 10 m van het strandpaviljoen tot woningen.

5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat een richtafstand van het strandpaviljoen tot woningen van 10 m passend is.

5.2.    In de uitspraak van 10 april 2019 heeft de Afdeling overwogen dat de raad in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van een richtafstand van 10 m tussen het strandpaviljoen en de woningen op het B&Y-terrein. Ter zitting heeft Paviljoen De Walvis te kennen gegeven dat zij met het betoog over de richtafstand in de onderhavige zaak niet heeft beoogd dat voor de uitbreiding van het strandpaviljoen een grotere afstand zou moeten worden aangehouden. Reeds om deze redenen faalt dit betoog.

Het beroep van Segesta

Aanmeldnotitie m.e.r.-beoordeling

6.    Segesta betoogt dat het plan in strijd met artikel 7.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer is vastgesteld, omdat geen aanmeldnotitie is opgesteld.

6.1.    Artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt:

"1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:

a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;

b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben."

    Artikel 7.16, eerste lid, luidt:

"Indien degene die een activiteit wil ondernemen, aangewezen krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, voornemens is een verzoek in te dienen tot het nemen van een besluit als bedoeld in het vierde lid van dat artikel, deelt hij dat voornemen schriftelijk mee aan het bevoegd gezag."

6.2.    In paragraaf 4.10 van de plantoelichting staat:

"[…]

In bijlagen D van het Besluit m.e.r. (D11) is de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject genoemd. Als drempelwaarden gelden een oppervlakte van 100 hectare of meer, 2.000 of meer woningen of een bedrijfsvloeroppervlak van meer dan 200.000 m2.

Dit bestemmingsplan maakt de uitbreiding van een stedelijke functie mogelijk en kan daarmee worden gezien als een stedelijke ontwikkeling. Echter, het is geen 'stedelijk ontwikkelingsproject' zoals bedoeld in het Besluit m.e.r. Het betreft namelijk een kleinschalige en perceelsgebonden ontwikkeling, waarmee geen ondersteunende functies en ontwikkelingen samenhangen. Gelet op de aangegeven drempelwaarden wordt met een stedelijk ontwikkelingsproject een grootschalige, integrale gebieds(her)ontwikkeling bedoeld. Hiervan is geen sprake. De ontwikkeling die dit bestemmingsplan mogelijk maakt is zodoende niet opgenomen in bijlage D van het Besluit m.e.r., waardoor er geen noodzaak is voor een vormvrije mer-beoordeling.

Dit hoofdstuk toont aan dat de ontwikkeling geen belangrijke effecten op het milieu heeft."

6.3.    De door Segesta genoemde verplichting om een aanmeldnotitie op te stellen geldt alleen in het geval op grond van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer een m.e.r.-beoordeling moet worden uitgevoerd. In de plantoelichting is uiteengezet waarom volgens de raad geen m.e.r.-beoordeling hoeft te worden uitgevoerd. Segesta heeft hiertegen geen concrete bezwaren naar voren gebracht. Reeds hierom faalt het betoog.

Natura 2000

7.    Segesta voert aan dat de raad niet heeft onderkend dat het plan significante negatieve effecten kan hebben op het Natura 2000-gebied "Duinen Terschelling" vanwege een toename van stikstofdepositie. Volgens Segesta berust het memo "Onderbouwing stikstofdepositie restaurant de Walvis" van Rho van 1 augustus 2017, waarvan de raad is uitgegaan, op onjuiste uitgangspunten.     

    Ter zitting heeft Segesta zich op het standpunt gesteld dat de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ook haar belangen beschermt als ontwikkelaar van nabij het gebied gelegen woningen en recreatieappartementen. Wat de woningen betreft, is Segesta van mening dat zij te vergelijken is met een Vereniging van Eigenaars zoals in de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2835. Segesta vindt dat zij ook een parallel belang heeft met de toekomstige bewoners. Wat de recreatieappartementen betreft, wijst Segesta op het belang van de natuurwaarden in de omgeving voor de toekomstige verhuur. Segesta wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2174, en, in het verlengde daarvan, de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:349.

7.1.    Artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb luidt:

"Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid."

7.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

7.3.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Deze bepalingen strekken kennelijk niet tot bescherming van het bedrijfseconomische belang van degene die eigendommen heeft buiten de begrenzing van het betrokken Natura 2000-gebied (uitspraken van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75 en 30 juni 2015, ECLI:NL:2015:2174).

    De omstandigheid dat appellant eigenaar of gebruiker is van gronden, gelegen binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied, kan, in aanmerking genomen de wijze van gebruik van deze gronden, bijdragen aan het oordeel dat de bedrijfseconomische belangen van appellant zodanig verweven zijn met het belang van het behoud van een goede staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied, een belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze appellant (uitspraak van 30 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2174).

7.4.    Segesta is eigenaar van gronden buiten het betrokken Natura 2000-gebied en heeft een bedrijfseconomisch belang bij het verkopen respectievelijk verhuren van de daar te bouwen woningen en recreatieappartementen. De situatie van Segesta is hiermee anders dan die van de mosselkwekers in de uitspraak van 30 juni 2015. De mosselkwekers werden direct in hun bedrijfsbelang getroffen door een aantasting van het Natura 2000-gebied. Dit geldt niet voor Segesta. Het belang van de toekomstige bewoners van de woningen en de gebruikers van de recreatieappartementen bij het behoud van het Natura 2000-gebied waarnaar Segesta verwijst, werkt hooguit indirect door in het bedrijfseconomische belang van Segesta. Het bedrijfseconomische belang van Segesta staat daarmee in een te ver verwijderd verband met het belang van de natuurbescherming om verwevenheid tussen deze belangen aan te kunnen nemen. De conclusie is dan ook dat de bepalingen van de Wnb in dit geval kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van Segesta. Het betoog moet daarom buiten bespreking blijven.

Verordening Romte Fryslân

8.    Segesta betoogt in haar beroepschrift dat het plan in strijd is met twee voorwaarden voor bouwen in het kustfundament die zijn gesteld in artikel 8.3.1, tweede lid, van de Verordening Romte Fryslân 2014. Ten eerste is onduidelijk of Rijkswaterstaat heeft ingestemd met het plan. Ten tweede zijn de overige bepalingen van de Verordening Romte voor het oprichten van bebouwing niet in acht genomen. Segesta noemt specifiek de bepalingen over de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) in artikel 7.1.1 van de Verordening.

    Ter zitting heeft Segesta de beroepsgrond over de instemming van Rijkswaterstaat ingetrokken. Dit betekent dat alleen de beroepsgrond over de EHS nog van belang is. Deze beroepsgrond moet worden beoordeeld aan de hand van artikel 7.1.1 van de Verordening. Dit artikel strekt tot bescherming van natuurwaarden. Onder verwijzing naar hetgeen onder 7.4 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat ook artikel 7.1.1 van de Verordening Romte Fryslân 2014 kennelijk niet strekt tot bescherming van het bedrijfseconomische belang van Segesta. Daarom hoeft de beroepsgrond over de EHS geen inhoudelijke bespreking.

Beleidsregel "Strandpaviljoens"

9.    Segesta betoogt dat het plan in strijd is met de beleidsregel "Strandpaviljoens". Het gebouw is namelijk groter dan toegestaan en er is niet voldaan aan de eisen voor kwaliteitsverbetering, aldus Segesta.

9.1.    Artikel 4:81 van de Awb luidt:

"1. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.

2. In andere gevallen kan een bestuursorgaan slechts beleidsregels vaststellen, voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald."

    Artikel 4:84 luidt:

"Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."

9.2.    De beleidsregel "Strandpaviljoens" is door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld met het oog op het verlenen van omgevingsvergunningen waarmee van het bestemmingsplan wordt afgeweken. De beleidsregel dient ter uitvoering van de motie van de raad van 27 oktober 2015, waarin de raad zich uitspreekt voor medewerking aan uitbreiding van De Walvis en het college oproept aan andere strandpaviljoens vergelijkbare uitbreidingsmogelijkheden te bieden.

9.3.    De Afdeling stelt vast dat de raad op grond van artikel 4:84 van de Awb niet verplicht was om te handelen overeenkomstig de beleidsregel van het college. Reeds hierom faalt het betoog.

Hinder

10.    Segesta betoogt dat de uitbreiding van het strandpaviljoen kan leiden tot onaanvaardbare (geluid)hinder bij de voorziene woningen en recreatieappartementen op het naastgelegen B&Y-terrein. De raad heeft hier onvoldoende onderzoek naar gedaan. De raad is volgens Segesta namelijk uitgegaan van het indicatieve bouwplan van Paviljoen De Walvis van in totaal ongeveer 800 m2, terwijl het bestemmingsplan 1.000 m2 aan gebouwen, terrassen en overkappingen toestaat.

    Ook als alleen het indicatieve bouwplan zou worden uitgevoerd, vreest Segesta voor hinder. Ter zitting heeft zij hiertoe gewezen op de korte afstand van het bouwvlak tot de erfgrens.

10.1.    Het bouwvlak is op de verbeelding van het plan ongeveer 812 m2. De aanduiding "terras" is toegekend aan gronden binnen het bouwvlak. Voor zover het betoog ervan uitgaat dat een groter oppervlak aan bebouwing en terras is toegestaan, mist het feitelijke grondslag.

10.2.    In de voornoemde uitspraak van 10 april 2019 is overwogen dat de raad in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat Paviljoen De Walvis het beste te vergelijken is met een bar of een café, waarvoor in de VNG-brochure voor geluidhinder een richtafstand tot woningen van 10 m is opgenomen. Tevens is vastgesteld dat aan die afstand wordt voldaan ten aanzien van de woningen die op het B&Y-terrein zijn voorzien. Verder is overwogen dat de raad voor de voorziene recreatieappartementen niet dezelfde richtafstand hoefde te gebruiken en dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van de te realiseren recreatieappartementen is geborgd.

    De Afdeling ziet in de onderhavige zaak geen reden voor een ander oordeel. De raad heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de uitbreiding van het strandpaviljoen niet leidt tot onaanvaardbare (geluid)hinder bij de woningen en recreatieappartementen op het B&Y-terrein.

Conclusie

11.    De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het beroep van Paviljoen De Walvis B.V. en anderen niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D];

II.    verklaart de beroepen van Paviljoen De Walvis B.V. en Segesta Terschelling B.V. en Segesta Bouw B.V. ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.

w.g. Van Diepenbeek    w.g. Jacobs

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019

717.