Raad van State, 08-04-2020, ECLI:NL:RVS:2020:1010, 201906272/1/R3

201906272/1/R3.

Datum uitspraak: 8 april 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.    [appellant sub 1], wonend te Lisse,

2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Lisse,

en

de raad en het college van burgemeester en wethouders van Lisse,

verweerders.

Procesverloop

Bij besluit van 20 juni 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Elka-terrein" vastgesteld.

Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 14 woningen en 26 appartementen met een bovengrondse parkeergarage en een ligplaats voor 40 boten op de locatie Kistenmakerskade 2 tot en met 82.

Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).

Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1], [appellanten sub 2] beroep ingesteld.

De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.

[belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Bij besluit van 28 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Elka-terrein" gewijzigd vastgesteld.

Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college de omgevingsvergunning van 4 juli 2019 gewijzigd.

[appellant sub 1], [appellanten sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2020, waar [appellant sub 1], in persoon, [appellanten sub 2], bijgestaan door mr. H.C. Lagrouw, advocaat te Leiden, de raad en het college, vertegenwoordigd door drs. R.P.J. van der Straaten, S. Stienstra en bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, zijn verschenen. Verder is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht, als partij gehoord.

Overwegingen

Toetsingskader bestemmingsplan

1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

Het plan en de omgevingsvergunning

2.    Het plan biedt het juridisch-planologisch kader voor de bouw van 40 woningen op het terrein van de voormalige Elka-kistenfabriek in Lisse. 14 woningen zijn grondgebonden en 26 woningen vormen een appartementencomplex van 8 bouwlagen. Elke woning beschikt over een ligplaats voor een boot.

Het college heeft dienovereenkomstig een omgevingsvergunning verleend aan [belanghebbende].

Crisis- en herstelwet

3.    Het plan voorziet in meer dan 11 woningen. Gelet op artikel 1.1, gelezen in samenhang met bijlage 1, categorie 3.1, van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw), is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing.

Betekenis van de herstelbesluiten

4.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."

5.    De raad heeft op 28 november 2019 het besluit genomen artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder d, van het op 20 juni 2019 vastgestelde bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen, waardoor deze bepaling als volgt is komen te luiden: "De voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor ter plaatse bij de aanduiding ‘steiger’ maximaal 40 steigerplaatsen met een maximum aanleglengte van 6,0 m." Verder is bij besluit van 28 november 2019 aan artikel 5, lid 5.4, van het op 20 juni 2019 vastgestelde bestemmingsplan onderdeel b toegevoegd. Artikel 5, lid 5.4, aanhef en onder b, van de planregels luidt als volgt: "Het is verboden de in artikel 5 lid 1 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval begrepen, het gebruik van gronden en/of bebouwing het (doen) verhuren en/of (doen) gebruiken van een steigerplaats aan een ander dan de eigenaar/bewoners van de in artikel 6 lid 1 onder a. genoemde woningen."

6.    Het college heeft op 29 november 2019 besloten de op 4 juli 2019 aan [belanghebbende] verleende omgevingsvergunning te wijzigen. De wijziging houdt in dat een voorwaarde is toegevoegd ten aanzien van het voorkomen van significante effecten op het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied. De voorwaarde luidt als volgt: "Vergunninghouder zal voor de bouwwerkzaamheden (met inbegrip van het graven van de waterpartij) gebruik (doen) maken van:

- mobiele werktuigen uit het bouwjaar 2005 (en/of jonger);

- een graafmachine voor de sloopwerkzaamheden uit het bouwjaar 2005 (en/of jonger);

- een graafmachine voor het graven van de waterpartij uit het bouwjaar 2015 (of jonger);

- een bulldozer voor de sloopwerkzaamheden uit het bouwjaar 2015 (of jonger);

- een betonpomp uit het bouwjaar 2015 (of jonger); én

- een mobiele kraan op diesel uit het bouwjaar 2015 (of jonger) dan wel een elektrische mobiele kraan;

tenzij zij anders dan door toepassing van dit voorschrift een gelijkwaardige oplossing biedt zoals dat is beoogd met dit voorschrift (een stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden van niet meer dan 0,00 mol/ha/j tijdens de bouwfase), mits vergunninghouder (telkens) uiterlijk 3 weken voordat zij van een gelijkwaardige oplossing gebruik maakt de stikstofdepositieberekening hiertoe zal aanleveren."

7.    De Afdeling stelt vast dat ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb tegen het besluit van 28 november 2019 een beroep van rechtswege is ontstaan van [appellant sub 1], [appellanten sub 2].

8.    Ter zitting hebben [appellant sub 1], [appellanten sub 2] hun beroepsgrond dat het in strijd is met artikel 2.22, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) om aan de omgevingsvergunning voorwaarden te verbinden die zien op het voorkomen van overtredingen van de Wnb, ingetrokken. Zij hebben aangegeven dat zij kunnen instemmen met het besluit van 29 november 2019 waarbij het college de omgevingsvergunning van 4 juli 2019 gewijzigd heeft vastgesteld. Tegen het besluit van 29 november 2019 is dan ook geen beroep van rechtswege ontstaan.

Overige intrekkingen

9.    Naast de hiervoor onder 8 genoemde beroepsgrond hebben [appellant sub 1], [appellanten sub 2] ook de beroepsgronden ingetrokken dat het plan niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), dat in het plan onvoldoende aandacht is besteed aan aspecten in de "Toekomstvisie Lisse 2030", dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de norm in CROW-publicatie 381 dat oplaadpunten voor elektrische auto’s moeten worden gerealiseerd en dat niet is aangetoond dat medegebruik van parkeerplaatsen door bezoekers en gebruikers van het naastgelegen bedrijfsverzamelgebouw tot de mogelijkheden behoort.

Inhoudelijk

Rechtszekerheid

10.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] voeren aan dat het begrip "steigerplaats" in artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder d, en lid 5.4, aanhef en onder b, van de planregels van het bij besluit van 28 november 2019 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan niet hetzelfde is als het begrip "ligplaats". Zij wijzen erop dat een steigerplaats een plek is waar meerdere boten kunnen aanleggen. Niet duidelijk is hoeveel boten maximaal mogen aanleggen. Met het oog op een milieueffectrapportage of een m.e.r.-beoordeling achten zij het aantal aan te leggen boten van belang. Zij willen niet dat het plan voor meer dan 40 boten een ligplaats creëert. Voor zover de raad stelt dat bij overeenkomst van 23 oktober 2019 is geregeld dat er slechts voor 40 boten een ligplaats mag worden gecreëerd en dat deze ligplaatsen alleen mogen worden gebruikt door bewoners en/of eigenaren van de woningen die het plan mogelijk maakt, betogen [appellanten sub 2] dat deze overeenkomst, gelet op de datum waarop deze is gesloten, wellicht niet ziet op alle woningen.

10.1.    Op de verbeelding is aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Water" de aanduiding "steiger" toegekend.

Artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder d, luidt: "De voor "Water" aangewezen gronden zijn bestemd voor ter plaatse bij de aanduiding ‘steiger’ maximaal 40 steigerplaatsen met een maximum aanleglengte van 6,0 m."

Lid 5.4 luidt: "Het is verboden de in artikel 5 lid 1 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval begrepen, het gebruik van gronden en/of bebouwing:

a. als ligplaats voor woonboten, bedrijfsvaartuigen en passagiersvaartuigen;

b. het (doen) verhuren en/of (doen) gebruiken van een steigerplaats aan een ander dan de eigenaar/bewoners van de in artikel 6 lid 1 onder a genoemde woningen."

10.2.    De Afdeling stelt vast dat het begrip "steigerplaats", evenals het begrip steiger niet is omschreven in de planregels. In Van Dale, goot woordenboek van de Nederlandse taal, komt het begrip "steigerplaats" ook niet voor. Wel staat in die Van Dale dat een steiger een houten bouwsel is als aanlegplaats voor schepen. De Afdeling vindt een redelijke uitleg van de regeling van het aantal steigerplaatsen en de maximale lengte ervan, als opgenomen in artikel 5.1, onder d van de planregels, dat:

- ter plaatse van de gronden met de bestemming ‘water' en de aanduidingen ‘steiger’ naar afmetingen, aantallen en situering ervan in die zin steigers mogen worden gerealiseerd dat deze steigers voor al de vlakken met de aanduidingen ‘steiger’ gezamenlijk de mogelijkheid bieden tot het daaraan aanleggen van maximaal 40 boten met bovendien een maximale lengte van 6 meter per boot;

- de met dergelijke steigers te creëren steigerplaatsen aldus maximaal 40 in getal mogen zijn;

- per aldus gecreëerde steigerplaats daaraan maximaal één boot met een lengte van maximaal 6 meter mag worden aangelegd;

- in geval aan een dergelijke steigerplaats een boot met een kleinere lengte dan 6 meter wordt aangelegd het resterende deel van de betrokken steigerplaats aldus niet ook nog eens mag worden benut door het aldaar afmeren van één of meerdere andere boten, ook al overschrijdt de gezamenlijke lengte van de aan de betrokken steigerplaats afgemeerde boten de 6 meter niet.

Naar het oordeel van de Afdeling is de regeling van de steigerplaatsen, als opgenomen in artikel 5.1, onder d van de planregels, in het licht van de hiervoor gegeven uitleg ervan niet rechtsonzeker. Als de raad of [belanghebbende] beogen dat - in geval een boot met een kleinere lengte dan 6 meter aan een steigerplaats is aangelegd - aan de betreffende steigerplaats ook nog eens één of meer andere boten mogen worden aangelegd mits de gezamenlijke lengten van de aan die steigerplaats afgemeerde boten maar niet meer dan 6 meter bedragen, dan voorziet het plan daarin niet en zal het plan derhalve op dat onderdeel moeten worden gewijzigd, respectievelijk zal terzake een afwijkingsomgevingsomgevingsvergunning moeten worden verleend.

Het betoog faalt

11.     [appellanten sub 2] voeren aan dat artikel 5, lid 5.4, aanhef en onder b, van de planregels, zoals dit luidt door het besluit van 28 november 2019, nog steeds onvoldoende zekerheid biedt dat geen anderen dan de eigenaren/bewoners van de woningen gebruik zullen maken van de ligplaatsen.

11.1.    De raad stelt dat met "eigenaar/bewoners" in artikel 5, lid 5.4, aanhef en onder b, van de planregels de gebruikers van een woning worden bedoeld. Dit is dus de eigenaar als deze de woning bewoont, of de huurder als deze de woning bewoont. Degene die de woning gebruikt mag volgens de raad gebruik maken van de steigerplaats. De Afdeling is van oordeel dat deze regeling niet tot onduidelijkheid zal leiden. Niet hoeft te worden gevreesd dat anderen dan de gebruikers van de woningen gebruik zullen maken van de steigerplaatsen.

Het betoog faalt.

M.e.r.-(beoordelings)plicht

12.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de aanleg van een jachthaven, zoals vermeld in categorie D.10 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.) ten onrechte niet bij de beoordeling van de mogelijke milieueffecten is betrokken.

12.1.    De raad stelt dat het bestemmingsplan een waterkom mogelijk maakt met 40 steigers. Hij stelt dat deze steigers met de waterkom geen jachthaven vormen, zoals vermeld in categorie D.10 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.

12.2.    In categorie D.10 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is als activiteit aangewezen de aanleg, wijziging of uitbreiding van jachthavens, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op 250.000 bezoekers of meer per jaar, een oppervlakte van 25 hectare of meer, 100 ligplaatsen of meer of een oppervlakte van 10 hectare of meer in een gevoelig gebied.

12.3.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of vanwege de bestemmingsomschrijving in artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder d, van de planregels sprake is van een jachthaven in de zin van het Besluit m.e.r. Het gaat in dit geval om 40 woningen, waarbij per woning de mogelijkheid bestaat één steigerplaats te realiseren voor het afmeren van een boot. Er worden bij de steigerplaatsen geen verdere voorzieningen getroffen, zoals een havengebouw. Op grond van artikel 5, lid 5.4, aanhef en onder b, van de planregels mogen anderen dangebruikers van de woningen die het plan mogelijk maakt, geen gebruik maken van de steigerplaatsen. Verder zijn de steigerplaatsen die het plan mogelijk maakt niet openbaar toegankelijk. De steigerplaatsen behoren toe aan particulieren die er enkel in de privésfeer gebruik van maken. Voorts kunnen er aan de steigerplaatsen geen boten (van derden) tegen betaling worden aangemeerd. Aldus is van een bedrijfsmatige activiteit ook geen sprake is. Onder deze omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een jachthaven als bedoeld in het Besluit m.e.r. en heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de milieugevolgen van de steigerplaatsen beperkt zijn. De raad hoefde dus geen aanleiding te zien door middel van een milieueffectrapport of in een m.e.r.-beoordeling rekening te houden met de milieueffecten van de aanleg van een jachthaven.

Het betoog faalt.

13.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat in de "Aanmeldingsnotitie m.e.r. ELKA-terrein" van Buro SRO van 23 januari 2018 ten onrechte staat dat effecten op omliggende Natura 2000-gebied zijn uitgesloten vanwege de afstand van 3 km tot het plangebied.

13.1.    Artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt: "Een milieueffectrapport wordt gemaakt bij de voorbereiding van een op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vast te stellen plan waarvoor, in verband met een daarin opgenomen activiteit, een passende beoordeling moet worden gemaakt op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming."

Artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) luidt: "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid."

Artikel 2.8, eerste lid, luidt:

"Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."

Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

13.2.    Indien [appellant sub 1], [appellanten sub 2] gelijk hebben dat in de aanmeldingsnotitie ten onrechte wordt aangegeven dat uitgesloten is dat het plan effecten heeft op een Natura 2000-gebied, zou hiervan het gevolg kunnen zijn dat op grond van de Wnb een passende beoordeling is vereist en dat op grond van artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer een plan-MER had moeten worden opgesteld. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 1], [appellanten sub 2] zodanig dat uit de aanmeldingsnotitie niet valt op te maken of het plan is vastgesteld in overeenstemming met de bepalingen in de Wnb en artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.

Vaststaat dat [appellant sub 1], [appellanten sub 2] op ongeveer 5 km afstand van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied wonen. Gelet op deze afstand is de Afdeling van oordeel dat dit Natura 2000-gebied geen deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant sub 1] en [appellanten sub 2]. De normen in de Wnb over de bescherming van Natura 2000-gebieden strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van hun belangen.

13.3.    Met betrekking tot het beroep op artikel 7.2a, eerste lid, van de Wet milieubeheer overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor is overwogen, strekken de bepalingen uit de Wnb kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant sub 1], [appellanten sub 2]. Een redelijke toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op de normen van de Wnb omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen, zich evenmin kunnen beroepen op normen ten behoeve van het betoog dat een MER diende te worden gemaakt.

Dit betekent dat het betoog van [appellant sub 1], [appellanten sub 2] dat ingevolge artikel 7.2a van de Wet milieubeheer mogelijk een MER diende te worden opgesteld omdat een passende beoordeling moest worden gemaakt, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan. De Afdeling zal dit betoog daarom evenmin inhoudelijk bespreken.

Financiële uitvoerbaarheid

14.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro onvoldoende inzicht geeft in de financiële uitvoerbaarheid. Onduidelijk is op welke manier rekening is gehouden met planschade, zo voeren zij aan. In dit verband wijzen zij erop dat onduidelijk is of een planschaderisicoanalyse is opgesteld.

14.1.    Artikel 3:11, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

14.2.    Artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro luidt:

"1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:

[…];

f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan."

14.3.    In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet uitvoerbaar is.

14.4.    De Afdeling overweegt dat de raad inzicht dient te bieden in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. In de plantoelichting is vermeld dat de kosten van de planontwikkeling door de initiatiefnemer worden gedragen en dat er geen belemmeringen zijn aangaande de financiële uitvoerbaarheid, omdat uit het jaarverslag van [belanghebbende] en een solvabiliteits- en liquiditeitstoets is gebleken dat zij goed in staat is om de kosten te dragen. Volgens de raad is daarbij ook rekening gehouden met de kosten voor planschade. [appellant sub 1], [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de initiatiefnemer de kosten van de ontwikkeling niet zou kunnen dragen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.

Het betoog faalt.

14.5.    Voor zover [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de planschaderisicoanalyse in strijd met artikel 3:11 van de Awb niet ter inzage is gelegd, overweegt de Afdeling dat dit niet hoefde. Op grond van de eigen beoordeling van [belanghebbende] dat de kosten voor planschade niet in de weg staan aan de haalbaarheid van het project en de in de met de gemeente gesloten overeenkomst opgenomen regeling omtrent de betaling van de kosten voor planschade aan de gemeente en waartoe ook  een bankgarantie is afgegeven, heeft de raad geconcludeerd dat het plan financieel uitvoerbaar is. Hoewel de raad ter zitting heeft verklaard dat hij van het bestaan van de planschaderisicoanalyse op de hoogte is, is niet gebleken dat hij bij de beoordeling van de financiële uitvoerbaarheid van het plan een zelfstandig gewicht heeft toegekend aan dit stuk. In de plantoelichting wordt daar ook niet over gerept. Gelet hierop merkt de Afdeling dit stuk niet aan als een stuk dat betrekking heeft op het ontwerpplan als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb.

Het betoog faalt.

Bouwhoogte

15.    [appellant sub 1] betoogt dat de procedure in het voortraject voor wat betreft de keuze van de raad voor de maximaal toegestane bouwhoogte niet goed is gevolgd, omdat omwonenden daarbij te weinig inspraak hebben gehad.

15.1.    Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.

16.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] wijzen erop dat het voorliggende plan bebouwing mogelijk maakt met een maximale hoogte van 24,5 m, terwijl het vorige plan in een maximale bouwhoogte van 10 m voorzag. Zij betogen dat ten onrechte geen stedenbouwkundige onderbouwing is gegeven waaruit blijkt dat dit ruimtelijk aanvaardbaar is. Volgens hen sluit de bebouwing niet aan bij de omgeving die voornamelijk bestaat uit rijtjeshuizen en evenmin bij het appartementencomplex De Grevelij dat slechts vijf en een halve bouwlaag omvat.

16.1.    De raad stelt dat onder meer in de plantoelichting uitvoerig is gemotiveerd waarom hoogbouw vanuit stedenbouwkundig oogpunt passend is in de omgeving.

16.2.    In de plantoelichting staat dat in 2001 een Masterplan is opgesteld voor de herontwikkeling van het bedrijventerrein aan de Greveling naar een woningbouwlocatie. Het terrein van Elka is hierin opgenomen en aangemerkt als deelgebied G. In navolging op het Masterplan is in de raadsvergadering van 28 februari 2013 het stedenbouwkundig plan voor het Elka-terrein aan de raad gepresenteerd. Het stedenbouwkundig plan zoals aan de raad voorgelegd en geaccordeerd omvat een appartementengebouw met daarbij grondgebonden waterwoningen. Het voorgestelde stedenbouwkundig plan vormt een logische afsluiting van twee belangrijke lijnen, de Grevelingstraat en de Grevelingsloot (nu: Greveling), waarbinnen het totale Grevelingplangebied is gesitueerd. Het in het plan voorziene appartementengebouw en het appartementengebouw Cascade op de hoek Ringvaart/Greveling zijn als twee zwaartepunten aan beide einden van het totale plangebied sterk aanwezig. Daarbinnen bevindt zich lagere bebouwing waardoor het gewenste zogenoemde stedenbouwkundige waslijneffect gerealiseerd wordt. Het hart van het plan voor het ELKA-terrein wordt gevormd door een grote havenkom met aanwezig openbaar stedelijke groen. De identiteit van het plan wordt gedragen door onderscheidend wonen aan het water, met voor de waterwoningen een ligplaats voor de boot, openbare verblijfsplekken en speelruimte en een informeel karakter met kades, trappen en bomen. Het appartementengebouw 'De Grevelij' met de ronde vorm ten oosten van het Elka-terrein sluit als beëindiging deze ruimte af. De kwaliteit van de openbare ruimte wordt verder bevorderd door het plan vanaf de Grevelingstraat met een u-vorm te ontsluiten, zichtlijnen door het woongebied naar de Greveling in tact te houden en het nieuwbouwplan rondom in een groene setting te plaatsen. Deze kwaliteitsslag wordt nog vergroot door de havenkom samen te laten smelten met de kop van de Greveling waardoor een groot wateroppervlakte ontstaat waar boten kunnen keren en aanleggen en andere vormen van waterrecreatie mogelijk zijn, zo staat in de plantoelichting.

In de plantoelichting staat dat de beoogde ontwikkeling van grondgebonden woningen goed aansluit op de grondgebonden woningen aan de overzijde van de Grevelingstraat. Het volume van het in het plan voorziene appartementencomplex sluit qua structuur goed aan op het ten zuiden van het plangebied gelegen appartementencomplex 'De Grevelij'. Dit appartementencomplex, bestaande uit vijf en een halve bouwlaag, sluit net als de voorziene ontwikkeling aan op de structuur van het water van de Greveling. Het voorliggende plan zet dit voort en de combinatie van de twee gebouwen aan de Greveling versterken elkaar in stedenbouwkundig opzicht. In de plantoelichting staat dat de gebouwen elkaar ‘beantwoorden’.

16.3.    Gelet op deze passage in de plantoelichting, volgt de Afdeling het betoog van [appellant sub 1], [appellanten sub 2] niet dat een stedenbouwkundige onderbouwing met een beoordeling van de ruimtelijke gevolgen ontbreekt. In hun beroepsgronden ziet de Afdeling verder geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ook de wat hogere in het plan voorziene bebouwing ruimtelijk aanvaardbaar is en passend is in de omgeving. Daarbij is van belang dat de raad zich er rekenschap van heeft gegeven dat er in de omgeving van het plangebied overwegend lagere bebouwing aanwezig is. Door lage en hogere bebouwing te combineren ontstaat het door de raad wenselijk geacht stedenbouwkundige ‘waslijneffect’. De raad heeft beleidsruimte om deze keuze te maken.

Het betoog faalt.

Openbare landtong

17.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd wat de ruimtelijke gevolgen zijn van de afsluiting van de landtong voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het project. Zij wijzen erop dat het in een ontwerp van 2013 de bedoeling was dat de landtong openbaar toegankelijk zou worden om de toegankelijkheid naar De Greveling te waarborgen.

17.1.    De raad stelt dat het openbaar toegankelijk maken van de landtong uit het oogpunt van sociale veiligheid en kostenoverwegingen niet wenselijk is. Er is daarom gekozen voor een andere locatie waar de door [appellant sub 1], [appellanten sub 2] gewenste openbare toegang tot De Greveling gerealiseerd wordt. Deze locatie ligt ter hoogte van de Ruishornlaan, op korte loopafstand van de woningen van [appellant sub 1], [appellanten sub 2]. De raad stelt dat deze nieuwe locatie uit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. In de door [appellant sub 1] ter zitting naar voren gebrachte omstandigheid dat hij nu 75 m extra zal moeten lopen naar De Greveling, wat voor hem door invaliditeit niet mogelijk is, heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om een andere keuze te maken. Deze omstandigheid doet er niet aan af dat de raad vanwege de sociale veiligheid en uit kostenoverwegingen de voorkeur heeft kunnen geven aan de locatie ter hoogte van de Ruishornlaan.

Het betoog faalt.

Parkeren

18.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de parkeerbehoefte van 70 parkeerplaatsen in het "Parkeeradvies Lisse Herontwikkeling Elka gebied" van Bureau de Groot Volker van 29 april 2019 onjuist is berekend. Hiertoe stellen zij in de eerste plaats dat de parkeerbehoefte niet had mogen worden bepaald op basis van de aanwezigheidspercentages die zijn opgenomen in de CROW-publicatie 381, omdat deze alleen mogen worden toegepast wanneer minimaal twee functies gebruik kunnen maken van dezelfde parkeervoorziening. Hiervan is volgens [appellant sub 1], [appellanten sub 2] in het geval van het Elka-terrein geen sprake, omdat het slechts om één functie gaat, namelijk "Wonen". De totale parkeerbehoefte bedraagt volgens hen 79 parkeerplaatsen, indien in de berekening wordt gemaakt zonder het hanteren van aanwezigheidspercentages. Omdat in de omgevingsvergunning staat dat 70 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd en in stand worden gehouden, voorziet het bouwplan volgens [appellant sub 1], [appellanten sub 2] dus niet in voldoende parkeerplaatsen.

18.1.    Het college stelt dat de parkeerbehoefte terecht is bepaald op basis van de aanwezigheidspercentages in CROW-publicatie 381. Dit wordt volgens hem bevestigd in de "Second Opinion Parkeeradvies Elka Gebied Gemeente Lisse" van Loendersloot van 16 oktober 2019.

18.2.    Artikel 13, lid 13.1, van de planregels luidt:

"a. Een omgevingsvergunning voor het bouwen of uitbreiden van een gebouw (waaronder mede wordt begrepen het splitsen van een bestaande woning in een of meerdere woningen) of een omgevingsvergunning voor een afwijking van het gebruik wordt slechts verleend, indien is aangetoond dat wordt of zal worden voldaan aan de normen die zijn opgenomen in de CROW-uitgave 2018 'Toekomstbestendig parkeren. Van parkeerkencijfers naar parkeernormen’ (publicatie 381), december 2018';

b. Bij omgevingsvergunning kan door burgemeester en wethouders worden afgeweken van het bepaalde onder a,

1. voor zover op andere wijze in de benodigde parkeergelegenheid wordt voorzien, dan wel;

2. mits het voldoen aan deze regels door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit, tot welke bijzondere omstandigheden in elk geval worden gerekend:

i. een te verwachten meer dan gemiddeld aantal gehandicapte gebruikers of bezoekers van het gebouw;

ii. een te verwachten meer dan gemiddeld aantal klanten of bezoekers, indien het gebouw bestemd is voor de vestiging van één of meer detailhandelsbedrijven, dan wel openbare dienstverlening of vermakelijkheid;

iii. een bestemming van het gebouw als parkeergarage, dan wel garagebedrijf;

iv. een bestemming die zich verzet tegen een gebruik ten dienste van het parkeren."

Lid 13.2, luidt:

"a. De parkeernorm wordt bepaald door uit te gaan van de normen zoals opgenomen in de CROW-uitgave zoals bedoeld in artikel 13 lid 1 sub a, met inachtneming van het gestelde in artikel 13 lid 2 onder b t/m d.

b. Bij bepaling van de norm wordt uitgegaan het gemiddelde in de bandbreedte, matig stedelijk, schillocatie.

c. Bij bepaling van de norm wordt onderscheid gemaakt in vaste gebruikers en bezoekers.

d. Bij bepaling van de norm wordt de minimale norm bepaald door vaststelling van het maatgevend moment aan de hand van de aanwezigheidspercentages, zoals opgenomen in artikel 13 lid 1 sub a."

18.3.    In de omgevingsvergunning staat dat 70 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd en in stand worden gehouden, waarvan 58 in het openbaar gebied en 12 in de parkeergarage onder het appartementencomplex.

18.4.    In de "Second Opinion Parkeeradvies Elka Gebied Gemeente Lisse" van Loendersloot van 16 oktober 2019 staat dat het berekenen van de parkeerbehoefte door gebruik te maken van aanwezigheidspercentages gebruikelijk is. Hoewel in de CROW-publicatie alleen staat dat mag worden gerekend met aanwezigheidspercentages indien er sprake is van meerdere functies binnen het onderzoeksgebied, is dit volgens Loendersloot ook nuttig wanneer sprake is van verschillende doelgroepen binnen één functie, zoals bezoekers en bewoners. Het doel van het aanwezigheidspercentages is immers om onderscheid te maken naar de verschillende aanwezigheidsprofielen van zowel verschillende functies alsook verschillende doelgroepen. Het college heeft een email overgelegd waarin de auteur van onderdeel B van CROW-publicatie 381 bevestigt dat het in dit geval aanbevelenswaardig is om te rekenen met aanwezigheidspercentages. Het voorgaande in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat het college onder ook het toepassen van aanwezigheidspercentages de behoefte aan 70 parkeerplaatsen juist heeft berekend.

Het betoog faalt.

19.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] betogen dat de omgevingsvergunning in strijd is met het uitgangspunt in de Beleidsregel parkeernormen Lisse 2019 dat op eigen terrein moet worden voorzien in parkeerplaatsen. In dit verband wijzen zij erop dat 58 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd in openbaar gebied.

19.1.    In de beleidsregel staat onder 3.1:

"1. Het uitgangspunt van de parkeerregels is dat degene die een project wil realiseren er zelf alles aan doet om de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein (het terrein dat bij het project behoort) te realiseren.

2. Het niet voldoen aan de benodigde parkeercapaciteit vormt een weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning als het project redelijkerwijs zodanig gewijzigd kan worden dat er alsnog wordt voldaan aan het hiervoor genoemde uitgangspunt van de parkeerregels.

3. Een afwijking van de beleidsregels is mogelijk als er gegronde redenen zijn dat realisatie van een project feitelijk of economisch niet mogelijk is. De aanvrager dient deze motivering schriftelijk aan te leveren."

19.2.    Het college stelt dat 58 parkeerplaatsen worden gerealiseerd in openbaar gebied en 12 parkeerplaatsen in de parkeergarage onder het appartementencomplex. Alle 70 parkeerplaatsen, ook de 58 openbare parkeerplaatsen, worden gerealiseerd op het terrein dat bij het project behoort. Omdat in de beleidsregel onder ‘eigen terrein’ wordt verstaan het terrein dat bij het project behoort, doet zich volgens het college dus geen strijdigheid voor met de beleidsregel. De Afdeling acht dit juist.

Het betoog faalt.

Overig

20.    [appellant sub 1] betoogt dat het plan op diverse punten is vastgesteld in strijd met de gemeentelijke structuurvisie en dat in de besluitvorming geen rekening is gehouden met betere alternatieven.

20.1.    Ingevolge artikel 1.6a van de Chw kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer worden aangevoerd. Dit betekent dat alle beroepsgronden in het beroepschrift dienen te worden opgenomen en dat na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe gronden meer kunnen worden ingediend.

De Afdeling stelt vast dat [appellant sub 1] deze beroepsgronden niet in zijn beroepschrift, maar in een nader stuk naar voren heeft gebracht. Dit stuk is na afloop van de termijn voor het instellen van beroep bij de Afdeling ingediend. Dit betekent dat deze grond ingevolge artikel 1.6a van de Chw buiten beschouwing wordt gelaten.

Herhalen en inlassen zienswijze

21.    [appellant sub 1], [appellanten sub 2] hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 1] en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

Conclusie

22.    De beroepen zijn ongegrond.

Proceskosten

23.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2020

646.