Raad van State, 02-09-2020, ECLI:NL:RVS:2020:2069, 201705770/2/V1

201705770/2/V1.

Datum uitspraak: 2 september 2020

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[de vreemdeling],

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 23 juni 2017 in zaak nr. 17/5023 in het geding tussen:

de vreemdeling

en

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.

Procesverloop

Bij besluit van 19 september 2016 heeft de staatssecretaris een aanvraag om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.

Bij besluit van 6 februari 2017 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 23 juni 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. V. Sarkisian, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.

Bij verwijzingsuitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1739, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vragen over de uitleg van de Gezinsherenigingsrichtlijn (PB 2003 L 251, met rectificatie in PB 2012 L 71). De Afdeling heeft bij deze uitspraak de behandeling van het hoger beroep geschorst tot het Hof uitspraak zal hebben gedaan en elke verdere behandeling aangehouden.

Bij arrest van 12 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1072 (hierna: het arrest G.S.), heeft het Hof voormelde vragen beantwoord.

De vreemdeling en de staatssecretaris hebben ieder een schriftelijke zienswijze gegeven en hebben desgevraagd toestemming gegeven om een nadere zitting achterwege te laten.

De vreemdeling en de staatssecretaris hebben desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt.

Overwegingen

1.    In deze uitspraak is de vraag aan de orde welke vereisten volgens het arrest G.S. gelden voor de afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid om redenen van openbare orde, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Naast deze uitspraak, gaan twee andere uitspraken van de Afdeling van vandaag ook over de openbare orde. In ECLI:NL:RVS:2020:2067, staat de vraag centraal welke vereisten gelden voor de vaststelling dat ingevolge  artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Schengengrenscode het rechtmatig verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen (het verblijf in de vrije termijn) is geëindigd omdat een vreemdeling wordt beschouwd als een bedreiging van de openbare orde. In ECLI:NL:RVS:2020:2068, staat de vraag centraal welke vereisten gelden voor de intrekking of weigering van verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfstitel van een gezinslid om redenen van openbare orde, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.

2.    Voor het wettelijk kader wordt naar de verwijzingsuitspraak verwezen.

Feiten

3.    De vreemdeling, van Armeense nationaliteit, heeft van 1999 tot 2011, deels rechtmatig, in Nederland verbleven. In juni 2011 is de vreemdeling uitgeleverd aan de Armeense autoriteiten in verband met drugsdelicten. Vervolgens heeft de echtgenote van de vreemdeling op 28 juli 2016 een aanvraag ingediend om de vreemdeling een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen ter verkrijging van toegang en verblijf voor gezinshereniging, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Besluiten

4.    De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen om redenen van openbare orde. De staatssecretaris heeft daartoe het beoordelingskader van artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 gehanteerd. Volgens dat beoordelingskader kan een aanvraag, voor zover van belang, worden afgewezen wegens 'een gevaar voor de openbare orde' indien de desbetreffende vreemdeling wegens een misdrijf is veroordeeld tot een taakstraf of een onvoorwaardelijke geldboete. Omdat de vreemdeling op 26 juni 2000 is veroordeeld tot een geldboete wegens winkeldiefstal, op 3 oktober 2008 en 12 oktober 2009 is veroordeeld tot een geldboete wegens rijden onder invloed, en op 15 juli 2010 is veroordeeld tot een taakstraf wegens rijden onder invloed, heeft de staatssecretaris de aanvraag van de vreemdeling afgewezen wegens een gevaar voor de openbare orde. Daarbij heeft de staatssecretaris ook betrokken dat de vreemdeling in juni 2011 in verband met drugsdelicten is uitgeleverd aan de Armeense autoriteiten. Het in paragraaf B1/4.4 van de Vc 2000 neergelegde beleid dat de aanvraag niet meer kan worden afgewezen na het verstrijken van vijf jaar na het laatst gepleegde misdrijf, geldt volgens datzelfde beleid niet voor de vreemdeling omdat hij bij herhaling is veroordeeld voor misdrijven.

De staatssecretaris heeft verder in het kader van artikel 8 van het EVRM een belangenafweging gemaakt tussen de belangen van de vreemdeling enerzijds en het algemeen belang van de Nederlandse staat om de openbare orde te beschermen anderzijds. Bij die belangenafweging heeft de staatssecretaris de vereisten betrokken waarmee volgens de arresten van het EHRM van 2 augustus 2001, Boultif tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2001:0802JUD005427300, en 18 oktober 2006, Üner tegen Nederland, ECLI:CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, rekening moet worden gehouden indien openbare ordeaspecten in de belangenafweging worden betrokken. Daarbij heeft de staatssecretaris onder meer in aanmerking genomen dat de vreemdeling in juni 2011 in verband met drugsdelicten is uitgeleverd aan de Armeense autoriteiten. Verder heeft de staatssecretaris in het nadeel van de vreemdeling meegewogen dat de vreemdeling een recidivist is. De vreemdeling is onder meer drie keer veroordeeld voor rijden onder invloed. Daarnaast heeft de staatssecretaris de aard en hechtheid van de gezinsband en de duur van het verblijf van de vreemdeling, en het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst bij zijn besluitvorming betrokken.

5.    Artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder c van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 16, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, is een implementatie van artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn.

Uitspraak van de rechtbank

6.    De rechtbank heeft overwogen dat de vreemdeling tevergeefs heeft betoogd dat voor de afwijzing van de aanvraag om redenen van openbare orde is vereist dat de staatssecretaris de aard, ernst of actualiteit van de door de vreemdeling gepleegde strafbare feiten in de motivering betrekt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat artikel 6 van de Gezinsherenigingsrichtlijn onderscheid maakt tussen de afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf in het eerste lid en de intrekking of weigering van verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfstitel in het tweede lid, waarbij alleen volgens het tweede lid is vereist dat de ernst van de inbreuk of het soort van inbreuk van het gezinslid op de openbare orde, of het risico dat van de persoon uitgaat, bij de besluitvorming moet worden betrokken. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris bij de belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM is ingegaan op de aard en hechtheid van de gezinsband en de duur van het verblijf van de vreemdeling, en het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst, bedoeld in artikel 3.77, vierde lid, van het Vb 2000.

Hoger beroep vreemdeling

7.    De vreemdeling voert in hoger beroep aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit verschillende arresten van het Hof volgt dat bij de toepassing van het begrip 'openbare orde' in elk geval moet worden beoordeeld of de persoonlijke gedragingen van de desbetreffende vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Die motiveringseis geldt dus ook indien volgens artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid om redenen van openbare orde wordt afgewezen, aldus de vreemdeling.

Arrest G.S.

8.    Het Hof heeft, voor zover van belang, in het arrest G.S. overwogen:

63     In het licht van de in de punten 56 tot en met 59 van dit arrest genoemde elementen, vloeit uit de keuzen van de Uniewetgever echter voort dat deze beperking van de handelingsmarge van de lidstaten niet kan inhouden dat het voor de bevoegde autoriteiten is uitgesloten toepassing te maken van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/86 op basis van de loutere omstandigheid dat de betrokkene is veroordeeld voor een strafbaar feit, zonder dat zij hoeven aan te tonen dat diens persoonlijke gedragingen een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving van de betrokken lidstaat.

64      Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht, mag de nationale praktijk van toepassing van deze bepalingen daarentegen niet verder gaan dan voor de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is (zie naar analogie arrest van 9 juli 2015, K en A, C‑153/14, EU:C:2015:453, punt 51).

65      Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten niet automatisch kunnen oordelen dat een onderdaan van een derde land een bedreiging van de openbare orde vormt in de zin van artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/86, om het loutere feit dat hij voor om het even welk strafbaar feit is veroordeeld.

66      Zo kunnen deze autoriteiten alleen vaststellen dat een onderdaan van een derde land een bedreiging van de openbare orde vormt op basis van de loutere omstandigheid dat die onderdaan voor een strafbaar feit is veroordeeld, indien dit feit zo ernstig of van dien aard is dat het noodzakelijk is het verblijf van deze onderdaan op het grondgebied van de betrokken lidstaat uit te sluiten.

67      Deze conclusie wordt overigens bevestigd door zowel de verwijzing naar het begrip „veroordeling voor het plegen van een ernstig misdrijf" in overweging 14 van richtlijn 2003/86 als, wat specifiek de intrekking of weigering van de verlenging van een verblijfstitel betreft, het in artikel 6, lid 2, tweede alinea, van die richtlijn opgelegde vereiste om de ernst of het soort van de gepleegde inbreuk in overweging te nemen.

68      Bovendien dienen de bevoegde autoriteiten, alvorens een afwijzend besluit op basis van artikel 6 van die richtlijn vast te stellen, overeenkomstig artikel 17 van diezelfde richtlijn een individuele beoordeling te verrichten van de situatie van de betrokkene, waarbij naar behoren rekening moet worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van deze persoon, de duur van zijn verblijf in de lidstaat almede met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met zijn land van herkomst (zie in die zin arrest van 13 maart 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69      Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale praktijk aan deze vereisten voldoet.

70      Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag in zaak C‑381/18 en op de tweede en de derde vraag in zaak C‑382/18 worden geantwoord dat artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale praktijk volgens welke de bevoegde autoriteiten om redenen van openbare orde, ten eerste, een op deze richtlijn gebaseerd verzoek om toegang en verblijf kunnen afwijzen op grond van een strafrechtelijke veroordeling die is uitgesproken tijdens een eerder verblijf op het grondgebied van de desbetreffende lidstaat en, ten tweede, een op deze richtlijn gebaseerde verblijfstitel kunnen intrekken of de verlenging ervan kunnen weigeren wanneer de aanvrager een voldoende zware straf is opgelegd ten opzichte van de duur van het verblijf, voor zover deze praktijk alleen van toepassing is indien de inbreuk die de betrokken strafrechtelijke veroordeling rechtvaardigt voldoende ernstig van aard is om vast te stellen dat het noodzakelijk is het verblijf van deze aanvrager uit te sluiten en deze autoriteiten de in artikel 17 van dezelfde richtlijn bedoelde individuele beoordeling uitvoeren, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

9.    Uit deze punten van het arrest G.S. volgt dat artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich niet verzet tegen een nationale praktijk waarbij een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid om redenen van openbare orde wordt afgewezen op grond van een strafrechtelijke veroordeling die is uitgesproken tijdens een eerder verblijf op het grondgebied van de desbetreffende lidstaat en dat daarbij niet is vereist dat wordt vastgesteld dat de persoonlijke gedragingen van die vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Wel moeten de nationale autoriteiten rekening houden met het evenredigheidsbeginsel. Daaruit volgt dat het in het kader van de openbare orde noodzakelijk moet zijn om het verblijf van de desbetreffende vreemdeling op het grondgebied van de lidstaat uit te sluiten. Dat betekent dat indien een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid alleen op basis van een veroordeling voor een strafbaar feit wordt afgewezen, dat strafbare feit zo ernstig moet zijn of van dien aard dat het noodzakelijk is om het verblijf van die vreemdeling uit te sluiten. Daarnaast moeten de nationale autoriteiten volgens artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn een individuele beoordeling verrichten van de situatie van de desbetreffende vreemdeling, waarbij rekening moet worden gehouden met de aard en de hechtheid van de gezinsband, de duur van het verblijf in de lidstaat en met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met het land van herkomst.

Reacties arrest G.S.

10.    De staatssecretaris heeft in de schriftelijke reactie op het arrest G.S. aangevoerd dat dat de nationale wet- en regelgeving voldoet aan de vereisten van dat arrest. Bij een afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid vindt altijd een individuele beoordeling plaats krachtens artikel 3.77, vierde lid, van het Vb 2000. Daarnaast wordt volgens de staatssecretaris een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid niet bij iedere veroordeling afgewezen. Behalve dat moet worden voldaan aan de vereisten van artikel 3.77, eerste lid, aanhef en onder c, van het Vb 2000, vindt altijd een individuele beoordeling plaats, bedoeld in artikel 3.77, vierde lid, van het Vb 2000. Verder zorgt het systeem van artikel 3.77 van het Vb 2000 en paragraaf B1/4.4 van de Vc 2000 er volgens de staatssecretaris voor dat een veroordeling voor relatief lichte strafbare feiten niet zal leiden tot afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid.

De staatssecretaris voert aan dat de vreemdeling meermaals is veroordeeld voor verkeersdelicten, waaronder driemaal voor rijden onder invloed. Daarnaast is de vreemdeling veroordeeld voor winkeldiefstal. Omdat de vreemdeling een recidivist is, is volgens de staatssecretaris niet uit te sluiten dat hij weer strafbare feiten zal plegen en is het van belang om andere verkeersdeelnemers in Nederland tegen de vreemdeling te beschermen. Verder wijst de staatssecretaris op de uitlevering van de vreemdeling aan Armenië in 2011 in verband met drugsdelicten.

De staatssecretaris voert daarnaast aan dat hij een individuele beoordeling, bedoeld in artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn heeft gemaakt. Bij de belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM is hij immers ingegaan op de aard en hechtheid van de gezinsband en de duur van het verblijf van de vreemdeling, en het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land van herkomst.

11.    De vreemdeling heeft in de schriftelijke reactie op het arrest G.S. aangevoerd dat de strafbare feiten waarvoor hij in Nederland is veroordeeld niet ernstig genoeg zijn om te concluderen dat het noodzakelijk is de toegang tot en zijn verblijf op het grondgebied van Nederland uit te sluiten. Daarbij wijst de vreemdeling erop dat hij voor de door hem gepleegde strafbare feiten steeds een lage straf heeft gekregen in verhouding tot de maximumstraf en dat hij daarbij slechts één keer een werkstraf van 30 uur heeft gekregen en verder alleen geldboetes. De vreemdeling wijst erop dat het niet gaat om strafbare feiten waarbij iemand lichamelijk letsel is toegebracht. Daarnaast betoogt de vreemdeling dat na de uitlevering aan Armenië zijn verblijfsvergunning niet is ingetrokken en hij niet ongewenst is verklaard of een inreisverbod tegen hem is uitgevaardigd. Verder voert de vreemdeling aan dat de staatssecretaris de individuele beoordeling ten onrechte alleen heeft verricht bij de belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM, omdat de Gezinsherenigingsrichtlijn meer rechten biedt. Daarnaast heeft de staatssecretaris volgens de vreemdeling onvoldoende betrokken dat de vreemdeling al sinds 2000 een duurzame en exclusieve relatie heeft en sinds 2015 is getrouwd.

Beoordeling hoger beroep vreemdeling

12.    Gelet op de onder 8 vermelde overwegingen van het Hof, betoogt de vreemdeling in hoger beroep tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn moet worden beoordeeld of de persoonlijke gedragingen van de desbetreffende vreemdeling een daadwerkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Daarnaast volgt uit het arrest G.S. dat artikel 6, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn zich niet verzet tegen de afwijzing van een verzoek om toegang en verblijf van een gezinslid vanwege een veroordeling voor een strafbaar feit, zolang uit de motivering van de beslissing van de staatssecretaris blijkt dat is voldaan aan het evenredigheidsbeginsel en dat de staatssecretaris daarbij een individuele beoordeling heeft verricht, bedoeld in artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. De staatssecretaris heeft in de besluiten bij de door hem verrichtte belangenafweging in het kader van artikel 8 van het EVRM rekening gehouden met de aard en hechtheid van de gezinsband, de duur van het verblijf in de lidstaat en met het bestaan van familiebanden en culturele of sociale banden met het land van herkomst. De vreemdeling concretiseert niet dat de staatssecretaris bij het betrekken van die criteria van artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn in het kader van de belangenafweging van artikel 8 van het EVRM een te ruime beoordelingsmarge heeft gehanteerd en waarom de inhoud van die beoordeling niet voldoet aan artikel 17 van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Anders dan de vreemdeling betoogt, volgt uit de besluiten dat de staatssecretaris kenbaar heeft betrokken dat de vreemdeling sinds 2000 een duurzame en exclusieve relatie heeft en sinds 2015 is getrouwd. Wat betreft het evenredigheidsbeginsel, heeft de staatssecretaris in de besluiten gemotiveerd dat rijden onder invloed een ernstig strafbaar feit is en dat de vreemdeling daarvoor driemaal is veroordeeld, zodat niet is uit te sluiten dat hij dat weer zal doen. De staatssecretaris heeft echter niet deugdelijk gemotiveerd dat de strafbare feiten waarvoor de vreemdeling in Nederland is veroordeeld, mede gelet op wat de vreemdeling daarover heeft aangevoerd, zo ernstig zijn of van dien aard dat het noodzakelijk is om het verblijf van die vreemdeling uit te sluiten. De staatssecretaris heeft daarnaast slechts vermeld dat de vreemdeling wegens drugsdelicten is uitgeleverd aan Armenië, maar heeft niet toegelicht om wat voor delicten het daarbij ging en of de vreemdeling daarvoor in Armenië is veroordeeld.

De grief slaagt.

13.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit van 6 februari 2017 wordt vernietigd. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting laat de Afdeling de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand (artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb). Dit betekent dat het besluit feitelijk toch blijft gelden. Daarover overweegt de Afdeling het volgende.

Uit de nadere inlichtingen die de staatssecretaris en de vreemdeling desgevraagd hebben verstrekt, blijkt dat de vreemdeling na zijn uitlevering aan Armenië daadwerkelijk is veroordeeld voor drugsdelicten en daarvoor een gevangenisstraf van 3 jaar en 10 maanden opgelegd heeft gekregen. Gelet op die omstandigheid, in combinatie met de motivering die de staatssecretaris heeft gegeven over de strafbare feiten waarvoor de vreemdeling in Nederland bij herhaling is veroordeeld, is voldaan aan de vereisten ten aanzien van de ernst en aard van het strafbare feit als bedoeld onder punt 66 van het arrest G.S., zodat de weigering een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen niet in strijd is met de Gezinsherenigingsrichtlijn. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 23 juni 2017 in zaak nr. 17/5023;

III.    verklaart het beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van 6 februari 2017, V-nummer […];

V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

VI.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.725,00 (zegge: zevenenveertighonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.    gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de vreemdeling het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 418,00 (zegge: vierhonderdachttien euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

w.g. Van Es

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2020

826.