Raad van State, 09-02-2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, 202002119/1/R4

Gegevens

Instantie: Raad van State

Datum uitspraak: 9 februari 2022

Datum publicatie: 9 februari 2022

Annotator

ECLI: ECLI:NL:RVS:2022:362

Zaaknummer: 202002119/1/R4

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Twenterand aan [pluimveebedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de stalinrichting op het perceel [locatie 1] te Geerdijk. Op het perceel is een pluimveebedrijf gevestigd waar legkippen worden gehouden. Het pluimveebedrijf wil de stalinrichting van de pluimveestal vervangen door een volière-huisvesting voor het houden van 15.000 stuks biologische legkippen (de voorkeuroptie) of 18.050 stuks vleeskuikenouderdieren (de terugvaloptie). Daarnaast wil het pluimveebedrijf een mestloods en wintergarten realiseren op het perceel. Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen voor overlast als gevolg van de aanpassingen aan het pluimveebedrijf en voor nadelige gevolgen voor de natuur in de omgeving.

Uitspraak

202002119/1/R4.Datum uitspraak: 9 februari 2022

AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

1. Stichting Leefbaar Buitengebied, gevestigd te Geerdijk, gemeente Twenterand en [appellant sub 1], wonend te Geerdijk,

2. [ appellant sub 2], wonend te Geerdijk (hierna: [appellant sub 2])

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 februari 2020 in zaak nr. 19/1339 in het geding tussen:

de Stichting Leefbaar Buitengebied, [appellant sub 1] en [appellant sub 2], toen samen optredend (hierna: de Stichting en anderen)

het college van burgemeester en wethouders van Twenterand.

Procesverloop

Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college aan [pluimveebedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de stalinrichting op het perceel [locatie 1] te Geerdijk (hierna: het perceel).

Bij besluit van 11 juni 2019 heeft het college het door de Stichting en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 februari 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting en anderen tegen het besluit van 11 juni 2019 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Die uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben de Stichting en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

[appellant sub 1] heeft te kennen gegeven het beroep van de Stichting Leefbaar Buitengebied en haarzelf, zelfstandig te willen voortzetten. Zij en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2021, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, het college, vertegenwoordigd door mr. dr. D.G.J. Sanderink, advocaat te Enschede, vergezeld door F. Maathuis, en het pluimveebedrijf, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. [appellant sub 1] is niet verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Op het perceel is een pluimveebedrijf gevestigd waar legkippen worden gehouden. Het pluimveebedrijf wil de stalinrichting van de pluimveestal vervangen door een volière-huisvesting voor het houden van 15.000 stuks biologische legkippen (de voorkeuroptie) of 18.050 stuks vleeskuikenouderdieren (de terugvaloptie). Daarnaast wil het pluimveebedrijf een mestloods en wintergarten realiseren op het perceel. Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij gaat het om de volgende activiteiten:

- het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo),

- het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo

- het verrichten van een activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, in combinatie met artikel 2.2a, vierde lid, onder a van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).

2. [ appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen voor overlast als gevolg van de aanpassingen aan het pluimveebedrijf en voor nadelige gevolgen voor de natuur in de omgeving.

Relevante regelgeving en bestemmingsplan

3. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.

4. Op het tijdstip van de besluitvorming gold het bestemmingsplan "Buitengebied Twenterand" (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan is de bestemming "Agrarisch" toegekend aan het perceel. Verder gelden ter plaatse van het perceel de gebiedsaanduidingen "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied", "milieuzone - intrekgebied" en "overige zone - aardgas - en aardolieconcessies".

Ontvankelijkheid hoger beroep

5. Het college stelt dat het hoger beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant sub 2], wegens een gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk is, omdat [appellant sub 2] niet meer de eigenaar is van de woning aan de [locatie 2] in Geerdijk en daar ook niet meer woonachtig is.

5.1.

Ter zitting heeft [appellant sub 2] gesteld dat zij belang heeft bij een uitspraak op haar hoger beroep, onder meer omdat zij proceskosten heeft moeten maken in bezwaar, beroep en hoger beroep.

5.2. [

appellant sub 2] heeft in haar bezwaarschrift verzocht om een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Gelet hierop heeft [appellant sub 2] belang bij het hoger beroep.

Grondentrechter tussen beroep en hoger beroep in het Omgevingsrecht

6. In hoger beroep hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in aanvulling op de tijdig in beroep aangevoerde gronden verschillende nieuwe gronden aangevoerd, onder meer over volksgezondheid, onduidelijkheid van de aanvraag en duurzaamheid. Dan rijst de vraag of gronden die voor het eerst in hoger beroep naar voren worden gebracht, terwijl er geen belemmering was om die gronden al in de fase van beroep naar voren te brengen, nog voor inhoudelijke bespreking in aanmerking komen of dat deze buiten behandeling moeten worden gelaten. De Afdeling hanteert tussen beroep en hoger beroep een grondentrechter, hetgeen betekent dat gronden die redelijkerwijs bij de rechtbank naar voren gebracht konden worden, maar in beroep niet zijn aangevoerd, niet voor het eerst in hoger beroep kunnen worden aangevoerd. Die gronden worden in hoger beroep niet inhoudelijk beoordeeld.

7. De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2022:363) overwogen dat zij ter bevordering van de rechtseenheid en om redenen van rechtsbescherming aanleiding ziet de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep te verlaten. In die uitspraak is ook overwogen dat dit niet geldt voor het omgevingsrecht. De Afdeling zal in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep blijven hanteren. De reden daarvoor is dat in zaken over omgevingsrechtelijke besluiten in het merendeel van de gevallen belangen van derden zijn betrokken. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken, waarin in het merendeel van de gevallen sprake is van tweepartijengeschillen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor die derden is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij(en) die hoger beroep instelt c.q. instellen, maar ook voor de procespositie van de overige partijen waaronder die van vergunninghouders en voor belangen van derden zoals degenen die om optreden tegen een gestelde overtreding hebben gevraagd. Daar komt bij dat het in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met korte wettelijke afdoeningstermijnen waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend.

In zaken over het omgevingsrecht geldt daarom als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op genoemd uitgangspunt. Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet (Chw) vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds wordt toegepast.

De Afdeling merkt als omgevingsrechtelijke zaken aan de zaken over besluiten op grond van de:

* Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

* Wet milieubeheer

* Wet ruimtelijke ordening

* Tracéwet

* Wet geluidhinder

* Wet natuurbescherming

* Ontgrondingenwet

* Waterwet

* Wet bodembescherming

* Wet luchtvaart

* Mijnbouwwet

* Kernenergiewet

* Wet inzake de luchtverontreiniging

* Wet bescherming Antarctica, en

* andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

Belangen van derden in andere dan omgevingsrechtelijke zaken

8. Buiten het omgevingsrecht komen ook zaken over besluiten voor waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals subsidiezaken, zaken over marktplaatsen, horecavergunningen, toevoegingen voor rechtsbijstand etc.

De Afdeling kiest er voor om de grondentrechter alleen te hanteren binnen het omgevingsrecht en dus niet langer daar buiten. Ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Deze keuze draagt allereerst bij aan de rechtseenheid, aangezien de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven in (financiële) geschillen waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals uitkerings- en subsidiezaken, tussen beroep en hoger beroep geen grondentrechter toepassen. Deze keuze draagt ook bij aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ enerzijds en alle andere zaken anderzijds.

Toepassing van de grondentrechter in deze zaak

9. In dit geval gaat het over een omgevingsvergunning op grond van de Wabo, een omgevingsrechtelijke zaak. Daarin zijn de belangen van een derde betrokken bij het aangevochten besluit en is een dreigende benadeling van het pluimveebedrijf aan de orde. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de hiervoor genoemde gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is niet aannemelijk gemaakt dat zij deze gronden niet al bij de rechtbank aan de orde hadden kunnen stellen. De Afdeling zal zich in deze uitspraak dan ook beperken tot bespreking van de gronden die zijn gericht tegen de overwegingen van de rechtbank.

Ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure gevolgd?

10. [ appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het college een onjuiste voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] had bij de voorbereiding van het besluit tot vergunningverlening niet de reguliere voorbereidingsprocedure moeten worden toegepast, maar de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hiertoe voeren zij aan dat het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning alleen genomen kon worden door een bestemmingsplanwijziging door te voeren die niet vooraf is aangevraagd. Door zonder vergunning te beginnen met het vervangen van de stalinrichting en alle daarbij behorende werkzaamheden, zoals het verwijderen van asbest en het afgraven van gronden, zijn door het bevoegd gezag in een latere fase aan de aangevraagde omgevingsvergunning aanvragen en bestemmingsplanwijzigingen aangehangen.

10.1.

De vergunningaanvraag en de verleende omgevingsvergunning zien uitsluitend op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, voor het vervangen van de stalinrichting. Deze zaak gaat dus niet over de wijziging van een bestemmingsplan. Op het perceel gelden de enkelbestemming "Agrarisch" en de gebiedsaanduidingen "milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied" en "milieuzone - intrekgebied". De aanvraag is in strijd met artikel 35.2.2 en artikel 35.3.2 van de planregels, omdat binnen deze aanduidingen alleen bouwwerken geen gebouw zijnde ten behoeve van drinkwatervoorzieningen mogen worden gebouwd. Het college heeft via de mogelijkheid die artikel 35.2.3 en artikel 35.3.3 van de planregels bieden om af te wijken van artikel 35.2.2 en artikel 35.3.2, een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Uit artikel 3.7 van de Wabo in combinatie met artikel 3.10 van de Wabo volgt dat bij gebruikmaking van een dergelijke binnenplanse afwijkingsmogelijkheid de reguliere procedure moet worden gevolgd.

Uit artikel 3.7 van de Wabo in combinatie met artikel 2.17 van de Wabo en artikel 2.2a en artikel 5.13b van het Bor, volgt dat bij het behandelen van een vergunningaanvraag die ziet op de activiteit onder artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, de reguliere procedure gevolgd moet worden. Gelet hierop bestond in zoverre voor het college geen gehoudenheid de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen.

11. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de omgevingsvergunning niet verleend kon worden omdat het pluimveebedrijf niet beschikt over de vereiste vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] had een Wnb-vergunning moeten worden aangehaakt bij de onderhavige vergunningverlening. Gelet daarop had ook om die reden de uitgebreide voorbereidingsprocedure toegepast moeten worden.

11.1.

De rechtbank heeft overwogen dat de Wnb-vergunning in dit geval niet aanhaakt bij de omgevingsvergunning op grond van de Wabo, omdat het pluimveebedrijf vóór indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning al op 14 augustus 2018 een afzonderlijke aanvraag heeft ingediend voor een Wnb-vergunning. Dat de hierop verleende Wnb-vergunning is vernietigd en dat gedeputeerde staten van Overijssel opnieuw op de aanvraag moeten beslissen, betekent niet dat de natuurvergunning alsnog aanhaakt bij de onderhavige procedure, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank valt de deelactiviteit "natuur" daarom buiten het beoordelingskader van deze procedure. Daarnaast heeft de rechtbank nog overwogen dat vernietiging van een Wnb-vergunning geen intrekkingsgrond is voor de verleende omgevingsvergunning.

11.2. [

appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben in hoger beroep geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht die de Afdeling aanleiding geven te twijfelen aan de juistheid van de overwegingen van de rechtbank. Dat betekent dat naar het oordeel van de Afdeling het college niet gehouden was de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen vanwege het aanhaken van een natuurtoestemming.

Het betoog slaagt niet.

12. Voor zover [appellant sub 2] heeft betoogd dat het Verdrag van Aarhus, gelet op het arrest Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7, zo moet worden uitgelegd dat in dit geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten worden gevolgd, volgt de Afdeling haar daarin niet. Uit het arrest Varkens in Nood kan niet worden afgeleid dat in andere gevallen dan die waarop artikel 6, tweede lid, van het Verdrag betrekking heeft, aan belanghebbenden de gelegenheid moet worden gegeven inspraak uit te oefenen in de besluitvormingsprocedure. Artikel 6, tweede lid, van het Verdrag geldt voor de gevallen vermeld in het eerste lid van dat artikel. Daartoe behoren niet de vergunningen die in dit geval aan de orde zijn, waarbij sprake is van een binnenplanse afwijking van de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en het verrichten van een activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Daarbij is voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo van belang dat uit overweging 16 van deze uitspraak volgt dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Gelet hierop is geen sprake van een besluit dat op grond van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag met een uitgebreide procedure had moeten worden voorbereid.

De nationale wetgever heeft voor de hier aan de orde zijnde vergunningen ook niet voorgeschreven dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb moet worden gevolgd. Dit geval verschilt dan ook van de situatie die aan de orde was in het arrest Varkens in Nood en de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953. In de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021 is, voor de situatie dat de nationale wetgever wel inspraak biedt aan eenieder, geoordeeld dat in dat geval ook voor eenieder toegang tot de rechter moet worden geboden. Anders dan [appellant sub 2] kennelijk meent volgt uit dat arrest en de artikelen 6 en 9 van het Verdrag niet dat bij ieder besluit aan eenieder inspraak moet worden geboden. Gelet hierop slaagt het betoog inzake het Verdrag van Aarhus niet en heeft het college terecht de reguliere procedure gevolgd.

Het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtsmiddelenclausule bij het besluit op bezwaar van 11 juni 2019 onjuist is, gaat niet over het besluit zelf. Deze mogelijke onregelmatigheid kan daarom geen grond vormen voor vernietiging van dat besluit.

Grondwaterbeschermingsgebied

13. [ appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen tevergeefs dat bij de vergunningverlening ten onrechte geen rekening is gehouden met de gevolgen voor het grondwaterbeschermingsgebied. De rechtbank heeft deze beroepsgrond wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten, omdat de beroepsgrond te laat was ingediend. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben in hoger beroep geen concrete feiten of omstandigheden gesteld die voor de Afdeling aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de rechtbank dat die beroepsgrond in eerste aanleg te laat naar voren is gebracht. Aan een inhoudelijke bespreking van wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op dit punt nog hebben aangevoerd, komt de Afdeling dan ook niet toe.

Afstand kippen tot woningen

14. [ appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen tevergeefs dat er op grond van het bestemmingsplan een minimale afstand van 50 m moet zijn tussen de plek waar de kippen lopen en omliggende woningen. De rechtbank heeft - kennelijk in het kader van de toetsing van de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo - geoordeeld dat die afstand niet in de planregels wordt genoemd. In hoger beroep hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen redenen aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank op dit punt onjuist is. Het betoog slaagt dan ook al daarom niet.

Ten onrechte geen milieueffectrapport (MER)

15. [ appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet goed heeft beoordeeld of een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld. Hiertoe voeren zij aan dat de toelichting van het college die ziet op "geuremissie" en "milieukwaliteit" en de daarbij behorende schets met de hierop aangegeven veehouderijen in de omgeving niet voldoende breed zijn getrokken. Volgens hen blijkt hieruit niet dat voldoende rekening is gehouden met de overwegend agrarische omgeving waarbinnen het pluimveebedrijf ligt, zodat onvoldoende rekening is gehouden met cumulatie van stank-, fijnstof-, stikstof- en ammoniakemissie en -depositie. Daarnaast heeft de beslissing te volstaan met een vormvrije m.e.r.-beoordeling volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] als gevolg dat niet alle nadelige milieugevolgen in voldoende mate in kaart zijn gebracht. Door de beslissing om geen MER op te laten stellen door het pluimveebedrijf is er volgens hen onvoldoende borging van en gerede twijfel over de uitsluiting van nadelige (milieu)effecten.

15.1.

Uit artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor volgt dat een omgevingsvergunning die ziet op de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo moet worden geweigerd als het bevoegd gezag heeft beslist dat een MER moet worden gemaakt. In het kader van de voorbereiding van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning heeft het college een m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen.

15.2.

Volgens de rechtbank is er geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte gedeelten van de inrichting buiten de m.e.r.-beoordeling zijn gehouden. De Stichting en anderen hebben volgens de rechtbank geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het standpunt van het college dat geen MER nodig is, geen stand kan houden.

16. In de aanmeldnotitie van Hoeve advies van 8 juni 2018 wordt onder 5.8 ingegaan op de cumulatie van effecten. Volgens de aanmeldnotitie zijn in de omgeving enkele veehouderijen gevestigd, maar liggen die op enige afstand van het perceel en leveren ze gelet op de afstand geen grote bijdrage aan de achtergrondbelasting van de woningen die voor de toets op het plan van [locatie 1] van belang is. Er zijn geen initiatieven bekend voor uitbreiding of bedrijfsontwikkeling in de naaste omgeving die in combinatie met de verandering tot cumulatie van effecten leiden. Doordat het bedrijf van de initiatiefnemer in ruime mate voldoet aan de wettelijke individuele eisen ten aanzien van de voorgrondbelasting wordt er voldoende rekening gehouden met het woon- en werkklimaat voor woningen in de directe omgeving, aldus de aanmeldnotitie.

Het college heeft zich aan de hand van de aanmeldnotitie op het standpunt gesteld dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en dat daarom geen MER opgesteld hoeft te worden. Daarbij heeft het college verschillende milieuaspecten beoordeeld, zoals ammoniak-, geur-en fijnstofemissie. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben geen concrete activiteiten in de omgeving van het perceel aangevoerd die van belang zijn voor de beoordeling van de cumulatie van effecten en ten onrechte niet in de beoordeling zijn betrokken. De algemene opmerking dat de toelichting van het college en de daarbij behorende schets met de hierop aangegeven veehouderijen in de omgeving niet voldoende breed zijn getrokken, geeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beoordeling door het college. De Afdeling deelt evenmin de kennelijke opvatting van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het uitvoeren van een vormvrije m.e.r.-beoordeling zonder meer betekent dat niet alle relevante milieugevolgen in kaart worden gebracht.

Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond om [appellant sub 1] en [appellant sub 2] te volgen in hun stelling dat het standpunt van het college dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en daarom geen MER opgesteld hoeft te worden, geen stand kan houden.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie

17. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet te worden bevestigd.

18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.

De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen

Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022

457-972

BIJLAGE

Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus

Artikel 6

1. Elke Partij:

a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;

b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; en

c. kan, indien haar nationale wetgeving hierin voorziet, per geval besluiten de bepalingen van dit artikel niet toe te passen op voorgestelde activiteiten voor nationale defensiedoeleinden, indien die Partij meent dat een dergelijke toepassing op deze doeleinden van nadelige invloed zal zijn.

2. Het betrokken publiek wordt, bij openbare bekendmaking of, indien van toepassing, individueel, vroegtijdig in een milieu-besluitvormingsprocedure, en op adequate, tijdige en doeltreffende wijze, geïnformeerd over onder meer:

a. de voorgestelde activiteit en de aanvraag waarover een besluit zal worden genomen;

b. de aard van mogelijke besluiten of het ontwerp-besluit;

c. de voor de besluitvorming verantwoordelijke overheidsinstantie;

d. de beoogde procedure, met inbegrip van, in de gevallen waarin deze informatie kan worden verstrekt:

i. de aanvang van de procedure;

ii. de mogelijkheden voor inspraak van het publiek;

iii. de tijd en plaats van een beoogde openbare hoorzitting;

iv. een aanduiding van de overheidsinstantie waarvan relevante informatie kan worden verkregen en waarbij de relevante informatie voor het publiek ter inzage is gelegd;

v. een aanduiding van de betreffende overheidsinstantie of enig ander officieel lichaam waarbij opmerki.ngen of vragen kunnen worden ingediend en van het tijdschema voor het doorgeven van opmerkingen of vragen; en

vi. een aanduiding van welke voor de voorgestelde activiteit relevante milieu-informatie beschikbaar is; en

e. het feit dat de activiteit voorwerp is van een nationale of grensoverschrijdende milieu-effectrapportage.

3. De inspraakprocedures omvatten redelijke termijnen voor de verschillende fasen, die voldoende tijd laten voor het informeren van het publiek in overeenstemming met het voorgaande tweede lid en voor het publiek om zich gedurende de milieu-besluitvorming doeltreffend voor te bereiden en deel te nemen.

4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.

5. Elke Partij zou, indien van toepassing, potentiële aanvragers aan dienen te moedigen het betrokken publiek te identificeren, discussies aan te gaan en informatie te verstrekken betreffende de doelstellingen van hun aanvraag alvorens een vergunning aan te vragen.

6. Elke Partij stelt aan de bevoegde overheidsinstanties de eis dat zij het betrokken publiek voor inzage toegang verschaffen, op verzoek wanneer het nationale recht dit vereist, kosteloos en zodra deze beschikbaar wordt, tot alle informatie die relevant is voor de in dit artikel bedoelde besluitvorming die beschikbaar is ten tijde van de inspraakprocedure, onverminderd het recht van Partijen te weigeren bepaalde informatie bekend te maken in overeenstemming met het derde en vierde lid van artikel 4. De relevante informatie omvat ten minste, en onverminderd de bepalingen van artikel 4:

a. een beschrijving van het terrein en de fysieke en technische kenmerken van de voorgestelde activiteit, met inbegrip van een prognose van de verwachte residuen en emissies;

b. een beschrijving van de belangrijke effecten van de voorgestelde activiteit op het milieu;

c. een beschrijving van de beoogde maatregelen om de effecten, met inbegrip van emissies, te voorkomen en/of te verminderen;

d. een niet-technische samenvatting van het voorgaande;

e. een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven; en

f. in overeenstemming met de nationale wetgeving, de voornaamste aan de overheidsinstantie uitgebrachte rapporten en adviezen op het tijdstip waarop het betrokken publiek dient te worden geïnformeerd in overeenstemming met het voorgaande tweede lid.

7. Inspraakprocedures bieden het publiek de mogelijkheid schriftelijk of, indien van toepassing, tijdens een hoorzitting of onderzoek met de verzoeker, alle opmerkingen, informatie, analyses of meningen naar voren te brengen die het relevant acht voor de voorgestelde activiteit.

8. Elke Partij waarborgt dat in het besluit naar behoren rekening wordt gehouden met het resultaat van de inspraak.

9. Elke Partij waarborgt dat, wanneer het besluit is genomen door de overheidsinstantie, het publiek terstond over het besluit wordt ingelicht in overeenstemming met de toepasselijke procedures. Elke Partij maakt de tekst van het besluit toegankelijk voor het publiek tezamen met de redenen en overwegingen waarop het besluit is gebaseerd.

10. Elke Partij waarborgt dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in het eerste lid bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.

11. Elke Partij past, binnen het kader van haar nationale wetgeving, voor zover mogelijk en passend, bepalingen van dit artikel toe op besluiten over het al dan niet toestaan van de introductie in het milieu van genetisch gemodificeerde organismen.

Artikel 9

1. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat een ieder die meent dat zijn of haar verzoek om informatie ingevolge artikel 4 veronachtzaamd, ten onrechte geheel of gedeeltelijk afgewezen of anderszins niet beantwoord is in overeenstemming met de bepalingen van dat artikel, toegang heeft tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

In de omstandigheden waarin een Partij in een dergelijk beroep bij een rechterlijke instantie voorziet, waarborgt zij dat een dergelijke persoon tevens toegang heeft tot een bij wet ingestelde snelle procedure die kosteloos of niet kostbaar is, voor heroverweging door een overheidsinstantie of toetsing door een onafhankelijk en onpartijdig orgaan anders dan een rechterlijke instantie.

Eindbeslissingen ingevolge het eerste lid zijn bindend voor de overheidsinstantie die de informatie bezit. De redengeving geschiedt schriftelijk, in ieder geval wanneer toegang tot informatie wordt geweigerd ingevolge dit lid.

2. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek

a. die een voldoende belang hebben

dan wel

b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,

toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.

De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

[…]

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk

[…]

i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.

[…]

Artikel 2.17

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken algemene maatregel van bestuur.

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

19. 3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

[…]

Artikel 3.7

1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.

2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf tevens van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 3.10, derde lid.

Artikel 3.10

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;

b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d;

c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;

d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;

e. een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27;

f. een geval dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de belangen van derden;

g. een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, voor zover dat in het betrokken wettelijk voorschrift is aangegeven.

2. Het bevoegd gezag kan bepalen dat de toepassing van artikel 3.1 of afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht geheel of gedeeltelijk achterwege blijft, indien:

a. de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvan de uitvoering als gevolg van een ongewone omstandigheid op korte termijn nodig is;

b. de uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie dat vereist.

3. In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.

4. Indien op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, zijn tevens de artikelen 13.6, 13.9 en 13.11, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer van toepassing.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 2.2.a

[…]

4. Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, niet zijnde een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de wet, wordt tevens aangewezen:

a. het oprichten of wijzigen van een dierenverblijf voor het houden van landbouwhuisdieren of het uitbreiden van het aantal landbouwhuisdieren in een of meer diercategorieën als bedoeld in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij voor zover sprake is van het houden van:

1°.ten minste 500 en ten hoogste 1.200 vleesrunderen behorend tot de diercategorieën A4 tot en met A7;

2°.ten minste 3.000 stuks pluimvee behorend tot de diercategorieën E1 tot en met E5, F1 tot en met F4, G1, G2 en J1;

3°.ten minste 900 varkens behorend tot de diercategorieën D1 tot en met D3, of

4°.ten minste 1.500 stuks pluimvee behorend tot de diercategorieën E1 tot en met E5, F1 tot en met F4, G1, G2 en J1, 500 gespeende biggen behorend tot de diercategorie D.1.1, of 500 landbouwhuisdieren anders dan pluimvee en gespeende biggen indien binnen de inrichting landbouwhuisdieren van meer dan een hoofdcategorie als bedoeld in de regeling op grond van artikel 1 van de Wet ammoniak en veehouderij worden gehouden;

[…]

Artikel 5.13b

1. Een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, wordt geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

[…]

Wet milieubeheer

Artikel 7.17

1. Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

[…].

Bestemmingsplan "Buitengebied Twenterand"

Artikel 35.2.1

De gronden ter plaatse van de aanduiding 'milieuzone - grondwaterbeschermingsgebied' zijn, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming van de kwaliteit van het grondwater in verband met de drinkwatervoorziening, met bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde.

Artikel 35.2.2

Ter plaatse van deze aanduiding mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, ten behoeve van drinkwatervoorzieningen tot een maximale bouwhoogte van 3 m.

Artikel 35.2.3

Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 35.2.2, voor het bouwen overeenkomstig de daar voorkomende bestemmingen, mits:

a. vooraf advies wordt ingewonnen van de drinkwaterbeheerder;

b. deze functie voldoet aan de eis van een goede ruimtelijke ordening, en

c. de risico's op verontreiniging van het grondwater niet worden vergroot en de grondwaterkwaliteit niet verminderd.

Artikel 35.3.1

De gronden ter plaatse van de aanduiding 'milieuzone - intrekgebied' zijn, behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor de bescherming van de bodem- en de (grond)waterkwaliteit ten behoeve van de drinkwatervoorziening.

Artikel 35.3.2

Ter plaatse van deze aanduiding mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, ten behoeve van drinkwatervoorzieningen tot een maximale bouwhoogte van 2 m.

Artikel 35.3.3

Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 35.3.2, voor het bouwen overeenkomstig de daar voorkomende bestemmingen, mits:

a. vooraf advies wordt ingewonnen van de drinkwaterbeheerder;

b. deze functie voldoet aan de eis van een goede ruimtelijke ordening, en

c. de risico's op verontreiniging van het grondwater niet worden vergroot en de grondwaterkwaliteit niet verminderd.