Bewijsmaatstaf bij verzending bezwaar- of beroepschrift per post

Samenvatting

Indien de rechtbank een beroepschrift niet heeft ontvangen, is de enkele stelling dat het ter post is bezorgd onvoldoende om aan te nemen dat het beroepschrift is verzonden. Het is in dat geval aan de belanghebbende om aannemelijk te maken dat en wanneer het geschrift ter post is bezorgd. Voor een strengere bewijsmaatstaf dan de in belastingzaken als regel geldende maatstaf van aannemelijk maken, bestaat hier geen aanleiding. Met haar oordeel is de rechtbank kennelijk uitgegaan van de opvatting dat voor het bewijs van de verzending per post van een bezwaar- of beroepschrift een zwaardere bewijsmaatstaf van toepassing is dan aannemelijk maken. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat deze opvatting onjuist is.

Noot

Deze noot is eerder verschenen in USZ 2024/344

Inleiding

1. Hoe waarschijnlijk moet een gesteld feit zijn om het te mogen gebruiken bij het bepalen van een publiekrechtelijke rechtsbetrekking? Die vraag valt, op het eerste oog, niet echt zinnig te beantwoorden. Dit komt voor een relevant deel doordat bestuursrechters uiteenlopende termen gebruiken. Dit belemmert juridisch-dogmatische begripsvorming die een basis voor min of meer vastomlijnde criteria kan verschaffen, mede gezien het beginsel van de vrije bewijskracht. De vrijheid van de bestuursrechter op dit punt klinkt aantrekkelijk, maar heeft als belangrijk nadeel dat partijen tijdens de beroepsprocedure in onzekerheid over hun processuele positie verkeren. Zie in dit verband bijv. R.H. de Bock, Tussen waarheid en onzekerheid: over het vaststellen van feiten in de civiele procedure (diss. Tilburg), Deventer: Kluwer 2011, par. 5.1, m.n. p. 188-189; en Asser Procesrecht/Asser 3 2023/264-266.

Bewijslast op de schouders van het bestuur

2. Enige helderheid zagen we bij sancties, waar de bewijslast rust op de schouders van het beslissingsbevoegde bestuursorgaan, in ieder geval voor zover het gaat om de bevoegdheid tot het opleggen van de belastende maatregel. Bij een bestraffende sanctie, zoals een bestuurlijke boete, moest ‘buiten redelijke twijfel’ staan dat sprake was van een overtreding en dat de geadresseerde van de beschikking kon worden aangemerkt als overtreder. Maar betrof het een herstelsanctie, zoals een terugvordering, dan was voldoende dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het opleggen daarvan ‘voldoende aannemelijk’ had gemaakt.

3. Inmiddels lijken bestuursrechters de strikte scheiding tussen ‘buiten redelijke twijfel’ (bestraffende sanctie) en ‘voldoende aannemelijk’ (herstelsanctie) te hebben losgelaten. Tegenwoordig is niet zozeer het karakter van de maatregel maar de gevolgen ervan voor belanghebbenden bepalend: hoe zwaarder de sanctie, des te waarschijnlijker moeten de feitelijke stellingen zijn waarop het bestuursorgaan de kwalificaties ‘overtreding’ en ‘overtreder’ heeft gebaseerd.

Bewijs(voerings)last op de schouders van de burger

4. Hoe zit het met feiten die de belanghebbende burger moet stellen, bij het doen van een aanvraag (bewijslast) dan wel het leveren van tegenbewijs of tegendeelbewijs (bewijsvoeringslast)? Met name hier zien we in rechterlijke uitspraken allerlei termen. Een niet als uitputtend bedoelde opsomming: ‘tot op zekere hoogte aannemelijk maken’, ‘aannemelijk maken’, ‘voldoende aannemelijk maken’, ‘genoegzaam aannemelijk maken’, ‘aantonen’, ‘onomstotelijk aantonen’ en ‘doen blijken’.

5. Op het eerste oog heeft het begrip ‘twijfel zaaien’ weinig te maken met de kans dat een gesteld feit zich daadwerkelijk heeft voorgedaan of voordoet, maar vooral met de afbreuk die het ‘voorshands’ aannemelijk geworden feit doet aan de conclusies – meestal vastgelegd in een deskundigenrapport of iets dergelijks – waarop het bestuursorgaan diens besluit heeft gebaseerd. Bij nader inzien ligt het genuanceerder. De twijfel over de juistheid van een conclusie is namelijk gebaseerd op een bepaald feit en dit feit moet aannemelijk worden.

6. Ik licht het vorenstaande toe aan de hand van een voorbeeld. De verzekeringsarts concludeert in een rapport dat de belanghebbende in staat is tot het verrichten van betaalde arbeid. Mede op basis van dat rapport weigert het UWV de door de belanghebbende gevraagde WIA-uitkering toe te kennen. Daartegen maakt de belanghebbende bezwaar. Tijdens de bezwaarfase beweert de belanghebbende dat hij sinds enkele jaren lijdt aan een angststoornis, dat hij hiervoor door een psychiater wordt behandeld en dat de verzekeringsarts (van het UWV) met dit gegeven ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Het UWV is niet onder de indruk van de stelling en laat de weigering in stand. Daartegen stelt de belanghebbende beroep bij de rechtbank in. Tijdens de beroepsprocedure laait de discussie over de angststoornis al snel weer op. De belanghebbende wil met zijn bewering twijfel zaaien over de bewijskracht van het door de verzekeringsarts opgestelde rapport. De rechtbank komt echter pas aan een oordeel over het ‘twijfelvraagstuk’ toe, indien aannemelijk wordt dat de belanghebbende op het peilmoment inderdaad wegens een toen bestaande angststoornis onder behandeling van een psychiater stond.

7. Wie de betekenissen van de in punt 4 van deze annotatie aangehaalde begrippen opzoekt in een woordenboek en zowel de begrippen als de omschrijvingen op zich laat inwerken, kan een soort glijdende schaal ontdekken: van ‘het zou best waar kunnen zijn’ tot ‘het kan echt niet anders dan dat het waar is’. Daarmee is het probleem van de bewijsmaatstaf echter niet opgelost. Want in welke gevallen neemt de bestuursrechter genoegen met stellingen die waar kunnen zijn, en onder welke omstandigheden verlangt hij dat stellingen niet anders dan waar kunnen zijn?

Betekenis van het hier opgenomen arrest

8. Het hier opgenomen arrest brengt geen licht in de duisternis, al was het maar vanwege de term ‘bewijzen’. Ikzelf beschouw dat begrip als een verzamelterm die onder meer ‘aannemelijk maken’ en ‘aantonen’ dekt. Maar r.o. 2.3.2 suggereert dat in ieder geval de rechtbank daarover anders lijkt te denken. En vervolgens doet de HR geen moeite om helderheid over de reikwijdte van het begrip ‘bewijzen’ te verschaffen.

9. Problematischer vind ik dat de HR geen enkel concreet handvat voor de praktijk verschaft. Hoeveel ruimte voor twijfel mag resteren bij het aannemelijk maken van verzending van een document? Hoeveel zekerheid wil de bestuursrechter hebben? Mijn teleurstellende antwoord: geen idee.

Bijdrage van de wetenschap

10. Een zoektocht in de literatuur leidde mij onder meer naar het Tilburgse proefschrift van De Bock (zie voetnoot 1), de monografie van Asser (zie voetnoot 3), een aflevering van Rechtsgeleerd Magazijn Themis die geheel is gewijd aan het begrip ‘aannemelijk(heid)’, aflevering 2023/5 en een artikel van Kapoerchan in het Belastingblad (S. Kapoerchan, ‘Een onderzoek naar de invulling van de aannemelijkheidsmaatstaf en bewijslastverdeling in WOZ-zaken (deel 1)’, Belastingblad 2024/338). Door De Bock, Asser, Schuurmans (Y.E. Schuurmans, ‘Aannemelijkheid in het bestuursrecht’, RMThemis 2023, afl. 5, p. 259-267.), Alt (H.J.W. Alt, ‘Aannemelijkheid in een civiele procedure: wanneer kan een feit door een rechter als vaststaand of bewezen worden aangemerkt?’, RMThemis 2023, afl. 5, p. 277-290.), Mackor (A.R. Mackor, ‘The plausible, the possible and the probable’, RMThemis 2023, afl. 5 , p. 291-300.) en Kapoerchan wordt uitbundig verwezen naar andere wetenschappelijke literatuur en conclusies van advocaten-generaal. Met gebruik van de sneeuwbalmethode – toegegeven, niet heel wetenschappelijk – heb ik een aantal leerzame uren beleefd.

11. Maar ook na het lezen en herkauwen van alle zojuist bedoelde teksten kan ik – nog steeds – geen echt zinnig antwoord formuleren op de vraag waarmee deze annotatie begon. Als uit de beschikbare bewijsmiddelen zonder veel moeite twee uiteenlopende verdedigbare conclusies kunnen worden getrokken – met andere woorden: als een stelling net zo goed waar als onwaar kan zijn – mag de rechter niet oordelen dat het bestaan van het gesteld feit voldoende aannemelijk is. De beschikbare bewijsmiddelen moeten weinig ruimte bieden voor twijfel aan de juistheid van de stelling.

12. Het heeft geen zin om het ‘waarschijnlijksgehalte’ van een stelling te kwantificeren, zoals De Bock terecht betoogt (De Bock 2011, p. 206-2010). Met ‘waarschijnlijkheidspercentages’ van 50, 75 en/of 90 procent kan de rechtspraktijk niet uit de voeten (De Bock 2011, p. 206). Dat ligt anders voor bewijsmiddelen; hoe relevanter, beter en/of specifieker het middel is, des te waarschijnlijker wordt dat het gestelde feit heeft plaatsgevonden en/of (nog steeds) plaatsvindt (De Bock 2011, p. 210-221). Verder geldt dat een stelling plausibeler wordt naarmate meer alternatieve scenario’s niet waar kunnen zijn.

13. Bij het vorenstaande moet echter worden bedacht dat veel stellingen zich moeilijk laten objectiveren, en dat deze omstandigheid invloed heeft op discussies over het waarschijnlijkheidsgehalte van de stelling die voldoende aannemelijk moet worden. Denk bijvoorbeeld aan het geluidsniveau (aantal decibellen op de gevel van het pand waar de klagende buurman van het als overlastgevend ervaren bedrijf woont); afwijkingen aan de ruggenwervel (van de persoon die beweert arbeidsongeschikt te zijn); angststoornis (bij de persoon die aanspraak op een maatwerkvoorziening wil maken); de waarde van een pand (dat in eigendom is van de persoon die vreest een fors bedrag aan gemeente- en waterschapsbelasting te moeten betalen); redelijke eisen van welstand (van een bedrijfsloods waarvoor een omgevingsvergunning is verleend); vernieuwend karakter van kunst (die wordt gemaakt door een dansgezelschap dat zich verzet tegen de weigering om haar subsidie te verlenen). Over een rapport met meetresultaten die met geijkte apparatuur door een gespecialiseerde akoesticus (in verband met handhavend optreden tegen een bedrijf) valt veel minder te twisten dan over een advies van een commissie met kunstkenners die ieder een geheel eigen opvatting over ballet hebben (in verband met een subsidieaanvraag).

14. Naarmate objectivering van een stelling moeilijker wordt, komt de vraag naar de reikwijdte van het begrip ‘feit’ nadrukkelijker aan de oppervlakte. Kunnen we wel spreken van een feit, of gaat het meer om een conclusie of zelfs een mening? Het kan dan ook niet verbazen dat over het begrip ‘feit’ eindeloos kan – en ook is – gediscussieerd. Ik sluit mij aan bij de opvatting dat een feit alles omvat dat geen recht is, aangezien bewijzen uiteindelijk steeds neerkomt op toepassing van recht (De Bock 2011, p. 13). In het kader van het voorgaande: het college van burgemeester en wethouders moet bewijzen dat een gebouw voldoet aan de redelijke eisen van welstand om voor de realisering ervan een omgevingsvergunning te mogen verlenen; het Fonds podiumkunsten moet bewijzen dat het dansgezelschap geen vernieuwend ballet etaleert, om de weigering van subsidie aan dit gezelschap draagkrachtig te kunnen motiveren.

15. Over het verzenden van een bezwaar- of beroepschrift (door de belanghebbende) en het versturen van een besluit (door het bestuursorgaan) valt het volgende te zeggen. De afzender (belanghebbende of bestuursorgaan) moet aankomen met een zo betrouwbaar mogelijk bewijsmiddel dat zo weinig mogelijk ruimte voor twijfel laat. De mondelinge verklaring van een getuige (‘ik heb gezien dat deze meneer de envelop echt op 23 december 2021 in een PostNL-brievenbus heeft gestopt’) is onvoldoende, het briefje waaruit blijkt dat de afzender heeft gekozen voor aangetekende verzending met bericht van ontvangst door de geadresseerde is voldoende. Wat betreft de verklaring van de getuige: het zou waar kunnen zijn, maar misschien ging het om een envelop waarin iets heel anders dan een beroepschrift zat. Het aangetekend-verzonden-briefje: het is onwaarschijnlijk dat de belanghebbende op 23 december 2021 iets anders dan een beroepschrift heeft verstuurd naar het postadres van de rechtbank Oost-Brabant.

Uitleiding

16. De discussie over het antwoord op de vraag of een feitelijke stelling voldoende aannemelijk is, deelt het lot van heel veel andere juridische vraagstukken: het hangt af van de concrete en individuele omstandigheden van het geval. Dat is misschien veilig voor de juridische professional, maar onbevredigend voor de natuurlijke persoon – niet alleen de burger die een meningsverschil met een bestuursorgaan of een rechter heeft, maar ook de overheidsmedewerker die namens een bestuursorgaan probeert om een bestreden besluit overeind te houden – die met het juridisch vraagstuk in kwestie wordt geconfronteerd. Rechters hebben een dure verantwoordelijkheid om de rechtsonzekerheid voor natuurlijke personen zo klein mogelijk te houden. Het consequent gebruiken van uniforme begrippen kan daarbij helpen. Het lijkt mij dan ook een goed plan als bestuursrechters met elkaar afspreken om in het vervolg slechts te werken met drie begrippen:

17. Twee opmerkingen over het begrip ‘aantonen’. Ten eerste: als een feit is aangetoond, staat buiten redelijke twijfel dat dit feit daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en/of (nog steeds) plaatsvindt. Ten tweede: ik vind het geen probleem om ‘aantonen’ te vervangen door een synoniem, zolang het eenmaal gekozen begrip maar consequent wordt gebruikt.

18. Het omarmen van het in punt 15 van deze annotatie geschetste plan betekent dat bestuursrechters niet alleen stoppen met het gebruik van termen zoals ‘doen blijken’, maar ook – en misschien wel vooral – met toevoegingen zoals ‘voldoende’, ‘genoegzaam’ en ‘onomstotelijk’. Het zijn namelijk vooral dergelijke toevoegingen die bij zowel procespartijen en juridische professionals verwarring veroorzaken, en via semantische discussies aanleiding tot rechtsgeleerde haarkloverijen (kunnen) geven. In dit kader moet verder worden bedacht dat bestuursorganen eerder geneigd zullen zijn hun terminologie te uniformeren naarmate bestuursrechters hun uitspraken gedisciplineerder formuleren.

19. Over onbevredigend gesproken. Drie jaren na het nemen van de voor hem teleurstellende beslissing op bezwaar (geen ‘uitspraak op bezwaar’; belastinginspecteurs en gemeentebesturen zijn geen rechters, en daarom blijf ik de term ‘uitspraak’ in dit verband ongemakkelijk vinden) weet de belanghebbende nog steeds niet of hij aanspraak maakt op een inhoudelijke rechterlijke toetsing van deze beslissing. Er bestaat namelijk een kans dat de rechtbank Oost-Brabant het beroep ‘toch’ niet-ontvankelijk verklaart, aangezien de HR in het hier opgenomen arrest slechts heeft geoordeeld dat toepassing van art. 8:54 lid 1 Awb niet is geoorloofd. De rechtbank moet nog steeds nagaan of de belanghebbende de verzending van het papieren beroepschrift op 23 december 2021 aannemelijk heeft gemaakt. Natuurlijk begrijp ik als juridisch professional dat een cassatierechter dit soort knopen niet mag doorhakken. Maar de natuurlijke persoon die te maken krijgt met een rechter die niet over feiten mag oordelen...

L.M. Koenraad

Rens Koenraad is universitair docent aan Tilburg University en rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Limburg