College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-01-2017, ECLI:NL:CBB:2017:30, 15/972

1.1

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

1.2

Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Op grond van artikel 2.18, eerste lid, van de Wet dieren worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen met betrekking tot diervoeders en andere stoffen of producten die bedoeld zijn voor het voederen van dieren. Op grond van artikel 2.18, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet dieren kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer het ontvangen, het voorhanden of in voorraad hebben, het in de handel brengen, het in of buiten Nederland brengen, het vervoeren, het afleveren, het aanbieden en het aanprijzen van diervoeders.

1.3

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Besluit diervoeders 2012 worden bij ministeriële regeling ter uitvoering van EU-verordeningen over diervoeders en krachtens die EU-verordeningen vastgestelde EU-rechtshandelingen regels gesteld over diervoeders met betrekking tot de onderwerpen, bedoeld in artikel 2.18, tweede lid, onderdelen a tot en met l, van de wet voor zover die EU-rechtshandelingen verplichten tot invulling van een onderdeel van die rechtshandelingen.

1.4

Artikel 7 van de Regeling diervoeders 2012 luidt als volgt:

1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

a. artikel 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 999/2001;

b. de hoofdstukken I, II, III, IV en V, onderdelen B, C, D en E van bijlage IV bij verordening (EG) nr. 999/2001;

c. bijlage VII, hoofdstuk B, onderdeel 2.2.2, onder a, van verordening (EG) nr. 999/2001.

2. Het eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, zijn niet van toepassing ten aanzien van activiteiten, genoemd in bijlage IV bij verordening (EG) nr. 999/2001, mits is voldaan aan de in die bijlage gestelde voorwaarden.

1.5

Artikel 7, eerste en derde lid, van Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europese Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (hierna: Verordening nr. 999/2001) luidt, voor zover van belang, als volgt:

1. Het gebruik van van dieren afkomstige eiwitten in de voeding van herkauwers is verboden.

3. De leden 1 en 2 gelden onverminderd het bepaalde in bijlage IV waarin de afwijkingen van het in deze leden vervatte verbod zijn vermeld.

2. Het College gaat uit van het volgende.

2.1

Appellante heeft in 2012 mengpartijen van van herkauwers afkomstige verwerkte dierlijke eiwitten als voeder voor gezelschapsdieren naar Thailand en Vietnam geëxporteerd. In verband hiermee heeft verweerder appellante bij besluit van 8 november 2012 een last onder dwangsom opgelegd, vanwege handelen in strijd met artikel 7 in samenhang met bijlage IV, punt III, onderdeel E, onder 1, van Verordening (EG) nr. 999/2001. Verweerder heeft in dat besluit overwogen dat, als bij een volgende inspectie blijkt dat appellante wederom partijen grondstoffen, bestemd voor gezelschapsdieren die met van herkauwers afkomstige verwerkte dierlijke eiwitten bevatten, naar derde landen exporteert, een dwangsom zal worden verbeurd. Het tegen dat besluit door appellante gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 23 augustus 2013 ongegrond verklaard. Het College heeft het tegen dat besluit door appellante ingestelde beroep bij uitspraak van 8 januari 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:4) ongegrond verklaard.

2.2

In het rapport “inspectiebevindingen van 04-03-2015 bij Astra Agro Trade te Strijen” (hierna: het inspectierapport) staat het volgende vermeld:

2.3

In het primaire besluit heeft verweerder als volgt overwogen. Controleambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben na inspecties op respectievelijk 27 februari 2014 en 28 mei 2014 op het bedrijf van appellante overtredingen vastgesteld. Deze overtredingen waren aanleiding voor het opleggen van een bestuurlijke boete. Voorts is tijdens de inspectie op 4 maart 2015 opnieuw vastgesteld dat appellante verwerkte dierlijke eiwitten met daarin van herkauwers afkomstige eiwitten exporteerde naar derde landen. Hieruit blijkt dat appellante handelde in strijd met artikel 7 in samenhang met bijlage IV, punt V (lees: III), onderdeel E, onder 1, van Verordening (EG) nr. 999/2001. Omdat appellante de aan haar opgelegde last onder dwangsom niet is nagekomen, verbeurt zij een dwangsom van € 15.220,-. Dit bedrag is gebaseerd op de geëxporteerde hoeveelheden verwerkte dierlijke eiwitten, zoals vastgesteld tijdens de inspectie op 4 maart 2015, en de dwangsom in eerder genoemde last onder dwangsom van 8 november 2012. De geëxporteerde hoeveelheden betreffen 716 ton, bestaande uit 515 ton (contract of sale No: 2014S095) en 246 ton (contract of sale No: 2015S007). Verweerder heeft het inspectierapport niet met het primaire besluit aan appellante toegezonden.

3. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het volgende standpunt gesteld. Hoewel strikt genomen alleen Agri Ingredients B.V. (hierna: AI) de exporteur is, kan appellante, gezien de bewuste samenwerking en gezamenlijke uitvoering, worden aangemerkt als medepleger van de overtreding. Dat bedrijven dezelfde natuurlijke persoon als bestuurder hebben wordt gezien als één van de factoren waarom de bedrijven zo sterk met elkaar verweven zijn. Wat betreft de bedrijfsvoering bestaat er tussen de bedrijven een zeer nauwe samenhang en zijn ze op de hoogte van elkaars activiteiten. Het inspectierapport van 4 maart 2015 biedt daarom grondslag voor invordering van de dwangsom. Nu appellante geen erkenning had tot het vervaardigen van voeder voor gezelschapsdieren kan het product ‘Complementary petfood for dogs’ niet gezien worden als voeder voor gezelschapsdieren. De uitzondering op het verbod tot uitvoer van herkauwers afkomstige verwerkte dierlijke eiwitten en producten die dergelijke eiwitten bevatten, geldt alleen voor verwerkt voeder van gezelschapsdieren en is dus niet op appellante van toepassing. Hiermee staat vast dat het door appellante geproduceerde voedsel niet geëxporteerd had mogen worden. Dat het product niet gezien kan worden als voeder voor gezelschapsdieren wordt bevestigd in de uitspraak van het College van 8 januari 2014. Uit deze uitspraak volgt tevens dat aan verweerder de bevoegdheid is toegekend om te beoordelen of sprake is van de uitzonderingsbepaling en of er dus voldoende gewaarborgd is dat het product uitsluitend voor gezelschapsdieren bestemd is. Appellante overtreedt de relevante regelgeving. Gelet op de inhoud van de last, verbeurt zij een dwangsom bij overtreding. Met zijn beslissing van 23 februari 2015 heeft verweerder zich uitgelaten over de wijzigingen die aan het product zijn aangebracht in 2014. In het kader van deze bezwaarprocedure heeft appellante nagelaten te onderbouwen welke wijzigingen het product sindsdien heeft ondergaan.

4. In voormelde uitspraak van 8 januari 2014 heeft het College, samengevat en voor zover thans van belang, als volgt geoordeeld. Met betrekking tot de export van dierlijke producten geldt als hoofdregel dat de uitvoer van van herkauwers afkomstige verwerkte dierlijke eiwitten en van producten die dergelijke eiwitten bevatten verboden is. Dit uitvoerverbod geldt niet voor verwerkt voeder voor gezelschapsdieren. Ter beantwoording van de vraag of de uitzonderingsbepaling van toepassing is, heeft verweerder de bevoegdheid te beoordelen of, gelet op objectieve criteria zoals de aard en samenstelling van het product, de inrichting van het producerende bedrijf, het verwerkingsstadium, de wijze van aanbieding, de verpakking en de prijs van het product, alsmede op het bedrijf van de afnemer, redelijkerwijze voldoende waarborgen bestaan dat het te exporteren product niet, ondanks de gestelde bestemming als voeder voor gezelschapsdieren, in een later stadium de bestemming van voeder voor landbouwhuisdieren zal krijgen. Verweerder heeft redelijkerwijs kunnen oordelen dat die waarborgen ten aanzien van het product van appellante in onvoldoende mate aanwezig zijn. Verweerders onbetwiste vaststellingen dat het product een meelvorm heeft, dat het product in (nieuwe) zakken met een inhoud van 25.000 kg, die in een container worden gehangen (inner liners), wordt uitgevoerd en dat de afnemers in derde landen van het product (ook) voeder voor landbouwhuisdieren produceren, zijn aanwijzingen dat het product van appellante in ieder geval in economische zin niet ongeschikt is als voeder voor landbouwhuisdieren. Het door appellante geëxporteerde product kan niet worden beschouwd als voeder voor gezelschapsdieren.

5. Over de beroepsgronden oordeelt het College als volgt.

5.1.

Appellante voert aan dat het inspectierapport, waarnaar verweerder in het bestreden besluit verwijst, buiten beschouwing moet blijven. Zij betoogt daartoe dat dit inspectierapport geen deel uitmaakt van het primaire besluit en de daarbij gevoegde stukken en dus geen onderdeel is van de aan de invordering ten grondslag gelegde bewijsvoering. Verweerder heeft het inspectierapport eerst bij e-mail van 3 november 2015, dus twee weken voor het nemen van de beslissing op bezwaar, toegestuurd. Subsidiair doet dit rapport op geen manier af aan de argumenten die appellante heeft aangevoerd ter ondersteuning van haar standpunt dat zij geen overtreder (pleger noch medepleger) is.

5.2

Appellante stelt zich voorts op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding van het verbod om van herkauwers afkomstige verwerkte dierlijke eiwitten uit te voeren. Na de uitspraak van het College van 8 januari 2014 heeft appellante haar product verbeterd. De geëxporteerde partijen die in de ‘contracts of sale’ bij het primaire besluit worden vermeld betreffen het verbeterde product. Met deze verbeteringen voldoet appellante aan de definitie van voeder voor gezelschapsdieren zoals in de toepasselijke Europese regelgeving omschreven. Het exporteren van het product van appellante is dus in overeenstemming met de Europese regelgeving waar de last onder dwangsom op is gebaseerd. De last onder dwangsom is dan ook niet overtreden door het product te exporteren, aldus appellante.

5.3

Appellante betwist ten slotte dat zij als overtreder kan worden aangemerkt en voert daartoe, samengevat, het volgende aan. Het invorderingsbesluit is ten onrechte aan appellante gericht omdat zij niet als overtreder van de last onder dwangsom van 8 november 2012 kan worden aangemerkt. Uit de ‘contracts of sale’ blijkt dat AI het product van appellante exporteert. De last is echter niet tot AI gericht. Als verweerder van mening is dat appellante de last als medepleger heeft overtreden, dan moet hij logischerwijs van mening zijn dat AI de last als pleger heeft overtreden. Dat kan echter niet, omdat de last niet aan AI is opgelegd. Uit de bewoordingen van de last volgt niet dat deze appellante in de hoedanigheid van vermeend medepleger beoogde te adresseren, maar dat deze is bedoeld uitsluitend de exporteur te belasten. De adressering en de formulering van een eenmaal opgelegde last moet strikt worden uitgelegd. De werkzaamheden van appellante en AI moeten los van elkaar worden gezien. Appellante betwist dat de samenwerking met AI maakt dat zij mede verantwoordelijk is voor de export. De export documenten (‘contracts of sale’) staan uitsluitend op naam van AI. Appellante wordt dus niet aan de export gelieerd. AI en appellante zijn twee verschillende rechtspersonen met eigen vermogens. Appellante handelt niet uitsluitend met AI, maar ook met andere partners. Appellante is gestopt met exporteren en daarmee heeft zij dus aan de last voldaan. Het product wordt inmiddels niet meer door appellante vervaardigd. Het wordt ook niet meer geëxporteerd door AI. Volgens appellante bestond er geen redelijk belang bij het invorderen van dwangsom.