Centrale Raad van Beroep, 14-04-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1231, 14-3037 WWB

1.1.

Appellant ontving samen met zijn echtgenote vanaf 9 februari 2003 bijstand naar de norm voor gehuwden, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB).

1.2.

Naar aanleiding van signalen vanuit het Regionale Coördinatiepunt Fraudebestrijding, het Internationaal Bureau Fraude-informatie van het Uitkeringsinstituut werknemersverzekeringen (IBF) en tolken met wie door de sociale recherche van de gemeente Ede (sociale recherche) is gesproken, dat landelijk gezien een groot deel van de bijstandsgerechtigden die regelmatig op vakantie gaan naar het land van herkomst (buiten Nederland) in dat land onroerende zaken bezitten, heeft de sociale recherche een bestand samengesteld van bijstandsgerechtigden in Ede die regelmatig naar het land van herkomst op vakantie gaan. Gelet op de grootte van het bestand heeft de sociale recherche daaruit vervolgens de bijstandsgerechtigden geselecteerd vanaf circa 45 jaar. De sociale recherche heeft gekozen zich eerst te richten op ‘ouderen’ en pas daarna op jongeren, omdat aannemelijk is dat die ‘ouderen’ eerder onroerend goed zullen bezitten door bijvoorbeeld een erfenis dan jongeren. Vervolgens heeft de sociale recherche nader dossieronderzoek verricht. Alleen in het geval dat in het dossier een signaal werd aangetroffen, heeft de sociale recherche nader onderzoek ingesteld naar vermogen in het buitenland.

1.3.

In het kader van het onder 1.2 bedoelde onderzoek naar vermogen in het buitenland van bijstandsgerechtigden in Ede heeft de sociale recherche het dossier van appellant onderzocht. Daarin heeft de sociale recherche een zogenoemd TH 115 formulier uit 2005 aangetroffen. Dit formulier moet worden ingeleverd nadat men in Turkije ziek is geworden. Op dit formulier was een adres in Turkije vermeld. Naar aanleiding van dit gegeven heeft de sociale recherche het IBF verzocht in Turkije een rechtmatigheidsonderzoek in te stellen naar appellant. In opdracht van het IBF heeft het Bureau Sociale Zaken van de Nederlandse Ambassade te Ankara dit onderzoek verricht naar bezit van onroerend goed van appellant in Turkije bij het genoemde adres. Daaruit is naar voren gekomen dat appellant en zijn echtgenote een woning en enkele stukken grond bezitten in Turkije, waarvan de waarde is getaxeerd op omgerekend € 7.402,60. Daarop heeft de sociale recherche appellant en zijn echtgenote op 23 onderscheidenlijk 24 augustus 2012 verhoord. Tijdens het onderzoek is voorts aan het licht gekomen dat appellant op 17 april 2009 een bedrijfsauto heeft gekocht die tot 5 september 2012 op zijn naam heeft gestaan en dat hij in de periode daarvoor van 27 april 2006 tot 3 juli 2009 een personenauto op naam heeft gehad. Appellant heeft verklaard dat hij de bedrijfsauto op 5 september 2012 voor € 4.000,- heeft verkocht.

1.4.

Bij brief van 17 oktober 2012 heeft het college appellant en zijn echtgenote verzocht voor 24 oktober 2012 nadere gegevens te verstrekken over onder meer de aankoop en financiering van beide voertuigen. Bij besluit van 30 oktober 2012 heeft het college met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de WWB het recht op bijstand met ingang van 24 oktober 2012 opgeschort op de grond dat appellant en zijn echtgenote niet volledig hebben voldaan aan het verzoek in de brief van 17 oktober 2012. Daarbij zijn zij in de gelegenheid gesteld het verzuim uiterlijk op 6 november 2012 te herstellen en zijn zij gewaarschuwd dat de bijstand met ingang van 24 oktober 2012 wordt beëindigd als zij niet binnen de geboden termijn de gevraagde gegevens inleveren. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddel aangewend.

1.5.

1.6.

Bij besluit van 8 mei 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant tegen besluit 1 ongegrond verklaard.

1.7.

Op 18 januari 2013 hebben appellant en zijn echtgenote zich gemeld om verlening van bijstand. Op 28 januari 2013 hebben zij de daartoe strekkende aanvraag ingediend. Op het aanvraagformulier hebben zij aangekruist dat zij niet in het bezit zijn van een eigen woning of een tweede (vakantie)woning.

1.8.

Bij brief van 5 februari 2013 heeft het college appellant en zijn echtgenote verzocht voor 12 februari 2013 nadere gegevens te verstrekken, waaronder een bewijs dat het stenen huis met grond in Turkije in december 2012 op naam van de moeder van appellant is gezet/staat met waarden die zij hebben verkregen of nog moeten verkrijgen en een bewijs van de waarde van het stenen huis en grond/alle papieren. Bij brief van 13 februari 2012 heeft het college de geboden hersteltermijn verlengd tot 20 februari 2012.

1.9.

Bij besluit van 27 februari 2012 (besluit 2) heeft het college de aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verder niet in behandeling genomen op de grond dat appellant en zijn echtgenote niet de bij brief van 5 februari 2013 gevraagde bewijzen hebben ingeleverd.

1.10.

Bij besluit van 29 juli 2013 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellant tegen besluit 2 ongegrond verklaard.

2. Bij de aangevallen uitspraken 1 en 2 heeft de rechtbank de beroepen van appellant tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd. Met betrekking tot aangevallen uitspraak 1 heeft appellant aangevoerd dat het college de onderzoeksbevindingen buiten beschouwing had moeten laten. In zijn geval bestond voor het college onvoldoende aanleiding om het IBF een onderzoek in te laten stellen naar de rechtmatigheid van de aan hem verleende bijstand. Het college heeft projectmatig onderzoek verricht naar vermogen in het buitenland waarbij een ongeoorloofd onderscheid is gemaakt naar afkomst door het onderzoek te beperken tot bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst. Daarvoor waren geen objectieve en redelijke gronden aanwezig. Dit is in strijd met het discriminatieverbod, zoals onder meer vervat in artikel 1 van Protocol 12 bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Uit een overzicht van het aantal bijstandsgerechtigden dat het college in 2010 bij het IBF heeft aangemeld voor onderzoek, valt voorts af te leiden dat een overgroot deel van de onderzoeken zich hebben gericht op bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst, zodat in ieder geval sprake is van een indirect onderscheid tussen bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst en andere bijstandsgerechtigden. Het verrichte vermogensonderzoek vormt ook een ongerechtvaardigde inmenging in het recht op respect voor het privéleven van appellant, wat in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Door zonder concrete aanwijzingen een rechtmatigheidsonderzoek te starten omdat het college niet zelfstandig in staat is om informatie te genereren over mogelijke bezittingen van appellant in het buitenland, handelt het college bovendien in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Appellant acht het door het college ingezette middel disproportioneel. Ten slotte had het college, nu het handhavingsonderzoek is uitgevoerd door sociaal rechercheurs, appellant moeten wijzen op de strafrechtelijke gevolgen van zijn verklaring. Met betrekking tot aangevallen uitspraak 2 heeft appellant aangevoerd dat de door het college gevraagde gegevens niet van belang waren voor het beoordelen van de aanvraag.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Op grond van artikel 53a van de WWB is het college bevoegd om onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel voortzetting van bijstand. Gelet op wat appellant in hoger beroep naar voren heeft gebracht, dient de Raad na te gaan of het college in het onderhavige geval bij de uitoefening van die bevoegdheid voldoende acht heeft geslagen op de waarborgen die verankerd liggen in met name artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM en artikel 8 van het EVRM.

4.2.

Voorop moet worden gesteld dat de onder 4.1 bedoelde bevoegdheid (algemene onderzoeksbevoegdheid) steeds en spontaan kan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en dat daartoe dus geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist is. Het is voorts vaste jurisprudentie van de Raad dat bij de inzet van de algemene onderzoeksbevoegdheid het toepassen van risicoprofielen geoorloofd is. Met de uitvoering van de bijstandswetgeving zijn immers aanzienlijke publieke middelen gemoeid. Om te bereiken dat die middelen op de juiste wijze worden besteed, en dat misbruik wordt voorkomen, en aldus te bewerkstelligen dat het maatschappelijk draagvlak voor de uitvoering in stand blijft, is controle, en nadien indien nodig handhaving, van zeer groot belang. De kosten van controle kunnen, uitgedrukt in menskracht en geld, zeer hoog zijn, niet alleen voor het bestuursorgaan, bijvoorbeeld in gevallen als deze met onderzoeken in het buitenland, maar ook voor degenen die met de controle worden geconfronteerd. Het bijstandverlenend orgaan kan daarom in de uitoefening van de algemene onderzoeksbevoegdheid in beginsel niet de ruimte worden ontzegd om redenen van efficiëntie en effectiviteit gerichte vormen van onderzoek te beperken tot bepaalde groepen bijstandsgerechtigden waar, gelet op de kenmerken van die groep en vorm van onderzoek, een grotere kans bestaat dat het onderzoek bijdraagt aan de juiste uitvoering van de bijstandswetgeving. Daarbij valt in het bijzonder te denken aan groepskenmerken die bestaan uit feitelijk gedrag, zoals bijvoorbeeld het ingeschreven staan in een bepaald register of het aangaan van arbeidscontracten met een beperkt aantal uren. Vergelijk de uitspraken van de Raad van 31 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2333 en 27 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:153. Dit staat los van het antwoord op de vraag of één of meer van dergelijke groepskenmerken samen, een risicoprofiel, een voldoende grond vormt voor de inzet van een bepaald, in het bijzonder een meer ingrijpend, onderzoeksmiddel, zoals bijvoorbeeld het huisbezoek. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 9 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR4916.

4.3.

Het college heeft, gelet op wat onder 1.2 als werkwijze is vastgesteld, het onderzoek van het recht op bijstand van appellant (mede) gebaseerd op een vooraf vastgesteld risicoprofiel. Anders dan appellant heeft aangevoerd, is een dergelijke aanpak, gelet op wat in 4.2 is overwogen, in beginsel aanvaardbaar. Ervaringsgegevens die tot een bepaalde vooronderstelling leiden, mogen daarbij een rol spelen. Dat is anders indien met het op basis van die voorondersteling opgestelde risicoprofiel een ongerechtvaardigd verschil in behandeling als bedoeld in artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM wordt gemaakt tussen bijstandsgerechtigden.

4.4.

Artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:

1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

2. Niemand mag worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op met name een van de in het eerste lid vermelde gronden.

4.5.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180), is volgens constante rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)een verschil in behandeling voor de toepassing van artikel 14 van het EVRM en daarmee voor toepassing van de onder 4.4 geciteerde bepaling discriminerend als het niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. Het onderscheid naar woonplaats is, zo volgt uit genoemde uitspraak van de Raad, geen “verdacht” onderscheid, zodat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid. Volgens constante rechtspraak van het EHRM is echter verschil in behandeling uitsluitend op grond van nationaliteit alleen dan toegelaten als daarvoor zeer zwaarwegende redenen (“very weighty reasons”) bestaan (arrest Andrejeva v. Latvia [GC], 18 februari 2009, no. 55707/00, § 87, EHCR 2009).

4.6.

De sociale recherche heeft bij de selectie voor het onderzoek een onderscheid gemaakt tussen bijstandsgerechtigden die regelmatig op vakantie gaan naar het land van herkomst (buiten Nederland) en de bijstandsgerechtigden die dat niet doen. Dit duidt niet op een direct onderscheid naar bijstandsgerechtigden van Turkse afkomst, zoals appellant heeft aangevoerd. Ook bijstandsgerechtigden die regelmatig op vakantie gaan naar een ander land van herkomst dan Turkije zijn door middel van het risicoprofiel geselecteerd en, indien signalen zijn aangetroffen in het dossier van de desbetreffende bijstandsgerechtigde, onderworpen aan een nader onderzoek. Wel heeft de sociale recherche bij de selectie direct onderscheid gemaakt naar land van herkomst tussen bijstandsgerechtigden die afkomstig zijn uit Nederland, en bijstandsgerechtigden die afkomstig zijn uit een ander land dan Nederland. Bijstandsgerechtigden die afkomstig zijn uit een ander land dan Nederland en regelmatig daarheen op vakantie gaan, zijn aan een dossieronderzoek onderworpen. Indien vervolgens dat dossieronderzoek iets opleverde, is onderzoek ingesteld in het land van herkomst.

4.7.

Gelet op 4.5 is een dergelijke ongelijke behandeling alleen gerechtvaardigd indien daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.

4.8.

Gelet op 4.7 zijn de verschillen tussen de kenmerken van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel en zij die daar niet toe behoren samen voldoende relevant en objectief om de keuze te maken de algemene onderzoeksbevoegdheid ten aanzien van hen wel onderscheidenlijk niet te richten op een bepaald ander land. Uit 4.2 en 4.7 volgt dat het aldus gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is, gelet op het grote belang van de rechtmatige toepassing van de bijstandswetgeving en de hoge kosten van controle en handhaving en de grote verschillen die bestaan tussen controlemogelijkheden in Nederland en daarbuiten. Daarbij is verder van betekenis dat het onderzoek dat ten aanzien van de bijstandsgerechtigden die behoren tot het door het college gehanteerde risicoprofiel in een ander land wordt uitgevoerd, ten aanzien van hen en alle andere bijstandsgerechtigden vrijwel voortdurend en vrijwel ongemerkt in Nederland wordt uitgevoerd, zodat van een verschil in behandeling in zoverre in zeer beperkte mate sprake is.

4.9.

Uit 4.8 volgt dat het gemaakte onderscheid is gebaseerd op objectieve en gerechtvaardigde gronden, zodat geen sprake is van een schending van het, onder meer in artikel 1 van het Protocol 12 bij het EVRM neergelegde, discriminatieverbod.

4.10.

De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het onderzoek evenmin een ongerechtvaardigde inmenging vormt op het recht van appellant en zijn echtgenote op respect voor hun privéleven, als onder meer neergelegd in artikel 8 van het EVRM. De rechtbank heeft daartoe terecht overwogen dat, gelet op artikel 53a van de WWB, de inmenging bij wet is voorzien en dat, gelet op wat in 4.2 is overwogen, met de effectieve controle op de rechtmatigheid van de verleende en de te verlenen bijstand een groot belang wordt gediend. Gelet voorts op de hiervoor in 4.8 weergegeven onderzoeksmethodes is van een onevenredige inbreuk op de levenssfeer van appellant en zijn echtgenote geen sprake geweest. De rechtspraak waarop appellant zich in dit verband heeft beroepen, heeft de rechtbank terecht niet van toepassing geacht omdat die, anders dan in het geval van appellant, ziet op een inbreuk op het huisrecht.

4.11.

Voor het standpunt van appellant dat het college zich schuldig heeft gemaakt aan détournement de pouvoir zijn geen aanknopingspunten.

4.12.

Het college was voorts niet gehouden aan appellant, die in het kader van een onderzoek naar de rechtmatigheid van verleende bijstand een verklaring heeft afgelegd, de bescherming en waarborgen te bieden als ware hij een verdachte in strafrechtelijke zin. De omstandigheid dat het onderzoek is uitgevoerd door sociaal rechercheurs maakt dat niet anders.

4.13.

4.14.

Artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag is onder andere sprake indien onvoldoende gegevens of bescheiden worden verstrekt om een goede beoordeling van de aanvraag mogelijk te maken. Gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, gaat het daarbij om gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.

4.15.

Uitsluitend is in geschil of de gevraagde gegevens nodig waren voor de beslissing op de aanvraag. Met de rechtbank beantwoordt de Raad deze vraag bevestigend. De overdracht van een onroerend goed dat eerder op naam van appellant heeft gestaan, is een gegeven dat onmiskenbaar van belang is voor de beoordeling van een bijstandsaanvraag. Reeds omdat appellant de daarop betrekking hebbende gegevens niet binnen de gestelde termijn heeft verstrekt, heeft het college de aanvraag op goede gronden buiten behandeling gesteld.

4.16.

Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt evenmin, zodat ook aangevallen uitspraak 2 dient te worden bevestigd.