Centrale Raad van Beroep, 18-07-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502, 14-6146 AOW

Onder de term “eigendom” in artikel 1 van het Eerste Protocol moeten niet alleen worden verstaan bestaande bezittingen, maar ook vermogensbestanddelen, met inbegrip van aanspraken met betrekking waartoe de betrokkene kan onderbouwen dat deze een voldoende basis in het nationale recht hebben. Bepalend bij deze vaststelling is de wetgeving die van kracht is ten tijde van de gestelde inmenging (vergelijk Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 6 oktober 2005, nr. 11810/02, Maurice, par. 66 e.v.).

Allereerst zal worden bezien of sprake is van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol.

Vóór de inwerkingtreding van de wetswijzigingen die in dit geding ter discussie worden gesteld, was (verplicht) verzekerd op grond van artikel 6 van de AOW – onder meer – de ingezetene die nog niet de leeftijd van 65 jaar had bereikt. Een recht op ouderdomspensioen ingevolge artikel 7 van de AOW had degene die de leeftijd van 65 jaar had bereikt en verzekerd was geweest in het tijdvak, aanvangende met de dag waarop de leeftijd van 15 jaar was bereikt en eindigende met de dag voorafgaande aan de dag waarop de leeftijd van 65 jaar was bereikt. Dit betekende dat in beginsel in de vijftig jaar tussen de 15e en 65e verjaardag een volledig AOW-pensioen (van 100%) werd opgebouwd, met dien verstande dat op grond van artikel 13 van de AOW voor elk niet verzekerd jaar in die periode een korting werd toegepast van 2%. Ingevolge artikel 16 van de AOW ging het ouderdomspensioen in op de eerste dag van de maand, waarin aan de voorwaarden voor het recht op ouderdomspensioen werd voldaan. Dit was in het algemeen de maand waarin de betrokkene 65 jaar werd.

Vervolgens is de vraag aan de orde of door de inwerkingtreding van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd een inmenging heeft plaatsgevonden in het eigendomsrecht van appellant en zo ja, van welke aard deze inmenging is in het licht van artikel 1 van het Eerste Protocol. Ingevolge artikel 7a van de AOW zijn met ingang van 1 januari 2013 de pensioengerechtigde leeftijd (voorheen 65 jaar) en de aanvangsleeftijd (voorheen 15 jaar) per leeftijdscohort opgeschoven. Door de verschuiving van de aanvangsleeftijd van appellant met één maand, is zijn eerste opbouwmaand vervallen, waardoor hem dit eigendomsrecht is ontnomen. In het geval van appellant is hij voor deze ontneming echter volledig gecompenseerd door de extra opbouwmaand die is ontstaan door diezelfde verschuiving aan het einde van de opbouwperiode tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. Doordat de opbouwperiode voor een volledig AOW-pensioen echter nog altijd vijftig jaar is, is met de wetswijzing de pensioengerechtigde leeftijd van appellant opgeschoven met één maand. Appellant kan zodoende pas één maand later van zijn AOW-pensioen genieten, terwijl hij dat pensioen zonder de wetswijziging al een maand eerder volledig zou hebben opgebouwd en hij zich niet lang op deze wetswijziging heeft kunnen instellen. Het aldus door de wetswijziging veroorzaakte AOW-gat vormt een inmenging in het recht van appellant op een ongestoord genot van zijn eigendom als bedoeld in de eerste zin van artikel 1 van het Eerste Protocol (vergelijk EHRM van 24 juni 2014, 77575/11, Markovics, punt 31).

Vastgesteld wordt – en tussen partijen is ook niet in geschil – dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde datum van toekenning van het AOW-pensioen bij wet is voorzien, omdat deze direct volgt uit het per 1 april 2012 gewijzigde artikel 16 van de AOW en het per 1 januari 2013 in werking getreden artikel 7a van de AOW.

Ingevolge vaste rechtspraak van het EHRM (bijvoorbeeld de beslissingen van 8 oktober 2013, nr. 57725/12, Mateus en van 1 september 2015, nr. 13341/14, Da Silva Carvalho Rico) is beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie, waarbij de staat een ruime beoordelingsmarge heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is. De Raad concludeert dan ook dat aan de wetswijzigingen een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Door partijen is dit ook uitdrukkelijk niet bestreden.

Bij de afweging of sprake is van een fair balance tussen het met de inmenging in het eigendomsrecht gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten, hebben – volgens vaste jurisprudentie van het EHRM – de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid. Het mogelijke bestaan van alternatieve oplossingen, maakt niet dat de gekozen maatregel onrechtmatig is. De verwachting dat een sociaal systeem waarin wordt geparticipeerd, nooit gewijzigd zou kunnen worden, is niet gerechtvaardigd. Van belang is voorts dat de wetswijzigingen deel uitmaken van bredere hervormingen. De regering is zich ervan bewust geweest dat de invoering van de verhoging van de AOW-leeftijd tijdelijke overbruggingsproblemen kan veroorzaken voor mensen die weinig voorbereidingstijd hebben en weinig mogelijkheden hebben het inkomensverlies te compenseren (MvT, 33290, nr. 3, blz. 7). Daarom is een aantal overgangsmaatregelen genomen om de overbrugging voor deze mensen te versoepelen. Deze overgangsmaatregelen bestonden onder meer uit de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd, een voorschotregeling voor de eerste jaren en de met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 ingevoerde Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR). Volgens de Toelichting bij de OBR is deze regeling bedoeld om mensen compensatie te bieden die op of voor 1 januari 2013 al deelnamen aan een vut-, prepensioen of daarmee vergelijkbare regeling die eindigt bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd, voor wie het AOW-pensioen het belangrijkste deel van het besteedbaar inkomen is en die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd. De looptijd van deze regeling, aanvankelijk tot 2019, is verlengd tot 2023. De regeling kent een inkomens- en vermogenstoets, waarbij het eigen huis en het pensioenvermogen buitenbeschouwing blijven. Van personen die een inkomen of vermogen hebben boven de gestelde grenzen, wordt verondersteld dat zij voldoende financiële reserves hebben om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen.

Gelet op het voorgaande is de wijziging van de ingangsdatum en de verhoging van de AOW-leeftijd in het algemeen proportioneel te achten en leidt deze in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Dit laat onverlet dat het mogelijk is dat door de wetswijzigingen in concrete gevallen sprake is van een onevenredig zware last als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM en daarmee van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Door de wetswijzigingen heeft appellant pas recht op een AOW-pensioen één maand na zijn 65ste verjaardag. In de periode tussen de eerste dag van de maand waarin hij 65 werd en zijn pensioengerechtigde leeftijd had appellant geen inkomen. Dit is (mede) veroorzaakt door de onderhavige wetswijzigingen in samenhang met het feit dat het prepensioen van appellant eindigde per de eerste van de maand waarin hij 65 jaar werd. Namens appellant is gesteld dat hij geen aanvraag om een OBR heeft gedaan omdat hij daar op grond van de hoogte van zijn spaargeld geen recht op zou hebben. Nu hij in het geheel niet is gecompenseerd voor zijn inkomensverlies, is volgens appellant sprake van een onevenredig zware last.

Hoewel aan appellant bijna twee maanden AOW-pensioen is onthouden, waarop hij in de tijd dat zijn prepensioen inging aanspraak dacht te kunnen maken, kan niet worden gezegd dat het pensioenrecht in zijn geheel is vervallen, dan wel dat zijn recht op AOW-pensioen anderszins in de kern (“essence”) is aangetast. Appellant wordt niet gevolgd in zijn stelling dat de wetswijzigingen slechts een kleine groep hebben getroffen die moeten opdraaien voor de doelstelling van de wetswijzigingen, waarbij is verwezen naar EHRM, 12 oktober 2004, no. 60669/00, Ásmundsson. Door de onderhavige wetswijzigingen wordt iedereen getroffen die is geboren na 1 januari 1948. Afhankelijk van het leeftijdscohort wordt de pensioengerechtigde leeftijd stapsgewijs verhoogd, zodat men zich steeds langer op de AOW-leeftijdsverhoging kan instellen. Voor personen met een sociale uitkering is de uitkeringsduur van die uitkering verlengd tot de pensioengerechtigde leeftijd in die gevallen waarin de betrokkene recht heeft op die langere uitkeringsduur. In andere gevallen zullen deze personen terugvallen op de Participatiewet met een middelentoets. Velen zullen het inkomensgat moeten overbruggen door langer door te werken. Voor zover bedoeld wordt dat appellant tot een kleine groep behoort die te maken heeft met een inkomensterugval en daarvoor niet van overheidswege wordt gecompenseerd, kan deze stelling niet leiden tot een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn eigendomsrecht. De overheid heeft voor de schrijnende gevallen compenserende maatregelen met een beperkte middelentoets getroffen. Dat appellant – gezien zijn vermogen en anders dan mensen die niet gespaard hebben – zijn spaargeld dient aan te spreken ter overbrugging van het inkomensgat leidt gezien alle omstandigheden van het geval niet tot een onevenredig zware last voor appellant als bedoeld in de jurisprudentie van het EHRM (vergelijk EHRM 6 januari 2005, no. 58641/00, Hoogendijk).

Betreffende het beroep dat appellant heeft gedaan op artikel 14 van het EVRM wordt allereerst overwogen dat het uitgangspunt dat toepassing van de Wet verhoging AOW-leeftijd en pensioenrichtleeftijd in een geval als dit aan de orde, binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol, impliceert dat appellant ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.

Appellant stelt dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen ouderen die op hun 65e jaar in aanmerking komen voor een ouderdomspensioen op grond van de AOW en mensen voor wie dit pensioen op een latere datum ingaat, waarbij een beperkte groep van 14% van alle betrokkenen onevenredig wordt getroffen doordat er voor hen geen overgangsregeling is. Hij doet daarmee een beroep op de “open norm” van artikel 14 van het EVRM. Van een direct of indirect als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dat betekent dat een zogenoemde “very weighty reasons”-toets niet aan de orde is.

Bij de beoordeling van het beroep van appellant op artikel 14 van het EVRM wordt volstaan met de overweging dat, zo al kan worden aangenomen dat er sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, er een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid. De inwerkingtreding van de Wet wijziging ingangsdatum AOW-ouderdomspensioen en de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd vormen een geschikt en passend middel om het (AOW-)stelsel houdbaar en toegankelijk te houden in verband met de toenemende vergrijzing en krimp van de omvang van de beroepsbevolking, waarbij iedereen naar vermogen zal moeten bijdragen om de rekening te betalen. Kortheidshalve wordt verwezen naar wat is overwogen onder 4.2.10 tot en met 4.2.12. Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime “margin of appreciation” van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een “very weighty reasons”-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een gerechtvaardigd onderscheid. Artikel 14 van het EVRM vereist dan niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen (vergelijk ECLI:NL:CRVB:2016:1070 en EHRM van 16 maart 2010, nr. 42184/05, Carson, par. 62).

Met betrekking tot het beroep op het ongeoorloofde onderscheid naar leeftijd, wordt opgemerkt dat de keuze voor een leeftijdsgrens met ingang van wanneer bepaalde nieuwe wetgeving op een persoon van toepassing is, altijd een enigszins arbitrair karakter draagt en ertoe kan leiden dat personen van verschillende leeftijd verschillend worden behandeld. Met de invoering van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2013 heeft de wetgever ingespeeld op de verslechterde situatie van de overheidsfinanciën en de vergrijzing en ontgroening van de bevolking en daarmee de lasten over de verschillende groepen verdeeld. De wetswijziging maakt deel uit van een in 2012 gesloten akkoord over de maatregelen die genomen moeten worden om de begroting voor 2013 en de jaren daarna op orde te brengen. Met de keuze voor een stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd, beginnend bij het geboortecohort 1 januari 1948, is kennelijk beoogd de juiste verhouding tussen de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zo goed mogelijk te benaderen, waarbij noodzakelijkerwijs aan beide beginselen concessies worden gedaan. Met inachtneming van de ruime mate van beleidsvrijheid die de wetgever in beginsel toekomt bij het nemen van maatregelen op sociaal en economisch gebied, kunnen in het licht van de legitieme doelstelling, die door appellant niet wordt bestreden, de met de wetswijziging gekozen leeftijdsgrenzen niet als kennelijk onredelijk worden aangemerkt. De wetgever heeft met de invoering van het geboortecohort 1 januari 1948 de grenzen van de hem krachtens artikel 14 van het EVRM toekomende beoordelingsmarge niet overschreden. Het beroep op (leeftijds) discriminatie kan dan ook niet slagen.

Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 26 van het IVBPR is er geen grond om andere, strengere, maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.

Uit het voorgaande volgt dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde toekenningsbesluit niet leidt tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol en het in artikel 14 van het EVRM en artikel 26 van het IVBPR opgenomen discriminatieverbod. Het hoger beroep van appellant slaagt dan ook niet. Uit het voorgaande volgt ook dat het door de Svb ingestelde incidenteel hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient daarom bevestigd te worden.