Centrale Raad van Beroep, 09-12-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4725, 15/7050 WAADI

1.1.

Bij besluit van 19 september 2013 heeft appellant aan betrokkene 2 een boete opgelegd van € 24.000,- wegens overtreding van artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). Bij afzonderlijke besluiten van 19 september 2013 heeft appellant aan betrokkene 1, 3, 4 en 5 een boete opgelegd van respectievelijk € 48.000,-, € 48.000,-, € 12.000,- en € 48.000,- wegens overtreding van artikel 7a, tweede lid, van de Waadi.

1.2.

3.1.

Appellant heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank, dat de Beleidregel 2014 kennelijk onredelijk is, bestreden. Volgens appellant is met de in deze beleidsregel gehanteerde staffel sprake van een gedifferentieerd systeem voor het opleggen van boetes voor overtredingen van artikel 7a, eerste of tweede lid, van de Waadi, waarbij – anders dan de rechtbank heeft overwogen – weldegelijk iedere geconstateerde overtreding wordt betrokken bij de bepaling van de hoogte van de boete die voor al deze overtredingen tezamen aan de overtreder wordt opgelegd. Appellant kan zich dan ook niet verenigen met de door de rechtbank gegeven opdracht tot het nemen van nieuwe beslissingen op bezwaar. Nu de rechtbank niet zelf in de zaak heeft voorzien, is geen sprake van definitieve geschilbeslechting. Daarom acht appellant de aangevallen uitspraak in strijd met artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

3.2.

Betrokkenen hebben bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit en hebben betoogd dat appellant geen boete op kan leggen.

3.3.

De voorzieningenrechter van de Raad heeft bij uitspraak van 30 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4246) het verzoek van appellant tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en de werking van de aangevallen uitspraak geschorst, voor zover appellant is opgedragen om nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van betrokkenen met inachtneming van die uitspraak, totdat de Raad heeft beslist op het door appellant ingestelde hoger beroep.

4.1.

Gelet op artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Stb. 2012, 462) is op dit geding de Waadi van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 januari 2013.

4.2.

In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waadi is bepaald dat onder het ter beschikking stellen van arbeidskrachten wordt verstaan: het tegen vergoeding ter beschikking stellen van arbeidskrachten aan een ander voor het onder diens toezicht en leiding, anders dan krachtens een met deze gesloten arbeidsovereenkomst, verrichten van arbeid.

4.3.

Artikel 7a, eerste lid, van de Waadi bepaalt: Het is een ieder verboden in Nederland arbeidskrachten ter beschikking te stellen anders dan door middel van een onderneming of rechtspersoon die in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, is ingeschreven of waarvan is opgenomen dat deze de activiteit van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten uitoefent of mede uitoefent.

4.4.

Artikel 7a, tweede lid, van de Waadi bepaalt dat het een ieder is verboden om als inlener arbeidskrachten, die ter beschikking zijn gesteld in strijd met het eerste lid, arbeid te laten verrichten.

4.5.

Artikel 16, eerste lid, van de Waadi bepaalt dat als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van artikel 7a, eerste of tweede lid.

4.6.

In artikel 18, eerste lid, van de Waadi is bepaald dat een daartoe door appellant aangewezen, onder hem ressorterende, ambtenaar de bestuurlijke boete oplegt aan degene op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding. In het tweede lid is bepaald dat de ter zake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.

4.7.

Op grond van artikel 19 van de Waadi is de bestuurlijke boete ten hoogste € 76.000,- en worden beleidsregels vastgesteld waarin boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.

4.8.

Met ingang van 1 januari 2015 is artikel 7a, eerste lid, van de Waadi gewijzigd door de Verzamelwet SZW 2015. Artikel XIII van deze wet luidt: In artikel 7a, eerste lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs wordt << of waarvan is opgenomen >> vervangen door: en waarvan is opgenomen.

4.9.

In de Memorie van Toelichting (MvT) behorende bij de Verzamelwet SZW 2015 (Kamerstukken II 2013-2014, 33 988, nr. 3, pagina 24) is artikel XIII als volgt toegelicht:

4.10.

Sinds de inwerkingtreding van artikel XIII van de Verzamelwet SZW 2015 luidt artikel 7a, eerste lid, van de Waadi:

5.1.

De Raad ziet aanleiding om te beoordelen of artikel 7a, eerste lid, van de Waadi – zoals dat luidde ten tijde hier in geding – in overeenstemming is met het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 5:4, eerste lid, van de Awb en artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

5.2.

Het lex certa-beginsel verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging omschrijft. Een burger of een onderneming moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden gestraft. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande uit het gebruik van algemene termen (‘vage norm’), verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, de omschrijvingen van verboden gedragingen anders te verfijnd worden met als gevolg dat de overzichtelijkheid wegvalt en daarmee het belang van de algemene duidelijkheid van wetgeving schade lijdt (zie HR 31 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7954 en ABRvS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7836).

5.3.

Indien het desbetreffende voorschrift een ‘vage norm’ bevat dient bij de beantwoording van de vraag of de rechtsnorm voldoende bepaald is ook de wetsgeschiedenis of, zo nodig, de uitleg die de rechter aan die ‘vage norm’ heeft gegeven in aanmerking te worden genomen (bijvoorbeeld: EHRM 28 juni 2011, nr. 577/11, ECLI:NL:XX:2011: LJN BT2901 inzake Het Financieele Dagblad / Nederland en EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88 inzake Kokkinakis / Griekenland).

5.4.

Ook indien zo’n wettelijk voorschrift een kennelijke misslag bevat is het aangewezen om aan de hand van de wetsgeschiedenis te bezien wat de bedoeling van de wetgever met het wettelijk voorschrift is geweest (zie bijvoorbeeld: HR 30 augustus 2005, ECLI:NL:HR:2005:AT7546 en HR 19 september 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV1141).

5.5.

Anders dan door appellant is betoogd kan – met het oog op de rechtszekerheid – niet in zijn algemeenheid worden aanvaard dat bij de beantwoording van de vraag of aan het lex certa-beginsel is voldaan altijd, naast de wettekst, de wetsgeschiedenis in ogenschouw moet worden genomen.

5.6.

Artikel 7a, eerste lid, van de Waadi – zoals deze bepaling luidde ten tijde hier in geding – bevatte geen ‘vage norm’. Evenmin was sprake van een kennelijke misslag door de wetgever. De tekst van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi is tot aan ‘of waarvan’ helder en ondubbelzinnig. Betrokkenen hebben daarom op grond van de eerste zinsnede van die bepaling kunnen menen dat zij artikel 7a, eerste lid, van de Waadi niet overtraden, omdat zij ten tijde hier in geding stonden ingeschreven in het handelsregister als bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007. Dat het laatste zinsdeel bij een dergelijke lezing geen praktische betekenis meer heeft doet niet af aan de ondubbelzinnige betekenis van het eerste zinsdeel.

5.7.

De wetgever is, blijkens artikel XIII van de Verzamelwet SZW 2015 en de MvT bij die bepaling, tot het inzicht gekomen dat de formulering van artikel 7a, eerste lid, van de Waadi niet de bedoeling van de wetgever weergaf.

5.8.

Gelet op het voorgaande is het in strijd met de rechtszekerheid die in het kader van het strafbaar stellen van een handeling of het nalaten ervan geboden is, om betrokkene 2 een boete op te leggen omdat hij niet op de voorgeschreven wijze stond ingeschreven in het handelsregister (zie ook: RvS 25 september, 2013 ECLI:NL:RVS:2013:1236). Dit betekent dat appellant, gelet op artikel 5:4, eerste lid, van de Awb, niet bevoegd was betrokkene 2 een boete op te leggen. Gelet op artikel 7a, tweede lid, van de Waadi, was appellant ook niet bevoegd betrokkene 1, 3, 4 en 5 een boete op te leggen. Gelet op deze uitkomst behoeven de gronden waarop het hoger beroep van appellant berust geen bespreking meer.

5.9.

Omwille van de duidelijkheid zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd, zullen de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond worden verklaard, zullen die besluiten worden vernietigd en zullen de besluiten van 19 september 2013 worden herroepen.